Особенности правового регулирования электронного документооборота в таможенной сфере Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Экономические аспекты таможенной деятельности

Р. Ершов, К. ^. Сизова Управление рисками при определении страны происхождения товаров

Подготовка и реализация таможенных управленческих решений в области определения страны происхождения товара относится к разряду сложный и рисковых видов деятельности, которые не сводятся к отдельным более простым видам и требуют особыгх знаний и навыков.

В настоящее время одной из перспективных и востребованный задач, решаемых в рамках управления в таможенной системе (Т-системе), является управление рисками. Данная задача не является "изолированной", обособленной от большинства других функций управления. Поскольку риски присутствуют на всех фазах и этапах таможенной деятельности, функция управления рисками не исчезает до реализации и контроля решений.

Фактически при реализации таможенно-технологических схем всю деятельность по управлению рисками координирует руководитель таможенного органа. Именно вокруг руководителя формируется так называемое информационное поле, т.е. совокупность информации, которая существует или будет создана до момента принятия решений. Даже при четкой организации управления таможенными технологиями в целом и без наличия солидной методической базы в области управления риском, в ходе реализации конкретной таможенной схемы могут возникать серьезные проблемы. Если команда технологической схемы "просмотрит" хотя бы один существенный риск или не обеспечит своевременной квалифицированной защиты от него, возможны очень серьезные правовые, экономические, экологические и другие последствия для всех или некоторых его участников. Поэтому не случайно в последнее время в таможенных органах стали появляться специальные подразделения, оперативно-аналитические отделы, которые методологически организуют и практически используют накопленный опыт работы в области управления и анализа рисками. В рамках моделирования управления рисками можно выщелить несколько основныгх задач, заслуживающих внимания:

1) классификация рисков;

2) методы выявления и оценки рисков;

3) информационное обеспечение управления рисками;

4) мониторинг и прогнозирование рисков;

5) технологии снижения (элиминирования) рисков;

6) организация управления рисками;

7) оценка эффективности и обоснование оптимального уровня затрат при организации управления рисками.

Управление риском предполагает определенную сумму знаний и набор процедур и технологий по ограничению (минимизации) рисков в разных сферах деятельности — экономической, научно-технической, военной и других, в том числе и в таможенной деятельности. В современный условиях регулирования международного обмена управление риском может быть с успехом применено и в такой сфере, как управленческая деятельность.

Принятие решения — это, прежде всего, волевой акт формирования последовательности действий, ведущих к достижению цели на основе преобразования исходной информации и представлений о текущей ситуации. Риск решения — характеристика решения, принимаемого субъектом в ситуации, когда возможны альтернативы, которые содержат многие исходы, существует неопределенность в отношении конкретного результата или когда, по крайней мере, один из результатов возможен с нарушением правовых норм и правил или опасен.

Опасности для таможенного органа (как субъекта) — это совокупность явлений, способных нанести вред государству, проявляющийся в провозе через таможенные границы запрещенных товаров, нанесении крупного финансового, материального и экологического ущерба или в ущербе интересам субъекта.

Характерными признаками класса понятий "опасность для таможенного органа" являются:

— субъект, желающий обеспечить свою безопасность (безопасность сотрудников таможенного органа);

— сфера деятельности таможенного органа (например, экономическая, информационно-правовая, организационно-технологическая и т.д.);

— масштабы (глобальный, региональный, локальный);

— оценка субъектом достоверности опасности (гипотетическая, потенциальная, вероятная, реальная, актуальная, неизбежная, случайная);

— оценка субъектом условий возникновения опасности (источник, причина, повод);

— оценка субъектом степени вредности опасности (катастрофическая, неприемлемая, недопустимая, в пределах допустимого риска, незначительная).

Следует отметить, что результаты исследования данной проблемы в некоторые областях человеческой деятельности достаточно хорошо изучены и структуризирована деятельность по управлению рисками. Эта деятельность включает следующие основные направления (этапы):

I. Идентификация (выявление) риска.

II. Оценка риска.

III. Выбор метода и мер (инструментов) управления риском.

IV. Предотвращение и контролирование риска.

V. Финансирование риска.

VI. Оценка результатов.

Первые два направления (этапа) принято также называть анализом риска. При этом идентификация риска относится к качественному анализу, а оценка риска — к количественному анализу. Среди количественных методов анализа риска, наиболее известных в теории управления рисками, можно назвать: статистические методы (метод PERT), метод статистических испытаний (метод "Монте-Карло" и др.); анализ целесообразности затрат; метод экспертных оценок; аналитические методы (анализ чувствительности модели; анализ величины относительных рисков; метод аналогий) и др. Назначение анализа риска — дать потенциальным участникам той или иной деятельности (экономической, научно-технической, военной, таможенной и др.) необходимые данные для принятия решений о целесообразности осуществления задуманной деятельности. Анализ риска не обязательно кончается принятием решения (положительного или отрицательного). В ходе проектной деятельности могут выявляться новые факторы риска, в оценки выявленных ранее рисков могут вноситься коррективы и т.д.

Крайне важным является этап выбора метода и мер управления риском. "Метод" имеет более широкий смысл, чем "мера". В рамках выбранного метода можно использовать уже конкретные меры (инструменты). Теория и практика выработали четыре основных метода управления риском:

1) отмена риска;

2) контролирование риска;

3) страхование риска;

4) поглощение риска.

Отмена риска фактически означает отказ от данного вида деятельности или такую существенную (радикальную) трансформацию деятельности, после которой данный риск элиминируется.

Контролирование риска — организация деятельности таким образом, чтобы участники данного процесса могли максимально влиять на факторы риска и имели возможность снижать вероятность наступления неблагоприятного события; контролирование риска включает комплекс мер, направленных на ограничение потерь в случае, если неблагоприятное событие все-таки наступило.

Страхование риска — метод, позволяющий снизить ущерб, возникающий в ходе деятельности за счет финансовой компенсации из страховых фондов.

Поглощение риска — такой способ ведения деятельности, при котором ущерб, в случае материализации риска, ложится полностью на его участника (участников). Данный метод управления риском обычно применяется в тех случаях, когда вероятность риска невелика или ущербы в случае его наступления не оказывают сильного негативного влияния на участника (участников) деятельности.

Нетрудно заметить, что любая, даже достаточно простая, деятельность сопряжена не с одним, а со многими рисками. Поэтому в отношении одних рисков может применяться, например, метод отмены, в отношении других — страхование, третьих — контролирование. Важно также отметить, что этап выбора метода и мер управления риском должен предшествовать принятию решения. Запоздание в выборе чревато серьезными ущербами для участника (участников) деятельности либо возникновением серьезных разногласий между участниками. Выбор оптимального набора методов и мер управления риском нередко требует серьезных и напряженных исследований и аналитической работы, обмена информацией переговоров между всеми участниками групп анализа риска.

Что касается конкретных мер (инструментов) в рамках второго и третьего из упомянутых методов, то их достаточно много и по каждому риску может применяться одновременно несколько инструментов. В рамках метода страхования, например, может использоваться совместное (взаимное) страхование, перестрахование, самострахование (не говоря уже о различных формах традиционного страхования с участием профессиональных страховых компаний). В рамках метода предотвращения и контроля рисков предполагается разработка планов и программ превентивных мероприятий, а также ситуационного плана. Одной из форм финансового страхования в Т-системе являются различные формы залогов, депонирования денежных сумм и т.д.

Этап предотвращения и контролирования рисков предусматривает конкретные организационно-технические мероприятия на основе определенных ранее планов и программ. В рамках этого направления, в частности, осуществляются следующие мероприятия:

— мониторинг рисков;

— прогнозирование рисков;

— информирование руководства о грозящих опасностях и выработка рекомендаций в связи с этим;

— специальные организационно-технические мероприятия в рамках программ предотвращения и контролирования рисков (обучение персонала; закупка специального оборудования; внедрение систем электронного наблюдения и др.).

Действенность предотвращения и контролирования большинства рисков очевидна. Но есть риски, которые нельзя предотвратить или уменьшить (т.е. они находятся вне пределов влияния участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД)). Кроме того, имеются риски, по которым превентивные мероприятия могут оказаться нецелесообразными в силу высоких затрат. В связи с этим применяется метод финансирования риска.

Оценка результатов проводится на базе широкого массива собранной информации. Она имеет целью корректировку методик анализа риска, оценку эффективности использования отдельных инструментов управле-

ния рисками, эффективности затрат на управление рисками в целом. Рекомендации и выводы, полученные в ходе оценки результатов, используются при реализации последующих решений.

Принятие правильного решения сотрудником таможенного органа служит залогом успеха его деятельности потому, что снижает степень риска и позволяет получить высокий конечный результат.

Предельными случаями принятия рисковыгх решений являются перестраховка и авантюризм. При перестраховке риск сводится к нулю, что может привести к заниженному эффекту, авантюризм подразумевает максимально возможный риск, вследствие чего может быть не получен запланированный результат. На рис. 1 представлены этапы анализа риска в Т-системе.

Разработка программы анализа риска

Сбор информации, выявление внутренних и внешних факторов, влияющих на конкретный вид риска

Анализ выявленных факторов и построение информационного поля

Оценка конкретного вида риска с использованием разных подходов

Л Г ^ Г 1 г

Экономико-финансовая Организационно-правовая Социально-экологическая

Установка степени и допустимого уровня риска

Разработка мероприятий по снижению риска

Представление выводов

Рис. 1. Этапы анализа риска в таможенной системе

Поскольку риск имеет объективную основу из-за неопределенности внешней среды и субъективную в результате принятия решения самими участниками ВЭД, успехи и неудачи предприятия экспортера-импортера следует рассматривать как взаимодействие целого ряда факторов. Одни из них являются внешними по отношению к внешнеэкономической сфере, а другие — внутренними. Внешние включают в себя факторы прямого и косвенного воздействия. Факторы прямого воздействия непосредственно влияют на уровень риска. К этой группе следует отнести: изменения законодательства, регулирующего деятельность участников ВЭД; непредвиденные действия таможенных, налоговых и других органов государственного управления и местного самоуправления; конкуренцию предпринимателей; взаимоотношения с хозяйствующими партнерами; мнения общественности; изменения конъюнктуры рынка; отсутствие полноценной информации налоговой системы; коррупцию и рэкет. Под факт орами внешнего воздействия понимают политическую обстановку; экономическую обстановку в стране деятельности; экономическое положение отрасли деятельности; международные события; стихийные бедствия.

Уровень риска в значительной мере определяется факторами "время" и "пространство". "Время" играет важную роль как в любой внешнеторговой сделке (когда между оплатой и исполнением имеется значительный период времени, в течение которого могут произойти изменения цен и курса валют, правовой регламентации и т.д.), так и в регулировании этой сделки со стороны таможенных органов. "Пространство" также влияет на условия внешнеторговой сделки, особенно при тенденции к расширению географии внутренней и международной торговли, транзитных операциях, при применении таможенных режимов переработки товаров на таможенной территории, под таможенным контролем или вне таможенной территории. Пока товар выйдет с предприятия-импортера или со склада продавца и попадет на склад покупателя, он проходит огромное количество мер нетарифного регулирования, большие расстояния (минимум через две таможенные границы), меняет несколько видов транспорта и, наконец, переходит под контроль и распоряжение других физических и юридических лиц, т.е. переходит из-под одной юрисдикции под другую. В любом виде ВЭД различные неблагоприятные факторы угрожают участникам во всех внешнеторговых операциях, особенно в такой общеизвестной операции, как определение страны происхождения товаров.

В новых условиях деятельности Т-систем становится весьма важным внедрение в таможенную практику элементов синтезированного управления и анализа рисками. Управление рисками в таможенном деле — это определенный комплексный подход к решению любой проблемы, совокупность действий, общая методика, позволяющая наиболее оптимально использовать имеющиеся ресурсы в любой деятельности, в том числе и таможенной. Анализ рисков — это мероприятие, дающее возможность, с одной стороны, организовать эффективный, централизованный и едино-

образный таможенный контроль по всей территории или зоны деятельности, а с другой — привести эти меры к сопоставимым результатам. В странах Европейского Союза целями анализа рисков в таможенном деле являются:

— обеспечение беспрепятственного прохождения большинства това-ропотоков через таможенные границы;

— обеспечение полноты гарантий, чтобы на ввозимые товары быши уплачены все таможенные платежи;

— защита интересов участников ВЭД (торгово-политические мероприятия, защита прав потребителя, культурного наследия, окружающей среды и т.д.);

— соблюдение таможенного, налогового законодательства и предписаний в области внешнеторговой статистики).

На мировом уровне, в частности в Киотской конвенции (в новой редакции 1999 г.), предусмотрены упрощения таможенного контроля с использованием принципа оценки риска, разработанные под эгидой Всемирной таможенной организации (МСО). Опыт таможенной деятельности в европейских государствах, где до недавнего времени осуществлялся только выборочный контроль, показывает, что досконально досматривались лишь 10-15% общего товаропотока. В настоящее время в Европейском Союзе вводится новая система таможенного контроля, по которой сотрудники таможенных органов должны заранее знать о том, какие грузы, на каких направлениях и в каких объемах должны быть проверены.

В Российской Федераци проблема разработки и внедрения управления рисками в процессе принятия таможенный решений находится в фазе изучения. Немаловажным является применение формализации, расчета и автоматизации информационные технологий в этой области. Таким образом, разработка методики управления рисками на базе информационно-экономического моделирования, применения автоматизированной системы управления, при осуществлении таможенных операций, в том числе при определении страны происхождения товаров, в настоящее время особенно актуальна и требует научного исследования.

Риск — это деятельность, связанная с преодолением неопределенности в ситуации неизбежного выбора, в процессе которой имеется возможность количественно и качественно оценить вероятность достижения предполагаемого результата1. Результаты практики анализа рисков в таможенном деле показывают, что это непрерывный процесс сбора, обобщения, аналитического изучения информации, направленный на прогнозирование, выявление, предупреждение и пресечение таможенных правонарушений, обеспечивающий принятие эффективные управленческих решений. Информацинное обеспечение при внедрении метода анализа рисков имеет, несомнено, высокую значимость и требует автоматизиро-

1 См.: Гранатуров В. М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения: Учеб. пособие. М., 1999. С. 9.

ванного подхода в его использовании в целях оперативной таможенной работы в реальном времени.

Основной составляющей процесса анализа риска является накопление и использование положительного и отрицательного опыта, полученного в результате оперативной деятельности. При издании любого предписания возникает естественный риск его умышленного или случайного нарушения. Этот риск должен быть предварительно установлен, может быть изучен и квалифицирован (определен) с помощью анализа рисков.

В конечном результате разрабатываются соответствующие процедуры (методы) контроля (например, отбор товаров для дополнительной проверки документов, определяющих их происхождение). Далее контроль концентрируется в так называемых "областях риска", где совершение правонарушений наиболее вероятно. Формализация и расчет риска в Т-сис-теме при определении страны происхождения товара связаны с выявлением нарушений условий и правил предоставления таможенных преференций, что в конечном счете влияет на появление отрицательных отклонений от плановых заданий по доходам.

Известно, что закон нормального распределения характерен для распределения событий в случае, когда их исход представляет собой результат совместного воздействия большого количества независимых факторов и ни один из этих факторов не оказывает преобладающего влияния. В действительности нормальное распределение экономических явлений в чистом виде встречается редко, однако, если однородность совокупности соблюдена, часто фактические распределения близки к нормальному.

На практике для проверки обоснованности принятого распределения используются различные критерии согласия (между эмпирическим и теоретическим распределением), которые позволяют принять или отвергнуть принятую гипотезу о законе распределения.

Согласно теории вероятностей и математической статистики нормально распределенная случайная величина является непрерывной и ее дифференциальная функция распределения имеет вид:

У с42к 2а ,

где у =f(x) определяет плотность распределения вероятности для каждой точки x.

Важным свойством графика дифференциальной функции нормального распределения является то, что площадь, ограниченная нормальной кривой и осью X, всегда равна единице (рис. 2).

Использование функции плотности нормального распределения позволяет вычислить частоту (вероятность) появления случайной величины. На рис. 3 приведен пример зависимости поступлений в доходную часть бюджета России от величины ставок таможенного тарифа. Данная кривая

наглядно показывает, что по мере роста таможенного налогообложения (С) общая сумма поступлений в бюджет страны Д увеличивается. При этом значению ставки таможенной пошлины соответствует максимальный объем финансовых средств, отчисляемых в виде таможенных налогов в бюджет, С0 = М.

-=!=-

X >с

Рис. 2. График функции нормального распределения случайных величин так называемой нормальной кривой (кривой Гаусса)

При этом на данный объем будет влиять несколько факторов: во-первых, после прохождения значения М = /(Со) последующее увеличение ставок таможенных пошлин Со ведет не к росту налоговых поступлений, а к их сокращению; во-вторых, доход от налогообложения может уменьшаться вследствие неправильного принятия решений при определении страны происхождения товаров.

О .

Ставка таможенного тарифа

Рис. 3. График функции распределения налогового риска в Т-системе

Рис. 4. Модель управления рисками в таможенной системе

Это связано с тем, что дальнейшее увеличение таможенных тарифов подрывает заинтересованность участников ВЭД в увеличении объемов экспортно-импортных операций, а также способствует появлению фактов имитации или подделки документов о наличии права пользоваться таможенными преференциями, прямого или косвенного занижения таможенной стоимости товара, неправильного кодирования товаров и т.д.

Эффективность анализа рисков основывается на полноте, постоянстве и качестве получаемой таможенными органами информации и сведений. Информация на начальном этапе предс тавляет собой необработанные данные, еще неподвергавшиеся анализу. После того, как информация будет проанализирована, в целях установления тенденций, или в случае, если она была добыта специфическим образом, проверена и использована в определенной ситуации, она называется сведениями.

На рис. 4 представлена модель управления рисками в Т-системе.

Основными этапами проведения анализа рисков являются:

— выявление области риска;

— исследование рисков;

— установление индикаторов риска (индикаторы риска, относящиеся к товарам, стране происхождения товара, количеству товара и др.);

— оценка риска (установление степени риска);

— составление профиля риска (в том числе описание области риска, исследование и оценка риска и его индикаторов, необходимые меры по контролю, оценка проведенных мероприятий).

Принципиальная модель информационного обеспечения управления рисками предусматривает контроль за всей цепочкой перевозки товаров от производителя до таможенных терминалов и создание условий для "зеленого коридора", т.е. для ускоренного или упрощенного прохождения этих товаров через таможенные процедуры. Таким образом, управление рисками — это вся система мероприятий: анализ риска, составление профилей риска, возвратная информация и т.д.

Анализ рисков предусматривает, прежде всего, анализ информации, которая перемещается по "спиральному кругу" таможенного аналитического процесса, управляется, корректируется и дополняется новыми сведениями. При выявлении признаков риска с помощью автоматизированной информационной системы обеспечения появляется возвратная информация. Принимается решение таможенного органа о проведении таможенного досмотра с указанием его причин. Начинают действовать таможенные запросы сначала через внутреннюю информационную сеть Т-системы, а затем при необходимости рабочая группа по анализу риска может воспользоваться внешними информационными источниками. Лишь после этого посредством создания или изучения "рискового профиля" как объемного документа (специально создаваемых баз данных (БД), относящихся к локальным или региональным грузопотокам) можно осу-

ществлять практический и целевой анализ рисков.

При анализе рисков необходимо использовать критерии отбора, которые должны применяться на локальном, региональном и национальном уровнях. Опыт показывает, что незначительный на региональном или национальном уровне риск может быть высоким на конкретном таможенном посту и наоборот.

В таможенном законаодательстве Российской Федерации утвержден приказ ГТК России от 14 февраля 2001 г. N 155 "О проведении согласования решений о выпуске товаров в свободное обращение", который определяет перечень рисков при данном таможенном режиме. Вместе с тем этот вопрос слабо разработан и недостаточно изучен в области информационного обеспечения управления рисками в Т-системе.

В настоящее время сведения можно классифицировать на несколько видов:

1) оперативные сведения (ориентировки) — информация, на основании которой необходимо немедленное вмешательство без ее дополнительных проверок и дальнейшего расследования. Это конкретная информация о недоставерном декларировании товаров, сокрытии контрабандных грузов и т.п.;

2) тактические сведения — проанализированная информация для обеспечения мер по контролю, планированию и проведению оперативно-розыскных мероприятий, относящаяся к товаропотокам, средствам доставки и участникам ВЭД (перевозчикам, владельцам склада временного хранения, таможенным пунктам пропуска, организациям). При анализе тактических сведений прослеживаются закономерности, выявляются связи и возможные способы совершения или сокрытия правонарушений;

3) стратегические сведения — структурированная информация о методах и общих тенденциях, размещенная в специальных БД, на основании которой принимаются решения:

а) по выявлению области риска;

б) по планированию необходимых мероприятий и установлению количества необходимых ресурсов;

в) по возможности корректировки правовых предписаний.

Важнейшее место в указаных видах сведений занимают оперативные

ориентировки. Фактический анализ риска представляет собой развитие анализа оперативной обстановки с учетом динамически меняющихся факторов и воздействия на них. Факторами риска для проведения анализа могут быть любые факторы, которые оказывают влияние на оперативную обстановку:

— данные о юридических и физических лицах, совершивших правонарушения при перемещении товаров через таможенную границу РФ (резиденты или нерезиденты торгующих стран);

— таможенное законодательство, таможенные документы, условия вы-

полнения соглашений;

— группировки стран по признакам режима наибольшего благоприятствования (РНБ), развивающихся (наименее развитых) стран, государств-участников СНГ и т.д.;

— сертификаты происхождения товара (формы "А", "СТ-1");

— товары (преференциальные, нетипичные для страны-экспортера грузы, определенная товарная группа товаров, несезонный товар и т.п.);

— транспортные средства, контейнеры;

— недавно образованная фирма-отправитель/получатель;

— таможенная стоимость;

— страна отправления, с которой связано наибольшее количество нарушений;

— критерии переработки товара и т.д.

Применение региональных автоматизированных информационных систем таможенной деятельности дает возможность в целевом модуле по определению страны происхождения товара создать соответствующий тип ориентировки и зарегистрировать их с указанием реакции системы (резолюция для исполнителя, категория операции, дата ввода, срок действия и т.д.). Ориентировка включает в себя документ-обоснование ее применения, примечание для исполнителей, а также позволяет вводить контрольные значения кодов и/или описаний товаров, транспортных средств, атрибутов участников ВЭД.

Исследование результатов практики анализа рисков показывает, что вся эта работа основывается на декларировании товаров. Поэтому важно иметь не только электронную обработку таможенных деклараций, но и на основе результатов этой обработки целенаправленно производить отбор объектов для анализа рисков, а также осуществлять соответствующие проверки и правоохранительные действия.

Критерии отбора должны применяться как на локальном, так и на региональном и национальном уровнях. При этом необходима методическая помощь в селекции и автоматизации этой работы. Система отбора, основанная на электронной обработке данных, позволяет существенно ускорить и упростить процесс анализа рисков. Без использования системного электронного получения информации, обработки ее с применением специальных программных продуктов невозможно достичь полного результата.

Основу оценки риска составляют следующие индикаторы, относящиеся:

а) к товарам (количество товаров, таможенная стоимость, страна происхождения, товарная классификация и т.д.);

б) участникам ВЭД (вид деятельности и ее изменение, срок регистрации фирмы, ранее наложенные штрафы и т.д.);

в) таможенным режимам (например, недостаточно полный бухгалтерский учет при упрощенных процедурах и т.п.);

г) этапам таможенного оформления и контроля.

По результатам анализа риска можно производить его оценку путем установления высокой, средней или низкой степени риска.

Информационное обеспечение (ИО) анализа риска на базе локальных программных средств в таможенных органах низшего уровня управления также является важным средством повышения эфективности принятия решений при определении страны происхождения товара. Кроме ИО управления рисками на базе автоматизированных информационных систем таможенной деятельности (типа АИСТ-РТ-ХХ1) в таможенных органах на уровне таможни или таможенного поста могут применяться АРМы или программные средства локального характера.

Информация для целей системы поиска (анализа риска) в БД на уровне таможенного поста или таможни может делиться на реестры объектов контроля — факторы риска. Реестры должны, как правило, соответствовать факторам риска и изменяться в зависимости от складывающейся оперативной обстановки. В каждом реестре информация должна быть упорядочена по значению фактора риска, например: товар — по уровню ставки таможенной пошлины, перевозчик — по количеству нарушений в области таможенного законодательства и т.д.

Индикаторы, характеризующие минимальный риск (товары, следующие в адрес надежных фирм, товары, следующие из определенного списка "положительных" стран и т.п.), также учитываются предлагаемой схемой и выдаются ЭВМ как положительные факторы по степени риска (10, 5, 0...).

Упорядоченная информация позволит задавать границу риска, определяется с учетом маршрутов перевозок, количества товаров, характеристик фирм-перевозчиков и т.п., а также с учетом возможностей таможенного органа по использованию информации. Для эффективного применения факторов риска предусматривается их постоянное наблюдение и обновление. Если работа на основании факторов риска не дает достаточных результатов, внедряются новые или дополнительные факторы риска.

Максимальное использование информационных технологий является одним из важнейших направлений применения методик анализа рисков в Т-системе. Основная цель создания программного продукта — совершенствование технологии определения страны происхождения товаров и повышение качества контроля за применением мер тарифного и нетарифного регулирования на основе использования современных средств проектирования и управления БД.

Разработка программного продукта осуществляется в целях:

— автоматизации процесса определения страны происхождения товаров и контроля товаров, на которые предоставляются тарифные преференции, и процесса анализа рисков при определении происхождения товаров и их перевозчиков;

— обеспечения таможенных органов (отделов нетарифного регулирования и отделов платежей) достоверной информацией, касающейся при-

менения мер тарифного и нетарифного регулирования;

— сокращения объема бумажного документооборота и т.д.

Программная система должна состоять из программных задач, обеспечивающих автоматизацию деятельности структурного подразделения в зависимости от выполняемых им функций в процессе анализа рисков при определении страны происхождения товаров.

Справочная информация должна сожержать оперативные таблицы:

1) перечень юридических лиц, подлежащих более строгому контролю;

2) перечень стран-пользователей национальной системой преференций, ввоз из которых приводит к неправомерному предоставлению тарифных преференций;

3) перечень фальсифицированных сертификатов происхождения;

4) перечень решений о признании действительными сертификатов страны происхождения;

5) перечень товаров "группы риска" (т.е. товаров, в отношении которых были нарушения в области определения страны происхождения) с градацией по степени риска (повышенного, среднего и пониженного) и др.

Функциональные задачи программного продукта должны быть общими как для таможни или регионального таможенного управления, так и для таможенного поста или специальных оперативно-аналитических групп. Они включают в себя:

— использование нормативно-справочной информации, поддерживаемой автоматизированными информационными системами таможенной деятельности (типа АИСТ-РТ-ХХ1);

— обеспечение групповой обработки данных;

— обеспечение доступа к сети и к БД оперативно-аналитической группы или других аналитических подразделений таможенного органа;

— организацию доступа к программому продукту на основе персональных паролей;

— редактирование, изменение и пополнение информации;

— поиск по критериям риска (страна, товар, юридическое лицо и т.д.);

— настройку пользователем полей для вывода на печать и сохранение операций.

Немаловажным моментом при разработке программного продукта является грамотное, удобное и эффективное составление общего вида окон-меню.

Окно-меню программного продукта по контролю за правонарушениями при анализе риска имеет три функциональные кнопки:

— "Действие";

— "Реестры";

— "Сведения о программе".

Нажатием кнопки "Действие" осуществляется поиск, сохранение, печать, удаление и др. Функциональная кнопка "Реестры" открывает БД, содержащие сведения о стране отправления, товаре, юридических лицах и

других критериях риска.

Например, при определении страны происхождения товара сотрудник таможенного органа, используя соответствующий программный продукт, в первую очередь должен "забить" данные по любому выбранному им критерию в поисковую базу. Для этого сотрудник нажимает кнопку "Действие" и выбирает там строку "Поиск". В этой строке поиска указываются: наименование товара, страны, название фирмы-отправителя/получателя или любая выбранная область риска. После ввода исходной информации программа начинает обрабатывать заданные сведения и затем выдавать на экран окно выбранного критерия риска.

Вначале таможенного оформления товаров и транспортных средств инспектор в обязательном порядке использует электронные реестры ориентировок (проверка сертификата происхождения, перевозчика, одновременного выполнения требуемых условий "соглашений" и т.д.) В результате принимается решение по выпуску товара по "зеленому" коридору или нет. При наличии оснований для более тщательной проверки, например, достоверности сертификата происхождения или крит ерия переработки товара применяется система поиска, профилирующая повышенный риск.

Можно использовать специально разработанные программы, где в окно-меню выдаются сведения о наименовании товара, его код в соответствии с товарной номенклатурой ВЭД России. Также определенным символом обозначается степень риска товара: повышенная, средняя и пониженная. Если товар попадает в группу повышенного риска, то он идет на более углубленный контроль по другим критериям риска. Другие степени риска принимаются во внимание по усмотрению сотрудника таможенного органа. Кроме того, одним из критериев риска при определении страны происхождения товара являются данные о юридических лицах (прежде всего, о резидентах) и транспортных средствах.

Таким образом, проведенная на ЭВМ обработка данных (анализ риска) позволит инспектору в зависимости от ситуации и имеющихся возможностей принимать соответствующие решения. На рис. 5 приведена схема анализа риска при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации, на которые распространяются тарифные преференции.

На схеме показано взаимодействие элементов системы анализа риска при определении страны происхождения товара на уровне таможенного поста. В электронном виде с таможенного поста посылается запрос по "анализу риска" в БД вышестоящего таможенного органа (таможня). В то же время на уровне таможни должны быть созданы реестры по определенным факторам риска и проводится анализ по запросам из нижестоящих таможенных органов. Причем, каждый фактор риска имеет свою "степень риска" (повышенную, среднюю и пониженную). После анализа факторов риска итоги по обратной связи посылаются на ПЭВМ таможенного поста.

Рис. 5. Схема анализа рисков при определении страны происхождения товаров на уровне таможни и таможенного поста

Также представленная схема предполагает использование системы поиска оперативно-розыскным или другим отделом, в котором созданы аналитические группы. Выделенные факторы риска могут быть перенаправлены на ЭВМ этих отделов и, с учетом оперативной информации, корректироваться. Сотрудники оперативно-аналитичесих отделов могут быстро, в реальные сроки изменять границы и значимость факторов риска и ставить на контроль оперативную информацию без угрозы ее расшифровки, принимая решение на месте.

Таким образом, предлагаемые рекомендации по созданию методики в области управления и анализа рисков в Т-системе помогут в проектировании новых информационных БД на локальном уровне отдельных подразделений таможни в единую, эталонную БД, содержащую реестры по выделенным факторам риска при определении страны происхождения товаров. Следует отметить, что практическое использование данных рекомендаций будет способствовать решению задач гармонизации и упрощения таможенных процедур в соответствии с международными рекомендациями.

Я. К. Щарасова

Россия на пути во Всемирную торговую организацию: торгово-экономическое сотрудничество со странами Европейского Союза

Присоединение к Всемирной торговой организации (ВТО) является одной из важнейших задач провозглашенного Россией стратегического курса на интеграцию в систему мировых экономических связей. Ведущее место в ней будет продолжать принадлежать странам Западной Европы, а значит, и реализация курса на более тесное сотрудничество с ЕС остается наиболее важной задачей. Отношения с Евросоюзом развиваются динамично, требуя постоянной координации не только на внутриведомственном федеральном уровне, но и на уровне интеграционных союзов с участием России.

Если рассматривать данный интеграционный процесс с точки зрения управления, то в первую очередь следует остановиться на необходимости принятия радикальных решений прежде всего относительно преобразования структуры российской экономики, повышения ее эффективности, а также разработки стратегических планов повышения конкурентоспособности производимых товаров и услуг на мировом рынке. Однако очевидно, что включение в глобализированную экономику, успешное существование и функционирование в ее контексте, преодоление и разрешение противоречивых ситуаций и конфликтов, неизбежных на мировом рынке, требуют от России постоянного взаимодействия с такими международными институтами, как Международный валютный фонд и Всемирная торговая организация, играющими ключевую роль в процессах интеграции стран в систему мировых экономических и хозяйственных связей.

Вступление России в ВТО представляет собой серьезный процесс, требующий тщательных переговоров, при котором неуместны даже малейшие ошибки, без которых, как показывает опыт, не обходится практически ни одно из принимаемых управленческих решений. Причем необходимо своевременно использовать приемы управления риском и снижения степени риска. Следовательно, требуется анализ всех возможных негативных последствий, которых на сегодняшний день достаточно, и прогноз возможных мер для их незамедлительной ликвидации.

Таким образом, говоря о стремлении России как можно быстрее стать членом ВТО, необходимо отдавать отчет в том, что вступление в эту организацию будет иметь для России положительные и некоторые отрицательные последствия, воздействие которых и необходимо минимизировать в ходе продолжающихся переговоров.

Преимущества, приобретаемые Россией от членства в ВТО, можно выделить в следующие основные группы:

Всемирная торговая организация представляет собой один из столпов

мирового экономического порядка. Следовательно, став членом одной из крупнейших и влиятельнейших международных экономических организаций, Россия получит возможность не только включаться в новые формы мировых внешнеторговых связей, но и участвовать в их развитии с учетом своих национальных интересов. К тому же, более 30% ВВП формируется за счет внешних факторов, зависит от колебания мировой конъюнктуры. Поэтому для России очень важно участие в принятии оперативных управленческих решений в отношении всех своих внешнеэкономических проблем — ВТО дает такую возможность. Это политический аспект проблемы, который существенно влияет и на экономические процессы. Экономический аспект заключается в том, что появятся благоприятные предпосылки включения России в международную производственную кооперацию и в другие наиболее передовые формы международного сотрудничества. Интеграция в кооперационные связи — наиболее надежный способ внедрения в мировой воспроизводственный процесс и развития на этой основе новых перспективных секторов отечественной промышленности, связанных с высокими технологиями, услугами и т.п. Правовой аспект: при присоединении к ВТО улучшатся условия разрешения на реальной правовой основе споров и конфликтов во внешней торговле, более надежными станут гарантии предотвращения торговых войн. В настоящее время условия доступа российских товаров и услуг на основные рынки сбыта постоянно ухудшаются. Против России применяется более 100 мер дискриминационного характера, общий прямой ущерб от которых, по оценкам специалистов, составляет 3-4 млрд долл. Таким образом, доступ на рынки становится проблемой в контексте экономической безопасности страны.

Этот интеграционный процесс имеет и другую сторону. Ряд экспертов, критически относящихся к стремлению России стать членом ВТО, опасаются того, что возможности защиты внутреннего рынка товаров и услуг от иностранной конкуренции будут ограничены лишь четырьмя инструментами, такими как: импортный тариф, антидемпинговые, защитные и компенсационные пошлины. Другие критики ссылаются на то, что после присоединения Россия будет вынуждена отказаться от защиты внутреннего рынка, что приведет, в свою очередь, к упадку отдельных отраслей экономики, так как предприятия в некоторых секторах экономики могут не выдержать конкуренции с западными производителями. Также большое количество опасений вызвано тем, что в связи с выполнением одного из наиболее важных условий при вступлении России в ВТО — снижением ставок таможенных тарифов, очевидно сокращение одной из весьма значительных статей бюджета, которая формируется за счет таможенных сборов и отчислений.

Что касается роли ЕС во внешнеэкономических связях России, то необходимо отметить, что ЕС с его единым внутренним рынком является важным торгово-экономическим партнером России, на его долю приходится 35% российского внешнеторгового оборота и 56% всех накоплен-

ных иностранных инвестиций в российскую экономику.

Россия покрывает на 20% потребности ЕС в газе и на 16% — в нефти. В перспективе, по оценке экспертов, импорт российской электроэнергии в ЕС может вырасти вдвое.

В российском экспорте в ЕС преобладают энергоносители (50%), химические товары (4,5%), сельскохозяйственная продукция (4,4%), на долю машин и оборудования приходится 1,1%. В российском импорте из ЕС ведущие позиции занимают машины и оборудование (38,1%), продовольственные товары (13,6%), химическая (13,6%) и текстильная продукция (5,9%).

С целью привлечения европейских инвестиций Правительством Российской Федерации принят комплекс мер, направленных на увеличение иностранных инвестиций в российскую экономику.

Привлекательными для инвесторов ЕС являются пищевая промышленность, торговля, общественное питание, машиностроение и металлообработка, транспорт, связь, нефтедобыча, нефтепереработка, авиационная и автомобильная промышленность, добыча алмазов и золота, средства коммуникации, области конверсии оборонных предприятий, целлюлозно-бумажная промышленность, агропромышленный комплекс.

Сотрудничество России с ЕС осуществляется на основе заключенного в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, "Общей стратегии ЕС в отношении России" (принята 4 июня 1999 г. и рассчитана на период 1999-2003 гг.), "Стратегии развития отношений Российской Федерации с ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)", Программы ТАСИС (программа технической помощи Евросоюза государствам СНГ и Монголии).

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве ставит отношения сторон на современный базис международного права, регулирует их политические и экономические отношения, распространяя на Россию многие нормы и правила ВТО еще до вступления в нее. Вступившее в силу 1 декабря 1997 г. (после одобрения всеми 15 странами-членами ЕС и Россией) Соглашение о партнерстве и сотрудничестве устанавливает режим наибольшего благоприятствования в торговле. Например, средний уровень обложения российского экспорта в ЕС составляет 0,5-1,0% с цены товара). Соглашение охватывает широкий комплекс мер по отраслевому, научно-техническому, таможенному, социальному, инвестиционному, финансовому сотрудничеству, а также хозяйственным связям регионов России и ЕС. Регламентируется обмен в сфере услуг, предусмотрены дополнительные переговоры о режиме космических запусков и поставках в ЕС российских материалов ядерного топливного цикла, процедуры консультаций для решения спорных вопросов.

Основными направлениями сотрудничества России с ЕС в таможенной области являются сближение таможенного законодательства и ускорение процедуры перемещения товаров через границу. Российская сторо-

на проводит работу по унификации и упрощению структуры импортного тарифа.

Таким образом, в настоящее время в соответствии с установленными процедурами присоединения к ВТО Россия ведет с ЕС (как и с другими заинтересованными странами — членами ВТО) полномасштабные двусторонние переговоры по доступу на рынки товаров и услуг, а также по другим соглашениям Уругвайского раунда с целью выработки потенциальных обязательств нашей страны в этой влиятельной международной организации. Договоренности с ЕС имеют принципиальное значение для России, поскольку ЕС входит в группу "квадро" (США, ЕС, Япония и Канада), которая фиксирует базовые параметры присоединения каждой страны.

Итак, несмотря на наличие некоторых предсказуемых негативных последствий от вступления России в ВТО, скорейшее присоединение и последующее полноправное участие России в ВТО — одна из приоритетных задач руководства Российской Федерации. Решение этой задачи является необходимым условием продвижения российских реформ, поскольку сопровождающая этот процесс либерализация экономики, при условии соответствующего высокоорганизованного анализа принимаемых управленческих решений, существенно улучшит предпринимательский и инвестиционный климат в России.

i. ^. Кислякова

Всемирная торговая организация и Россия: выгоды и издержки вступления

Россия готовится к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО). Что приобретает она от этого шага и что потеряет?

В современном мире центр тяжести сместился в сторону многостороннего экономического сотрудничества. С точки зрения выработки норм, регулирующих торговую политику в международном праве, доказательством этому служит то, что подавляющее большинство стран мира входит в универсальную многостороннюю систему торгово-политического регулирования Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), ныне — ВТО, 30 стран подали официальные заявки на вступление в нее, а ряд стран, не являющихся членами ГАТТ/ВТО, применяют их в рамках уже упомянутых соглашений о партнерстве и сотрудничестве, торговые разделы которых целиком построены на нормах ГАТТ.

Всемирная торговая организация ("World Trade Organization") начала действовать с 1 января 1995 г. Ее создание — результат сложных и многоплановых международных торговых переговоров, в которых участвовало 125 государств. Переговоры, проводившиеся в рамках ГАТТ, были открыты в г. Пунта-дель-Эсте, Уругвай, в сентябре 1986 г., почему и получили

название "Уругвайский раунд".

Эти переговоры установили своеобразный рекорд по своей продолжительности (сентябрь 1986 г. — декабрь 1993 г.) и по широкому кругу вопросов, ставших предметом переговоров. Официально они были завершены на совещании министров участвовавших стран в г. Марракеше 15 апреля 1994 г. подписанием Заключительного акта, который открыл для подписания Соглашение об учреждении ВТО.

Всемирная торговая организация — это организационный межгосударственный механизм, задача которого — обеспечить реализацию правовых документов, появившихся в итоге Уругвайского раунда, создать базу для дальнейших переговоров в сфере международной торговли товарами и услугами.

Моделью, на основе которой была создана ВТО, является ГАТТ, которое фактически на протяжении нескольких десятилетий 1948-1994 гг. выполняло функции международной торговой организации. В Соглашении о создании ВТО прямо сказано, что ВТО в своей деятельности будет руководствоваться решениями, процедурами и практикой ГАТТ. То же относится и к механизму принятия решений, и к структуре органов ВТО. Секретариат ГАТТ стал именоваться "Секретариат ВТО", а Генеральный директор ГАТТ — Генеральным директором ВТО.

Основой правовой системы ВТО по-прежнему остается Генеральное соглашение по тарифам и торговле. Причем из основных 56 правовых документов, входящих в систему ВТО, примерно 50 — это ГАТТ в его новой редакции 1994 г. (ГАТТ-1994) и правовые документы, интерпретирующие, развивающие статьи ГАТТ или вводящие в его орбиту новые области. В течение 1995 г. прежнее ГАТТ (его теперь называют ГАТТ-1947) и ВТО существовали параллельно. Затем страны-участницы ГАТТ вошли в ВТО, и ГАТТ окончательно стало составной частью ВТО. Однако во многом сохраняет свою автономию и в правовом, и в организационно-процедурном плане.

Всемирная торговая организация — более жесткое по характеру создаваемых обязательств ГАТТ, дополненное рядом обязательств, и существующие параллельно с ним под эгидой ВТО Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС).

Но одно направление — правовой комплекс, лежащий в основе ВТО, определяет те правовые условия, в соответствии с которыми мировая торговля товарами и услугами будет осуществляться в ближайшие годы. Правительства стран-участниц ВТО, взяв на себя жесткие обязательства, одновременно создают для своих экспортеров и импортеров, предпринимателей и потребителей более открытые, универсальные (с точки зрения охвата ими многих стран) и предсказуемые "правила движения" на мировом рынке товаров и услуг. Страны, находящиеся вне системы этих правил, окажутся на периферии мировой торговой системы и не смогут участво-

вать в намеченных на ближайшие годы новых многосторонних переговорах по ее развитию.

Следует отметить, что вступление любой страны в ВТО — процесс длительный и окончательное решение подчас растягивается на многие годы.

На первом этапе в рамках специальных рабочих групп происходит детальное рассмотрение экономического механизма и торгово-политиче-ского режима присоединяющейся страны. После этого начинаются консультации и переговоры об условиях членства страны-соискателя в этой международной организации. Подобные консультации и переговоры, как правило, проводятся на двустороннем уровне со всеми заинтересованными странами-членами ВТО.

Прежде всего, эти переговоры касаются "коммерчески значимых" уступок, которые присоединяющаяся страна будет готова предоставить членам ВТО по доступу на ее рынок товаров и услуг, а также по срокам принятия на себя обязательств по соглашениям, вытекающих из членства в ВТО.

Взамен присоединяющаяся страна получает права, которыми обладают члены ВТО, что практически будет означать прекращение ее дискриминации на внешних рынках. В случае противоправных действий со стороны какого-либо члена организации, любая страна сможет обращаться с соответствующей жалобой в Орган по разрешению споров (ОРС), решения которого обязательны для безусловного исполнения на национальном уровне.

В соответствии с установленной процедурой результаты двусторонних переговоров о взаимной либерализации доступа на рынки и условия присоединения должны быть оформлены следующими официальными документами:

1) докладом рабочей группы, в котором будет изложен весь пакет обязательств, которые присоединяющаяся страна примет на себя по итогам переговоров;

2) протоколом о присоединении, юридически оформляющим достигнутые договоренности;

3) списком обязательств по тарифным уступкам в области товаров и сельского хозяйства;

4) списком специфических обязательств по доступу на рынок услуг.

Одним из главных условий присоединения новых стран к ВТО является приведение их национального законодательства и практики регулирования внешнеэкономической деятельности в соответствие с положениями пакета соглашений Уругвайского раунда.

Последним этапом является ратификация законодательным органом присоединяющейся страны всего пакета документов.

Все указанные процедуры присоединения полностью распространяются и на Россию.

Идея вступления нашей страны в ВТО отнюдь не нова — еще в 1978 г. Политбюро ЦК КПСС приняло решение о сближении СССР с предшественником ВТО ГАТТ. В то время это не удалось, поскольку все попытки активно блокировались ведущими странами ГАТТ, не без основания считавшими экономику СССР далекой от рыночной. В середине 1992 г. Российская Федерация получила статус наблюдателя в ГАТТ, когда формально унаследовала данный статус в этой международной организации от бывшего СССР. В июне 1993 г. Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин вручил А. Дункелю, являвшемуся в то время Генеральным директором ГАТТ, официальное заявление Правительства России о намерении присоединиться к ГАТТ в качестве полноправного участника. Данный шаг стал отправной точкой начала процесса присоединения России к этой влиятельной международной торговой организации. В целях координации процесса присоединения в 1993 г. была образована Межведомственная комиссия (МВК) по ГАТТ. Головным ведомством в этом переговорном процессе являлся МВЭС России (после реорганизации структуры правительства — Министерство экономического развития и торговли). В связи с изменением институционального статуса ГАТТ и возникновением ВТО, эта комиссия была преобразована в 1996 г. в МВК по вопросам ВТО. В августе 1997 г. на основе МВК была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по вопросам ВТО.

Передача в Секретариат ГАТТ в феврале 1994 г. Меморандума о внешнеторговом режиме Российской Федерации стала первым практическим шагом в процессе присоединения России к ГАТТ. В связи с завершением Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров и созданием ВТО, в декабре 1994 г. была передана официальная заявка Правительства РФ о намерении России присоединиться к этой организации.

В апреле 1995 г. в Государственной Думе были проведены слушания по вопросу присоединения России к ВТО; итоги обсуждения получили одобрение этого законодательного органа. В сентябре 1995 г. состоялось заседание Правительства России, на котором были рассмотрены вопросы, связанные с ходом присоединения, и определены меры по развитию переговорного процесса. Основные подходы по присоединению России к ВТО определяются решениями Правительства Российской Федерации.

Сразу после подачи заявки о намерении Российской Федерации присоединиться к ГАТТ в соответствии с установленными правилами этой организации в июле 1993 г. была создана рабочая группа по присоединению России к ГАТТ (с 1995 г. — к ВТО), в рамках которой проводятся все основные мероприятия и процедуры по оформлению членства России. Первый т.н. информационный этап процесса присоединения проходит в рамках рабочей группы, состоящей из стран-членов ВТО (в нашей группе их около 50, включая всех основных торговых партнеров России), поэтому переговоры носят многосторонний характер. Главной задачей рабочей

группы на данном этапе является детальное рассмотрение экономической политики и внешнеторгового режима России на предмет их соответствия нормам и правилам ВТО, а также подготовка доклада группы по итогам обсуждения. В июле 1995 г. в Секретариате ВТО в Женеве состоялось первое заседание рабочей группы по присоединению России к ВТО. За истекший период удалось достичь понимания со стороны партнеров по переговорам, поэтому в настоящее время возможен переход к более активной стадии — переговорам о выработке условий присоединения, что уже и делается по трем основным направлениям — доступу на рынки товаров, услуг, а также подготовке протокола присоединения.

Что касается целесообразности присоединения России к ВТО, то достаточно отметить, что по законам этой организации строится торговля между 142 странами — 90% мировой торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью регламентируется 30 соглашениями ВТО, объединенными термином "многосторонние торговые соглашения" (МТС). Именно из-за того, что Россия не является членом ВТО, многие отечественные экспортные товары подвергаются в настоящее время откровенной дискриминации. В отношении российских экспортеров ныне действуют 99 антидемпинговых и других ограничительных процедур в 24 странах мира. Причем практика применения ограничительных мер используется не только странами ЕС, США, но и такими, как Индия, страны Латинской Америки, Центральной и Восточной Европы и даже СНГ, в первую очередь Украина. Основные нетарифные виды ограничений включают такие инструменты регулирования, как антидемпинговые меры, квотирование, мониторинг импорта, технические барьеры. Классическим примером могут являться антидемпинговые расследования в отношении экспорта продукции черной металлургии, азотных удобрений, а также количественные ограничения в отношении текстильной продукции. По разным оценкам, вследствие действующих в отношении России вышеперечисленных санкций ежегодные потери страны составляют около 2,5-3 млрд долл. Полноправное членство в ВТО дало бы шанс минимизировать эти потери путем отстаивания своих интересов через систему действующих в ВТО механизмов.

Таким образом, проблема не в целесообразности присоединения России к ВТО, а в том, как быстро и на каких условиях Россию примут в эту организацию. Было бы явной неудачей договориться, как Китай, которому за длительное сохранение высоких ставок импортных пошлин пришлось заплатить десятилетним запретом на подачу заявлений в третейский суд ВТО с жалобами на необоснованные антидемпинговые преследования. К тому же следует учитывать, что по пути в ВТО Китай Россию уже обогнал, а скоро может обогнать и Украина, а значит, России придется начать двусторонние переговоры и с этими странами, которые являются не менее сложными партнерами, чем США. Более того, именно сейчас, когда во многом благодаря поддержке США сложились благоприятные

переговорные условия, у России есть шанс выторговать у стран-членов ВТО максимум уступок. И прежде всего речь должна идти о максимально возможных переходных периодах, в ходе которых нынешний уровень импортных пошлин будет сохраняться или же снижаться постепенно. Темпы переговорного процесса о полноправном членстве в мировом торговом сообществе нельзя снижать также в силу того, что в ВТО уже начался новый раунд переговоров, в ходе которых должны определиться правила так называемой новой экономики, и если Россия опоздает со вступлением в ВТО, то в будущем придется принимать чужие правила.

29 октября 2001 г. в Кремлевском Дворце съездов состоялась конференция "Экономика России и мировая конкурентная среда: российский бизнес и ВТО". Целью созданного на этой конференции общественного совета при Президенте России по проблемам ВТО стал расчет, с привлечением независимых экспертов, всех возможных последствий вступления в ВТО.

Выгоды России от присоединения к ВТО следующие:

1. Россия получает выход в унифицированное международное правовое пространство, обеспечивающее всем экспортерам и импортерам стабильные и предсказуемые условия деятельности. В рамках ВТО снижение ставки таможенного тарифа по какой-либо товарной позиции превращается в многосторонний переговорный процесс, цель которого — найти компромисс, устраивающий все заинтересованные страны. Такое снижение тарифа компенсируется встречными уступками как в тарифной, так и в нетарифной областях. Сниженные тарифы "связываются" во избежание их дальнейшего повышения и включаются в национальный перечень уступок каждой страны. В рамках ВТО значительная часть товарных позиций таможенного тарифа приобретает статус "связанных". Выгоды от присоединения России к ВТО будут зависеть от того, насколько удастся обосновать в процессе переговоров встречные уступки. Сам по себе факт "связывания" тарифов создаст качественно новую ситуацию в российской тарифной системе. Она станет более стабильной в среднесрочной перспективе как для иностранных поставщиков, так и для российских импортеров, что послужит хорошим стимулом для развития торговли.

Кроме того, появится возможность защиты от дискриминационного применения иностранными государствами таможенных сборов, внутренних налогов, акцизов, технических барьеров и гарантия против необоснованного использования иных торгово-политических средств. Россия будет иметь также пути транзита для своих товаров. Все это в конечном счете будет содействовать развитию и повышению эффективности внешней торговли.

2. В качестве члена ВТО Россия сможет использовать специальный, достаточно эффективный, как показала практика его применения, механизм ВТО для разрешения торгово-политических споров. Так, в рамках ВТО существует судебный орган, решения которого обязательны к испол-

нению всеми участниками, в противном случае истец может с полным основанием применить к ответчику ответные меры.

3. Расширяется доступ российских предпринимателей к внешним рынкам в результате создания более благоприятных условий для инвестиционного сотрудничества с другими странами, поскольку в итоге Уругвайского раунда переговоров были приняты соглашения, предусматривающие либерализацию этого сотрудничества: Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер и Генеральное соглашение по торговле услугами.

4. Став членом ВТО, Россия сможет в дальнейшем оказывать влияние на формирование правил развития мировых торговых связей, руководствуясь национальными интересами.

5. Присоединение России к ВТО требует сближения отечественного внешнетогового законодательства с мировой торговой практикой и положениями документов ВТО. Адаптация к этим документам отвечает интересам не только ее зарубежных торговых партнеров, но и российских экспортеров и импортеров.

Таможенный тариф является производным от процессов, протекающих в экономике. Основные цели российского таможенного тарифа в настоящее время заключаются в рационализации товарной структуры импорта и формировании предпосылок для прогрессивных изменений в национальном производстве и потреблении, а также в защите российского рынка от недобросовестной иностранной конкуренции. Как главный инструмент регулирования торговли, таможенный тариф должен создавать условия для эффективной интеграции России в мировую экономику, соответствовать требованиям ВТО. Так, базовая структура российского таможенного тарифа построена с учетом мировой практики: ставки импортных пошлин повышаются по мере роста степени обработки продукции. Другой важный принцип — установление низких ставок пошлин на товары, необходимые для развития производств с высокой долей вновь созданной стоимости. Формирование текущих ставок таможенного тарифа на импорт происходит на основе базовых с учетом конкретной ситуации в экономической жизни страны. Например, учитывается степень дефицитности на внутреннем рынке того или иного товара, его производственная и социальная значимость, конкурентоспособность отечественной продукции, необходимость сохранения существующих и вероятность создания новых рабочих мест, возможность привлечения иностранных инвестиций и многое другое. Обоснованность подобного построения текущего таможенного тарифа подтверждается относительной устойчивостью его структуры. Количество запросов по корректировке ставок таможенных пошлин постепенно сокращается. Однако не следует забывать, что снижение в перспективе общего уровня тарифной защиты российского рынка должно компенсироваться развитой избирательной системой защитных мер в форме количественных ограничений и особых видов пошлин (спе-

циальных, антидемпинговых, компенсационных).

Однако сам факт членства в ВТО отнюдь не означает автоматической гарантии роста эффективности производства. Поэтому необходимо отразить и возможные негативные моменты, связанные с присоединением к ВТО:

1. В случае значительного облегчения доступа иностранных товаров и услуг на российский рынок, чего и добиваются партнеры России по переговорам о ее присоединении к ВТО, защита многих российских производств, находящихся в кризисном состоянии, будет затруднена. Действительно, резко усилится конкуренция на внутреннем рынке. Российские же товары к такому состязанию на равных с продукцией из стран дальнего зарубежья — нашими потенциальными партнерами по ВТО — пока не готовы. Анализ материалов прогноза спроса и предложения на российских товарных рынках до 2004 г. показывает, что цены продаж на многие виды отечественной продукции превышают или близки к ценам аналогичных товаров из дальнего зарубежья. Другими словами, рост затрат на изготовление отечественной продукции по сравнению с импортной с годами все увеличивается. Таким образом, наряду с разработкой защитных мер в форме импортных тарифов (обязательное условие вступления России в ВТО) необходимо предпринять серьезные усилия по сокращению производственных затрат. В противном случае по истечении переходного периода, когда прекратится действие тарифов, российские товары станут неконкурентными и по цене.

2. Ощутимым окажется сокращение поступлений в федеральный бюджет от существенного снижения импортных пошлин. Скорей всего эти потери будут компенсироваться с помощью повышения акцизов, НДС и других внутренних налогов.

3. Присоединение к ВТО в принципе дает больше возможности расширить экспорт продукции, однако пробиться на рынки стран-членов этой международной организации, учитывая высокие требования их граждан к качеству и цене товаров, будет непросто. Особенно актуально это для российской обрабатывающей промышленности, экспорт которой пока невелик. Его доля от поставок на внутренний рынок, к примеру, по грузовым автомобилям составляет всего 3,3%; по легковым — 6,7; автобусам — 0,6; шерстяным тканям — 8,7; обуви — 2,9; холодильникам — 2,0; стиральным машинам — 0,4; телевизорам — 0,05%.

4. У отраслей с высокими показателями экспорта в страны дальнего зарубежья будут возникать следующие проблемы. Во многих случаях цены экспорта отечественной продукции в страны дальнего зарубежья ниже цен ее продаж на внутреннем рынке. Так, по прокату черных металлов эта разница составляет около 40%; по полиэтилену и легковым автомобилям — 50; по полипропилену и полистиролу — около 30; по тракторам, по-ливинилхлоридной смоле и каучуку — более 40%; по целлюлозе и шинам для грузовых автомобилей — около 30%; по льняным тканям и обуви в

2 раза. Это обстоятельство уже сейчас, когда Россия не является членом ВТО, дает повод западным странам-импортерам применять к ней антидемпинговые процедуры. После присоединения к ВТО эти меры будут ужесточаться, так как правилами ВТО демпинг в принципе не допускается, и его проявления незамедлительно блокируются со стороны всего сообщества. Следовательно, российская промышленность должна пересмотреть свою экспортную ценовую политику и в дальнейшем следить за ее соответствием правилам ВТО.

5. Членство в ВТО ограничит свободу государства в применении тех или иных эффективных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, особенно ограничивающих импорт. Принимаемая в ВТО страна должна привести в соответствие с нормами этой организации все законодательство, которое регулирует область внешней экономики. Так, например, во время заседания рабочей группы по вступлению России в ВТО в Женеве в июне 2001 г. было выдвинуто требование о том, чтобы все проекты законодательных актов России, относящихся к внешней торговле, представлялись на обязательную предварительную экспертизу в страны ВТО. Однако в силу того, что в ВТО не существует во многих случаях единого понимания, как та или иная норма должна действовать (отсюда и множество торговых споров в рамках ВТО), схему представления всех законопроектов всем странам ВТО просто невозможно реализовать. Здесь в переговорах возможен только компромисс.

В будущем ВТО собирается регулировать и многие стороны внутренней экономики — соблюдение трудовых, экологических и многих других стандартов. Тогда, например, от России могут потребовать резко ускорить реформу электроэнергетики, а значит, отказаться от политики сдерживания энергетических тарифов, в результате чего:

1. Обострятся вопросы обеспечения необходимого уровня национальной информационной и технологической безопасности.

2. Может осложниться продвижение по пути интеграции России со странами СНГ в рамках Таможенного союза и Союза с Белоруссией. Несмотря на то, что между членами Таможенного союза имеется договоренность о взаимных консультациях по вопросам вступления в ВТО, некоторые страны могут подписать соглашения о присоединении к ВТО раньше других стран, и тогда их обязательства перед ВТО станут определенным стандартом для остальных стран-участниц. Причем, весьма велика вероятность того, что принятые обязательства окажутся неприемлемыми для остальных стран СНГ.

3. В рамках ВТО действует крайне сложный судебный механизм разрешения торговых противоречий между странами-участницами для обеспечения выполнения принятых ими обязательств. Это создаст дополнительные трудности в отстаивании интересов российских производителей.

4. Россия, получив статус полноправного члена ВТО, будет обязана "либерализовать" свой крайне неустойчивый внутренний рынок с непред-

сказуемыми для него последствиями.

Российский таможенный тариф является главным инструментом регулирования торговли, как того и требуют правила ВТО. Вместе с тем не следует забывать, что у нас в стране отсутствовал "исторический уровень" тарифной защиты, который мог бы стать отправной точкой при принятии государственных решений по регулированию импорта. Россия не использует многие инструменты импортного регулирования (в том числе нетарифного характера), активно применяемые в мировой практике. Поэтому было бы справедливо учитывать ту реальную экономическую ситуацию, которая сложилась в России, а не перенимать нынешний уровень тарифной либерализации государств-членов ВТО, к которому они шли весь послевоенный период.

И несмотря на то, что действующее российское законодательство в целом отвечает требованиям рыночной экономики, в нем предусмотрено немало количественных ограничений прежде всего во внешней торговле услугами, например, ограничения деятельности иностранных банков и страховых компаний на российском рынке. Важно учитывать слабость отечественного финансового рынка после краха 1998 г., а также то, что совокупный капитал всей банковской системы Российской Федерации не превышает активов одного крупного американского или европейского банка. Поэтому полная либерализация доступа на российский рынок зарубежных банков и страховых компаний при таком неравенстве сил будет означать их абсолютное и безраздельное доминирование.

Принятие Россией обязательств во Всемирной торговой организации по либерализации своего рынка должно основываться на собственных планах экономических преобразований. Делать его еще более открытым для импорта после вступления в ВТО для нашей страны вряд ли целесообразно.

Либерализация должна осуществляться постепенно и поэтапно, с расчетом на среднесрочную перспективу в 5-7 лет после присоединения к ВТО, с тем чтобы успеть завершить, хотя бы в общих очертаниях, структурную перестройку экономики и выйти на устойчивые темпы ее роста.

Существуют и другие актуальные проблемы, которые предстоит решать в спешном порядке при вступлении в ВТО. Большинство предприятий промышленности нуждается в срочном техническом перевооружении и обновлении ассортимента выпускаемой продукции. По оценкам Российской инженерной академии, моральный и физический износ основных фондов отечественных предприятий составляет от 40 до 60%. Институт машиноведения РАН называет другие цифры — 70-80%. Но все эксперты сходятся в одном: если не обновить устаревшие производственные фонды, российская экономика может окончательно утратить конкурентоспособность. Отсутствие же в России дешевых кредитов не позволяет привлечь необходимые для этого инвестиции. Российская финансово-кредитная система нуждается в коренном реформировании, которое

позволило бы выравнять условия, сроки предоставления и стоимость кредитов в сравнении с мировыми. В настоящее время российские промышленные предприятия, выпускающие сложную наукоемкую продукцию (аудио- и видеомагнитофоны, лазерные проигрыватели, цветные кинескопы, унифицированные узлы и интегральные схемы для телевизоров), в значительной мере утратили свои позиции на внутреннем рынке, однако исчезновение этих отраслей повлечет за собой остановку многих смежных производств и массовую безработицу.

Достаточно отметить, что более половины объема российских авиаперевозок осуществляется самолетами, предоставленными в лизинг зарубежными компаниями. Очевидно, что самолетный парк будет пополняться и после вступления в ВТО исключительно иностранными самолетами, так как в отличие от Запада в России не налажена система лизинга отечественной авиатехники. Для восстановления конкурентоспособности таких предприятий потребуется определенное время и меры государственной поддержки и защиты. В связи с этим для отдельных наиболее важных товаров и товарных групп необходимо установить более высокие ставки ввозных таможенных пошлин и имплементационный период до 7-8 лет.

Тем не менее, во вступившем в силу в январе 2002 г. импортном тарифе снижены ставки таможенных пошлин почти по 400 товарным позициям, в том числе на станки, машины, механизмы, измерительную технику — все, что можно считать технологическим оборудованием. Это снижение направлено в первую очередь на реализацию фискальной задачи, а именно: практика показывает, что уменьшение налоговой нагрузки приводит к росту объемов ввоза и к росту объемов таможенных платежей. Не менее важно и то, что снижение ставок пошлин позволяет вывести из тени часть "серого" импорта. Так, например, статистика показывает, что ввоз ряда товаров за первое полугодие 2001 г., когда были сделаны первые шаги по изменению импортного таможенного тарифа, что сводилось к сокращению уровней импортных пошлин с 7 (0, 5, 10, 15, 20, 25, 30) до 4 (5, 10, 15, 20), существенно вырос. При этом объем продаж на внутреннем рынке остался прежним. Это свидетельствует о том, что многие импортеры решили легализовать свои операции. Таким образом, снижение ставок пошлин дало двойной эффект: увеличился объем таможенных платежей, и уменьшилось количество нарушений.

Одной из актуальных проблем в настоящее время является необходимость определения правительством приоритетов отечественного производства. В идеале нужен закон о промышленной политике, но провести его через Думу было бы чрезвычайно сложно, так как приоритетов должно быть немного, гораздо меньше, чем отраслевых лоббистов. Значит, правительство должно на своем уровне четко определить, что в отечественной экономике оно собирается защищать, а что обойдется без его поддержки. На наш взгляд, особая защита и после вступления в ВТО нужна по крайней мере 5-6 отраслям, где в последнее время наметились высокие темпы

роста, но еще недостаточно накоплены резервы для равной конкуренции с иностранными производителями. Это фармакология, цветная и черная металлургия, деревообработка и производство мебели, химия и нефтехимия, а также автомобилестроение. И прежде всего речь может идти о стабилизации на определенные переходные периоды после вступления в ВТО нынешнего уровня импортных пошлин.

Существует мнение, что снижение пошлин выгодно потребителям, и от того, какая цена складывается на товары, зависит благосостояние общества. Однако это не всегда так. Например, объем импорта фармацевтической продукции достигает 2 млрд долл. в год. Пошлины — от 5 до 15%. В среднем бюджет получает до 200 млн. Если правительство снизит пошлины, то бюджет существенно пострадает, а розничные цены все равно не упадут, так как в этом бизнесе слишком длинная цепочка посредников. Вдобавок снижение пошлин может привести к тому, что российский рынок простейших дешевых препаратов, изготовляемых, как правило, отечественными производителями, будет заполонен лекарствами более плохого качества из азиатских стран. При очевидной необходимости вступления России в ВТО важно четко осознавать, что вступить в ВТО можно только один раз, и обратной дороги уже не будет. Внесение Россией в одностороннем порядке изменений в режим своей внешней торговли потребует крайне сложных и затяжных международных переговоров. Поэтому главная задача переговорного процесса сводится к получению таких условий членства в ВТО, которые исключали бы ущемление прав России в сфере международной торговли и обеспечивали бы реальное улучшение доступа на мировой рынок отечественных товаров и услуг. Таким образом, особенно важно соблюсти баланс уступок и выгод, которые приобретет Россия, вступив в ВТО.

Организация и технология таможенной деятельности

3- Кулешов, ^. Ф. Сахновский К вопросу о достоверном декларировании товаров, перемещаемых через таможенную границу России физическими лицами

Таможенный кодекс Российской Федерации установил общие принципы перемещения товаров через таможенную границу России. На основании этих принципов физические лица — резиденты Российской Федерации, а также нерезиденты Российской Федерации имеют право на перемещение любых товаров, кроме запрещенных к ввозу или вывозу из Российской Федерации.

При наличии у физических лиц товаров, подлежащих обязательному письменному декларированию (приказ ГТК России от 25.01.1999 г. N 38), такие товары декларируются путем заполнения пассажирской декларации формы ТД-6. Этот документ заполняется только на бумажном носителе от руки физическим лицом, перемещающим товары. После завершения таможенного оформления и таможенного контроля пассажирская декларация, как правило, остается и хранится в делах таможенного органа, производившего таможенное оформление товаров. В ряде случаев оформленная в таможенном отношении декларация возвращается физическому лицу:

1) при наличии временно ввозимых (вывозимых) товаров — для подтверждения факта временного перемещения при обратном вывозе (ввозе) товаров (такие товары не облагаются таможенными пошлинами и налогами);

2) при ввозе в Российскую Федерацию наличной иностранной валюты — для подтверждения факта такого ввоза, в случае заявления этой валюты на обратный вывоз из России без предъявления таможенному органу разрешительных документов в виде банковской справки формы N 0406007;

3) при заявлении физическим лицом, следующим через таможенную границу России, о наличии несопровождаемого багажа (для получения таможенных льгот при таможенном оформлении получения этого багажа).

Если физическое лицо при въезде в Российскую Федерацию заявило о наличии несопровождаемого багажа, пассажирская декларация оформляется физическим лицом в двух экземплярах, один из которых после завершения таможенного оформления и таможенного контроля остается в делах таможенного органа, производившего такое оформление, а второй возвращается физическому лицу.

Оформленная в таможенном отношении пассажирская декларация является официальным документом, подтверждающим наличие таможен-

ных льгот физического лица.

Что представляет собой пассажирская декларация? Это формализованный документ, содержащий сведения о лице, перемещающем товары, а также о товарах, им перемещаемых. Документ выполнен на обычной типографской бумаге формата А5 и тиражируется путем простого ксерокопирования. Пассажирская декларация не имеет даже регистрационного номера.

Чистые бланки таких документов находятся всегда в достаточном количестве в зале ожидания, там, где пассажирам удобно заполнять таможенные декларации.

Таким образом, физическое лицо получает на руки таможенный документ с соответствующими таможенными льготами, но этот документ выполнен на незащищенной бумаге и без регистрационного номера, что затрудняет поиск ранее оформленных деклараций конкретных физических лиц. Единственным подтверждением ле гитимности этого документа является личная номерная печать таможенного инспектора, производившего таможенное оформление физического лица.

В настоящее время изготовить копию личной номерной печати по оттиску на декларации, оставшейся у физического лица, не представляет особого труда в любой из многочисленных мастерских.

При наличии копии печати сотрудника таможенного органа можно свободно "переоформить" ранее заполненные от руки и оформленные в таможенном органе декларации и использовать их для вывоза на "законных" основаниях наличной иностранной валюты в эквиваленте до 100 долл. США. Аналогичным образом можно не вывозить из Российской Федерации ранее заявленные под временный ввоз ценные вещи и предметы и т.д.

Поддельная декларация будет приниматься в любой таможне, через которую лицо пожелает выехать из России, так как декларация, оформленная при въезде в одной таможне, является основанием для получения таможенных льгот в любой другой российской таможне в течение одного года с момента ее оформления на въезд в Российскую Федерацию.

Заметить отличие печати от оригинала при большом потоке пассажиров и минимальном времени на проведение таможенного оформления и таможенного контроля практически невозможно, так как современные технологии позволяют изготавливать подделки фотоспособом, учиты вая при этом все степени защиты рисунка.

Новейшие технологии, применяемые в полиграфической промышленности, могут поставить заградительный барьер на пути подделки таможенных документов и их бесконтрольного использования, тем самым значительно повысить достоверность декларирования товаров, перемещаемых в неторговом обороте.

Для решения данной проблемы, на наш взгляд, целесообразно было бы использовать учетно-контрольные марки (далее — УКМ), которые дол-