CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2021_7_63 УДК 342.7
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ FEATURES OF LEGAL REGULATION OF CITIZENS' ACCESS TO INFORMATION ABOUT THE ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENT BODIES
ХУГАЕВА Римма Графовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт» (ГТУ) (г. Владикавказ). 362021, Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Николаева, 42. E-mail: mirag.8184@ya.ru;
ЛОЛАЕВА Альбина Славовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права ФГБОУ ВО «Горский государственный аграрный университет» (г. Владикавказ) 362021, Республика Северная Осетия-Алания, г. Владикавказ, ул. Николаева, 42. E-mail: mirag.8184@ya.ru;
ГАВДИНОВ Алан Сергеевич,
руководитель Аппарата Конституционного Суда РСО-Алания (г. Владикавказ). E-mail: mirag.8184@ya.ru;
Khugaeva Rimma Grafovna,
associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the North Caucasus Mining and Metallurgical Institute (GTU) (Vladikavkaz) 42 Nikolaeva str., Vladikavkaz, Republic of North Ossetia-Alania, 362021. E-mail: mirag.8184@ya.ru;
Lolaeva Albina Slavovna,
associate Professor of the Department of Constitutional Law of the Gorsky State Agrarian University (Vladikavkaz) 42 Nikolaeva str., Vladikavkaz, Republic of North Ossetia-Alania, 362021. E-mail: mirag.8184@ya.ru;
Gavdinov Alan Sergeevich,
Head of the Staff of the Constitutional Court of the RSO-Alania (Vladikavkaz) E-mail: mirag.8184@ya.ru
Краткая аннотация. В статье рассматриваются вопросы правового регулирования доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Авторы приходят к выводу, что право на доступ к информации о деятельности органов власти является лишь частью общего понятия «конституционное право на информацию» и в данном случае рассматривается с точки зрения процесса осуществления своих функций органами государственной власти и органами местного самоуправления. Предложена разработка и утверждение Федерального закона «О служебной тайне», который бы четко устанавливал нормы, регламентирующие аспекты служебной тайны во всех ее возможных проявлениях.
Abstract. The article deals with the issues of legal regulation of citizens ' access to information about the activities of state authorities and local self-government bodies. The authors come to the conclusion that the right to access information about the activities of government bodies is only part of the general concept of "constitutional right to information" and in this case is considered from the point of view of the process of exercising their functions by state authorities and local self-government bodies. The development and approval of the Federal Law "On Official Secrets", which would clearly establish the norms regulating aspects of official secrets in all its possible manifestations, is proposed.
Ключевые слова: конституционное право, демократия, права человека, информация, право на информацию, право на доступ к информации, свобода слова, информационные технологии.
Keywords: constitutional law, democracy, human rights, information, the right to information, right of access to information, freedom of speech, information technologies.
Дата направления статьи в редакцию: 05.07.2021
Дата публикации статьи: 30.07.2021
Конституцией РФ [1] закреплено право граждан участвовать в управлении делами государства. Это означает возможность получать информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обладатели такой информации с одной стороны могут более эффективно реализовать свои права, а с другой стороны воздействовать на государственные органы, путем контроля качества их работы, тем самым стимулируя совершенствование механизмов управления.
Вопросы доступа к информации, принадлежащей публично-властным структурам рассматривались выше, в контексте установления конституционного права на информацию как целостного определения. Можно утверждать, что право на доступ к информации о деятельности органов власти является лишь частью общего понятия «конституционное право на информацию» и в данном случае рассматривается с точки зрения процесса осуществления своих функций органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Петречук А.С. под доступом к информации подразумевает «совокупность правомочий на поиск и получение информации. Данным правомочиям корреспондирует обязанность по предоставлению информации. И речь здесь идет именно об обязанности государственных органов и
органов местного самоуправления по предоставлению информации, реализация которой обеспечивается системой специальных юридических гарантий» [2, с. 102].
Доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления реализуется посредством достаточного количества нормативных правовых актов. Среди таких актов можно выделить: Федеральный закон об информации, Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» [3], Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [4], Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» [5], Федеральный закон от
22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [6], Федеральный закон от
09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [7] и иные акты.
Обеспечение доступа к информации предполагает закрепление обязанностей органов власти и их должностных лиц, относительно распространения информации о деятельности соответствующего органа; определение способов распространения информации и пределов доступности информации; установление ответственности за нарушение правил о доступности информации [8, с. 232].
В связи с этим, положениями Федерального закона об обеспечении доступа к информации и Федерального закона об информации регламентируется в общем виде механизм реализации рассматриваемого права.
Прежде всего стоит отметить, что «под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности» [7].
Законодательством закрепляются следующие «способы реализации права на доступ к информации:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного сам о-управления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами».
Колобаева Н.Е. утверждает, что «формы реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов можно разделить на три большие группы: доступ к информации, распространенной органами власти; получение информации по инициативе граждан; получение информации редакциями средств массовой информации» [9, с. 18].
Органы власти публикуют информацию о своей деятельности несколькими способами.
Так, в соответствии со статьей 15 Конституции РФ: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким опубликованием считается в том числе размещение текста нормативного акта в средстве массовой информации. Законом о СМИ установлено право органов власти учреждать средства массовой информации. В случае если такие средства массовой информации созданы исключительно для опубликования нормативных актов, они согласно Закону о СМИ освобождаются от государственной регистрации (например, Собрание законодательства Российской Федерации).
Распространение иной информации о деятельности органов власти возможно, как через «собственные» средства массовой информ а-ции, учрежденные органами власти, так и через иные. Так, Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» устанавливает обязанности как органов государственной власти, так и редакций государственных СМИ по распространению соответствующей информации [10].
Одним из способов реализации права на доступ к информации является размещение государственными органами и органами местно-
го самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет». Цель размещения информации в Интернете - сделать ее более доступной, а значит, необходимо предоставить гражданам возможность воспользоваться такой информацией [11, с. 94].
В практическом плане возникает проблема, связанная с процедурой предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу в электронной форме. Можно отметить, что в настоящее время, на федеральном уровне, кроме официального портала правовой информации www.pravo.gov.ru, отсутствует официальный сайт, который в полном объеме обеспечил бы доступ граждан к действующему законодательству, в том числе к подзаконным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, а также к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти [12, с. 35].
В том числе, не детализирован механизм предоставления информации на муниципальном уровне. Муниципальные правовые акты и информация об органах местного самоуправления публикуется либо в местных изданиях, либо на сайте соответствующего органа. Но не все местные органы обеспечены выходом в сеть «Интернет», а также возможностью организовывать свои печатные издания. Вместе с тем, отсутствует единая система муниципальных правовых актов, что существенно затрудняет получение информации об органах местного самоуправления, его основных актов, а также затрудняет межмуниципальное взаимодействие.
Тем самым, целесообразно было бы проработать вопрос о создании единой структурированной электронной системы актов государственных органов как на федеральном уровне, так и на муниципальном уровне, для обеспечения реализации права доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления всеми субъектами информационных правоотношений [13, с. 77].
Продолжая тему проблематики доступа граждан к информации, стоит отметить следующее. В рамках Федерального закона о обеспечении доступа к информации, информация различается по категориям доступа: с ограниченным доступом и свободная для предоставления информация.
Все больше вопросов вызывает правовое регулирование информации ограниченного доступа, в части неопределенности ее правового режима. В данном случае речь идет об информации, которая содержит служебную тайну.
Вопросы служебной тайны и служебной информации затрагиваются лишь положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233. В отличии от государственной, коммерческой и иных видов тайн, вопросы служебной тайны на федеральном уровне никак не регламентированы.
В пункте 1.2 вышеуказанного положения указывается, что «к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами» [14].
Далее в постановлении обозначается перечень сведений, которые не относятся к служебной информации ограниченного распространения (нормативные акты, описание структуры органа власти, решения по заявлениям граждан и ряд других).
За исключением этого перечня ограничения в предоставлении любой другой информации могут диктоваться некой «служебной необходимостью», которая подчеркивается в определении. Но понятие служебной необходимости в законодательстве не закреплено. Из этого следует, что на усмотрение должностных лиц, любая информация, которую орган власти не захочет предоставлять, по критерию «служебной необходимости» может стать служебной тайной, и доступ к данной информации будет ограничен.
Также не закрепляется механизм отнесения соответствующей информации к служебной тайне. Отсутствует правовая регламентация вопросов взаимосвязи служебной тайны с иными существующими видами тайн, срок действия режима служебной тайны, порядок государственной регистрации и официального опубликования сведений, относящихся к служебной тайне органами государственной власти и другие.
Обозначенная проблема могла бы быть решена разработкой и утверждением Федерального закона «О служебной тайне», который бы четко устанавливал нормы, регламентирующие аспекты служебной тайны во всех ее возможных проявлениях.
Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является одним из важнейших прав, выделяемых в структуре конституционного права на информацию. Лишь при условии максимальной защиты данного права и оперативного выявления возникающих проблем, ограничивающих его реализацию, государство сможет выйти на тот уровень развития, при котором права и свободы человека будут максимально обеспечены, а механизм государства качественно и эффективно выполнять возложенные на него функции.
Библиогра фия:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) // Российская газета. №237. 1993. 25 декабря; № 144. 2020. 4 июля.
2. Петречук А.С. Правовое регулирование доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Вестник Южно-Уральского государственного университета. 2014. № 3. С.102.
3. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 01.07.2021) «О средствах массовой информации» // Российская газета. № 32. 1992.
4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
5. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.).
Ст. 3451.
6. Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ (ред. от 8.12.2020) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
7. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 30.04.021) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
8. Лолаева А.С., Гогаева А.Л. Преступность в информационной сфере как основная угроза информационной безопасности России // Вестник научных трудов молодых ученых, аспирантов и магистров. Выпуск 54. Владикавказ, 2017. С. 231-234.
9. Колобаева Н. Е. Право на доступ к информации о деятельности органов власти // Российское право. 2015. № 1. С. 16 -22.
10. Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ.1995. № 3. Ст. 170.
11. Лолаева А.С. Информационная безопасность в свете развития цифровой экономики в Российской Федерации // Междисциплинарные исследования: опыт прошлого, возможности настоящего, стратегии будущего: сборник статей III Международной научно-практической конференции. - Мельбурн: МЦНИР «Научный взгляд», 2021. С. 90-98.
12. Лолаева А.С. Право граждан на управление делами государства в условиях цифровой реальности // Сборник Всероссийской научно-практической конференции «Реализация конституционных принципов в современном законодательстве России» (24 апреля 2021 г.). - Махачкала: Издательский дом «Наука плюс», 2021. С. 37-41.
13. Лолаева А.С. Правовое регулирование информационных технологий // Advances of science 2021: Proceedings of articles the VII International scientific conference. Czech Republic, Karlovy Vary - Russia, Moscow, February 27-28, 2021. С. 73-79.
14. Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 (ред. от 18.03.2016) «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3165.
References (transliterated):
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 1 iyulya 2020 goda) // Rossijskaya gazeta. №237. 1993. 25 dekabrya; № 144. 2020. 4 iyulya.
2. Petrechuk A.S. Pravovoe regulirovanie dostupa k informacii o deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya // Vestnik YUzhno-Ural'skogo gosudarstvennogo universiteta. 2014. № 3. S.102.
3. Zakon RF ot 27.12.1991 № 2124-1 (red. ot 01.07.2021) «O sredstvah massovoj informacii» // Rossijskaya gazeta. № 32. 1992.
4. Federal'nyj zakon ot 02.05.2006 № 59-FZ (red. ot 27.12.2018) «O poryadke rassmotreniya obrashchenij grazhdan Rossijskoj Federacii» // Sobranie za-konodatel'stva RF. 2006. № 19. St. 2060.
5. Federal'nyj zakon ot 27.07.2006 № 152-FZ (red. ot 02.07.2021) «O personal'nyh dannyh» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2006. № 31 (1 ch.). St. 3451.
6. Federal'nyj zakon ot 22.12.2008 № 262-FZ (red. ot 8.12.2020) «Ob obespechenii dostupa k informacii o deyatel'nosti sudov v Rossijskoj Fe-deracii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. № 52 (ch. 1). St. 6217.
7. Federal'nyj zakon ot 09.02.2009 № 8-FZ (red. ot 30.04.021) «Ob obespechenii dostupa k informacii o deyatel'nosti gosudarstvennyh organov i organov mestnogo samoupravleniya» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 7. St. 776.
8. Lolaeva A.S., Gogaeva A.L. Prestupnost v informacionnoj sfere kak osnovnaya ugroza informacionnoj bezopasnosti Rossii // Vestnik nauchnyh trudov mo-lodyh uchenyh, aspirantov i magistrov. Vypusk 54. Vladikavkaz, 2017. S. 231-234.
9. Kolobaeva N. E. Pravo na dostup k informacii o deyatel'nosti organov vlasti // Rossijskoe pravo. 2015. № 1. S. 16 -22.
10. Federal'nyj zakon ot 13.01.1995 № 7-FZ (red. ot 12.03.2014) «O poryadke osveshcheniya deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti v gosudarstvennyh sredstvah massovoj informacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF.1995. № 3. St. 170.
11. Lolaeva A.S. Informacionnaya bezopasnost' v svete razvitiya cifrovoj ekonomiki v Rossijskoj Federacii // Mezhdisciplinarnye issledo-vaniya: opyt proshlogo, vozmozhnosti nastoyashchego, strategii budushchego: sbornik statej III Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. - Mel'burn: MCNIR «Nauchnyj vzglyad», 2021. S. 90-98.
12. Lolaeva A.S. Pravo grazhdan na upravlenie delami gosudarstva v usloviyah cifrovoj real'nosti // Sbornik Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii «Realizaciya konstitucionnyh principov v sovremennom zakonodatel'stve Rossii» (24 aprelya 2021 g.). - Mahachkala: Izdatel'skij dom «Nauka plyus», 2021. S. 37-41.
13. Lolaeva A.S. Pravovoe regulirovanie informacionnyh tekhnologij // Advances of science 2021: Proceedings of articles the VII International scientific conference. Czech Republic, Karlovy Vary - Russia, Moscow, February 27-28, 2021. S. 73-79.
14. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 03.11.1994 № 1233 (red. ot 18.03.2016) «Ob utverzhdenii Polozheniya o poryadke obrashcheniya so sluzhebnoj informaciej ogranichennogo rasprostraneniya v federal'nyh organah ispolnitel'noj vlasti, upolnomochennom organe upravleniya ispol'zovaniem atomnoj energii i upolnomochennom organe po kosmicheskoj deyatel'nosti» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2005. № 30 (ch. II). St. 3165.
