CC BY
76
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГИТАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 342.849
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в ежегодном Послании Федеральному Собранию, излагая конкретные первоочередные планы по реализации новой политической стратегии страны, подчеркнул, что необходимо создавать дополнительные «условия для свободной, справедливой и цивилизованной конкуренции между партиями» [12]. Конкуренция между политическими партиями недостижима без обеспечения равных условий информирования общества (электората) об их деятельности и программах.
В настоящее время в российском законодательстве регулирование агитационной деятельности политических партий осуществляется только в рамках законодательства о выборах, в рамках регулирования правовых форм, средств, гарантий осуществления предвыборной агитации. Так, Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ определяет предвыборную агитацию как деятельность, осуществляемую «в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» [10]. Деятельность политических партий по агитированию в период между выборами регулируется недостаточно полно в российском законодательстве.
Вместе с тем, как справедливо, на наш взгляд, отмечает О.Н. Олькова, деятельность политических партий в рамках избирательной кампании и в период между выборами - единая, в своём роде, деятельность, иными словами, - это не два автономных процесса. И, соответственно, позиционирование политических партий, их работа с электоратом не ограничивается временными рамками избирательной кампании, а носит постоянный характер [11]. Более того, полагаем, вряд ли верно утверждение, что исход выборов для конкретной политической партии (будет политическая
О.О. ПОПОВА
партия допущена к распределению депутатских мандатов в выборном органе или нет) определяется лишь эффективностью проведённых ею предвыборных агитационных мероприятий. Практика показывает, что так называемый имидж политической партии создаётся в результате длительного процесса работы с избирателями, не ограниченного никакими временными рамками (в частности, не ограниченного рамками избирательного процесса).
Информационная деятельность политических партий по работе с электоратом в период между выборами, безусловно, осуществляется, так как в соответствии с Законом от 11.07.2007 г. № 95-ФЗ участие в выборах является одной из целей деятельности любой политической партии. Для того чтобы успешно участвовать в выборах, политической партии необходимо проводить эффективную агитационную деятельность по привлечению электората. Кроме того, в вышеупомянутом Законе № 95-ФЗ указано, что для достижения целей деятельности (в том числе указанной выше основной цели) политические партии могут «свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи» [7].
Существует проблема, связанная с временными рамками предвыборной агитации. Как известно из ФЗ от 12.06.2002, «агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования» [6]. Если следовать логике законодателя, то агитационная деятельность непарламентских политических
партий, проводимая вне рамок агитационного периода, находится вне закона. Однако ранее упоминаемая норма Закона «О политических партиях» предоставляет политическим партиям право свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи [6].
Указанное законодательное противоречие, как справедливо отмечает А.Ю. Бузин, порождает многочисленные споры, связанные с правовой природой агитационных материалов, которые изготавливаются до начала избирательной кампании, а также с оплатой подобных материалов [2].
Можно предположить, что деятельность по политическому позиционированию является ничем иным, как рекламой и, соответственно, попадает в сферу правового регулирования одноимённого закона. Но в ст. 2 Закона о рекламе указано, что «настоящий Федеральный Закон не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума» [8]. Причём если следовать логике законодателя, то термины «политическая реклама» и «предвыборная агитация» соотносятся друг с другом как общее с частным: предвыборная агитация является политической рекламой особого вида.
В ранее действующем законодательстве термин «политическая реклама» использовался в качестве обозначения одной из форм предвыборной агитации, осуществляемой через СМИ. Так, в Федеральном Законе от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [5] и в Федеральном Законе от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [4] содержалась норма, устанавливающая, что предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. В Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 сентября 1995 г. № 18/149-П «Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам
в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» [9] избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» политическая реклама определялась как распространение сведений (объявления, призывы, видео-, аудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты.
Представляется, что само использование законодателем термина «политическая реклама» для обозначения деятельности политических партий по работе с электоратом вне временных рамок является некорректным с тех позиций, что происходит отождествление коммерческой рекламной деятельности с агитационной деятельностью политических партий. В то время как указанные виды деятельности тождественными не являются. На наш взгляд, наиболее приемлемым термином для обозначение деятельности политических партий по привлечению электората является термин «агитирование» или «агитация» (агитировать - от лат.ад^о - побуждать) - убеждать массы в правильности политики какой-либо партии или иной организации, призывать к борьбе за эту политику» [15]).
Стоит отметить, что термин «агитация» включает в себя как предвыборную агитацию, так и агитацию вне рамок избирательной кампании (т.е. в период между выборами). И, несмотря на то, что агитирование, как было сказано ранее, представляет собой некий единый процесс, не ограниченный временными рамками, деятельность политических партий по привлечению электората в период предвыборной кампании и
в период между выборами должна, на наш взгляд, регулироваться не единообразно. Причины этого «особого статуса» лежат в плоскости особого рода правоотношений, складывающихся между участниками избирательного процесса на стадии предвыборной агитации. С.В.Большаков вполне обоснованно, на наш взгляд, называет эти правоотношения «избирательными информационными» [1]. Помимо права человека на получение и распространение информации, они опосредуют и базируются на таком праве гражданина РФ, как право избирать и быть избранным [1]. Как справедливо отмечает С.В. Большаков, специфическим признаком избирательных информационных правоотношений является то, что они опосредуют отношения, возникающие между участниками избирательной кампании в процессе получения и (или) распространения информации, юридически оформляют информационное обеспечение выборов. В рамках избирательных информационных правоотношений создаются предпосылки для осуществления избирательных прав граждан в той их части, которые связаны с информированием избирателей и предвыборной агитацией [1]. Рассматриваемые правоотношения включают в себя:
1. Информирование избирателей (в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ») -деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, физических и юридических лиц, осуществляемая в ходе избирательной кампании и не имеющая целью побудить (не побуждающая) избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) [10].
2. Предвыборную агитацию («деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» [10]).
В ходе избирательных информационных правоотношений есть, с одной стороны, субъект, воспринимающий информацию, то есть реализующий своё право на получение информации о выборах, о кандидатах (избиратели) с целью, с одной стороны, наличия осведомлённости о сроках, месте проведения соответствующих избирательных мероприятий, а с
другой стороны, с целью формирования собственного взвешенного окончательного мнения по поводу избрания того или иного кандидата. А с другой стороны - субъект, распространяющий информацию, на котором лежит корреспондирующая праву на получение информации обязанность по её распространению (кандидаты, политические партии - в ходе предвыборной агитации; избирательные комиссии - в ходе информирования избирателей).
Проведение предвыборной агитационной деятельности, на наш взгляд, является обязанностью каждой политической партии, допущенной к участию в выборах, так как приобретение в период избирательной кампании особого статуса - статуса кандидата, предполагает появление дополнительных прав и обязанностей. Одна из последних -обязанность по проведению предвыборных агитационных мероприятий.
Многих избирательных споров можно будет избежать (см. указанные ранее примеры избирательных споров, связанных с использованием агитационных материалов, созданных за пределами временных рамок предвыборной агитации и оплаченных не из средств избирательных фондов), если исходить из позиции, что материалы предвыборной агитации должны быть изготовлены в рамках агитационного периода, предоставлены (как этого требует Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [10]) в целях осуществления контроля в избирательную комиссию соответствующего уровня, а также оплачены из средств избирательного фонда. Что же касается деятельности политических партий по агитации вне избирательной кампании, то необходимо, на наш взгляд, исходить из того, что она осуществляется в рамках особого вида правоотношений. Назовём их информационно-политическими правоотношениями. Предложим следующее определение указанного понятия «информационно-политические правоотношения» - правоотношения, возникающие в связи с созданием и распространением политической агитационной информации вне временных ограничений.
При этом указанные правоотношения выступают одной из гарантий реализации конституционно закреплённого права человека на свободу распространения и получения информации [3]. Политические партии обладают правом на распространение информации, а электорат - правом на получение информации.
Для устранения существующей неполноты законодательного регулирования предлагаем внести соответствующие изменения в Закон «О политических партиях» и разработать комплекс правовых норм - отдельную главу Закона, посвя-щённую порядку, методам, условиям, гарантиям осуществления непарламентскими политическими партиями деятельности по позиционированию.
При этом в целях реализации предложений Президента РФ по обеспечению конкуренции между партиями необходимо обязать государственные и муниципальные СМИ выделять ежегодно на бесплатной основе эфирное время и печатные площади политическим партиям (в фиксированном - для всех партий обязательном - объёме). Оплату производить из средств бюджета соответствующего уровня (федеральный бюджет, бюджет субъекта, бюджет муниципального образования). Также сохранить возможность платных публикаций как в государственных и муниципальных, так и в негосударственных СМИ с оплатой из бюджетов политических партий.
Обозначим основные выводы: деятельность политических партий в рамках избирательной кампании и в период между выборами - единая, в своём роде, деятельность, иными словами, - это не
два автономных процесса. Наиболее приемлемым термином для обозначения деятельности политических партий по привлечению электората является термин «агитирование» или «агитация». Считаем, что указанные нормы должны существовать в рамках Закона «О политических партиях». Кроме того, считаем необходимым законодательно закрепить наличие обязанности по проведению предвыборных агитационных мероприятий политическими партиями, допущенными к выборам, как в рамках Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», так и в Законе «О политических партиях». Внесение соответствующих изменений в законодательные акты вполне обоснованно, так как, напомним, политическая агитация вне временных рамок избирательной кампании является согласно Закону № 106-ФЗ лишь правом каждой политической партии, которым они распоряжаются по своему усмотрению (реализуют либо не реализуют). Чтобы исключить возможность появления кандидатов-политических партий, о программах, целях которых избиратели не осведомлены, необходимо внести в действующее законодательство указанные нами выше изменения.
1. Большаков, С.В. Избирательные информационные правоотношения [Текст] / С.В.Большаков // Право и власть. - 2002. № 2.
2. Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации [Текст] / А.Ю.Бузин // Конституционное и муниципальное право. - 2009. №3.
3. Конституция Российской Федерации: Федеральный Закон от 12.12.1993 // Российская газета. - 1993. 25 декабря. - № 237.
4. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24.06.1999 № 121-ФЗ // СЗ РФ. - 1999. № 26. Ст. 3178.
5. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный Закон от 31.12.1999 № 228-ФЗ // СЗ РФ. - 2000. № 1 (ч. II). Ст. 11.
6. О политических партиях РФ: Федеральный Закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (в ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. - 2001. № 29. Ст. 2950.
7. О политических партиях РФ: Федеральный Закон от 12.06.2002 № 106-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. № 24. Ст. 2253.
8. О рекламе: Федеральный Закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ // СЗ РФ. - 2006. № 12. Ст. 1232.
9. Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20.11.1995 № 18/149-П // Российская газета. - 1995. 27 сентября. № 188.
10. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный Закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. - 2002. № 24. Ст. 2253.
11. Олькова О.Н. Некоторые перспективы законодательного регулирования информационной деятельности политических партий в период между выборами [Текст] / О.Н. Олькова // Общество и право. - 2008. № 2.
12 Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979. (дата обращения: 03.12.2009 г.).
13.Толковый словарь русского языка в 4 т. Т. 1 [Текст] / под ред. Д.Н. Ушакова. - М.: «ТЕРРА», 1996. С. 14.
