CC BY
121
УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10208 © Е.Ю. Зинченко, Е.Н. Хазов, И.Г. Евсеева, М.В. Никитский, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ МИГРАНТОВ В РОССИИ
Елена Юрьевна Зинченко,
профессор кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12);
Евгений Николаевич Хазов, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12);
Ирина Георгиевна Евсеева, профессор кафедры педагогики УНК ПСД, кандидат психологических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: irina.evseeva14@mail.ru; Максим Викторович Никитский, доцент кафедры социальной педагогики и психологии, кандидат педагогических наук, доцент Московский педагогический государственный университет (119991, Москва, ул. Малая Пироговская, д. 1, стр. 1)
E-mail: katamax@yandex.ru
Аннотация. Отмечается недостаточный уровень правового регулирования положения несовершеннолетних мигрантов в Российской Федерации, предлагается авторская классификация этой категории мигрантов с опорой на положения законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, рассматриваются актуальные проблемы правового положения несовершеннолетних мигрантов в Российской Федерации и предлагаются некоторые пути их решения.
Ключевые слова: мигранты, миграционное право, миграционное законодательство Российской Федерации, несовершеннолетние, дети-мигранты, актуальные проблемы защиты прав несовершеннолетних.
FEATURES OF THE LEGAL STATUS OF UNDERAGE MIGRANTS IN RUSSIA
Elena Yu. Zinchenko,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law,
Candidate of Law, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Evgeniy N. Khazov,
Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Law, Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Irina G. Evseeva, Professor of the Department of pedagogy UNK PSD, Candidate of Psychological Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Maxim V. Nikitsky, Associate Professor of Social Pedagogy and Psychology, Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor Moscow State Pedagogical University (119991, Moscow, ul. Malaya Pirogovskaya, d. 1, str. 1)
Abstract. This article notes the insufficient level of legal regulation of the situation of underage migrants in the Russian Federation, the author's classification of this category of migrants based on the provisions of the legislation on the legal status of foreign citizens in the Russian Federation, discusses the current problems of the legal status of underage migrants in the Russian Federation and suggests some ways to solve them.
Keywords: migrants, migration law, migration legislation of the Russian Federation, minors, migrant children, actual problems of protection of the rights of minors.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н., Евсеева И.Г, Никитский М.В. Особенности правового положения несовершеннолетних мигрантов в России. Вестник экономической безопасности. 2019;(4):30-5.
В юридической литературе активно исследуются актуальные аспекты правового положения несовершеннолетних мигрантов в Российской Федерации, их различных категорий, предлагаются пути развития правовых основ и правоприменительной практики в данной сфере [13]. В современном мире связанного, с глобализацией, геополитической турбулентностью, военными, социально-экономическими и экологическими кризисами, проблемы миграции приобретают особую значимость [19]. При этом необходимо подчеркнуть, что не только в Западной Европе и на Ближнем Востоке проблемы миграции населения приобретают сегодня особое значение — для Российской Федерации как государства многонационального, во многом построенного на основе сложных процессов внешней и внутренней миграции населения, они также являются крайне значимыми [6]. Можно согласиться с Л.В. Ан-дриченко и И.В. Плюгиной в том, что «социально-политическое развитие Российской Федерации в XXI в. также в значительной степени обусловлено миграционными процессами. В 2005—2017 гг. (за исключением кризисных 2008—2009 гг.) наблюдался общий тренд роста основных показателей миграции населения в Российской Федерации — число прибывших и выбывших, сальдо миграционного прироста за указанный период имели положительные значения. Данный фактор усиливает значимость исследования миграции в аспекте определения ее роли в обеспечении устойчивого развития» [2, с. 7—8].
Однако в законодательстве отсутствует определение мигрантов, что создает определенные затруднения в определении их правового статуса и заставляет формулировать весьма общие и расплывчатые определения в науке. В частности, как отмечает И.В. Плюгина, «в основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта — как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные» [16, с. 7]. Тем большие трудности возникают при определении такой категории, как «дети-мигранты», правовое положение несовершеннолетних мигрантов практически не
устанавливается на нормативном уровне, хотя формально они также относятся к мигрантам и, более того, нуждаются в повышенной правовой защите в силу своего возраста.
По нашему мнению, среди несовершеннолетних мигрантов в Российской Федерации можно выделить две основные группы: а) несовершеннолетние мигранты, являющихся гражданами Российской Федерации (как правило, внутренняя миграция); б) несовершеннолетние мигранты, не являющиеся гражданами Российской Федерации (как правило, внешняя миграция).
Как показывает практика, наибольшее остро стоит проблема законодательного закрепления правового положения несовершеннолетних мигрантов второй группы, которое характеризуется в значительной степени недостаточно урегулированостью, пробельностью.
Исходя из анализа федерального законодательства, можно выделить несколько категорий несовершеннолетних (детей) иностранных граждан, въезжающих на территорию Российской Федерации, для каждой из которых правовой режим несколько различается.
• Несовершеннолетние мигранты (дети) мигрантов, являющиеся, в отличие от родителя (родителей), гражданами Российской Федерации. Например, согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [21] (далее — Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан»), некоторые правовые последствия влекут ситуацию, при которой несовершеннолетний мигрант такого лица является гражданином Российской Федерации. В таком случае происходят определенные послабления родителю — иностранному гражданину. А именно, согласно части 3 статьи 6 указанного Федерального закона, «без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты: разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину: ...имеющему несовершеннолетнего ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации». При этом разрешение на временное проживание, выданное такому иностранному гражданину, аннулируется в случае,
если данный иностранный гражданин решением суда, вступившим в законную силу, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах в отношении ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации (часть 1 статьи 5 указанного Федерального закона). Очевидно, что правовое положение подобной категории несовершеннолетних мигрантов ничем не отличается от правового положения других несовершеннолетних, являющихся гражданами Российской Федерации. Вместе с тем, необходимо принимать во внимание, что эта категория несовершеннолетних мигрантов является уязвимой в своих возможностях общения с родителем и воспитания с его стороны в случае, к примеру, административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и т.д.
В связи с этим, возможно, стоило бы предусмотреть законодательные механизмы по защите прав таких несовершеннолетних мигрантов, с возможным смягчением административной ответственности родителей в случае несущественных нарушений, с тем чтобы поставить принцип целостности семьи, гуманизма и защиты материнства и детства на первое место.
• Несовершеннолетние (дети) мигрантов, являющихся высококвалифицированными специалистами. Также можно выделить такую категорию, как несовершеннолетние иностранных граждан, являющихся квалифицированными специалистами. В частности, статья 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан», устанавливающая особенности осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами — высококвалифицированными специалистами, предусматривает, что «в целях настоящего Федерального закона высококвалифицированным специалистом признается иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в установленной данным Федеральным законом сумме». При этом согласно части 1 указанной статьи «в целях настоящего Федерального закона членами
семьи высококвалифицированного специалиста признаются его супруг (супруга), дети (в том числе усыновленные), супруги детей, родители (в том числе приемные), супруги родителей, бабушки, дедушки, внуки» [20]. По сути, к указанной категории можно отнести несовершеннолетних мигрантов и другой категории иностранных граждан — иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств — членов Всемирной торговой организации (статья 13 названного Федерального закона). В отношении правового положения их детей законодатель также высказывается довольно скупо: «Члены семьи (супруг (супруга), дети (в том числе усыновленные), супруги детей, родители (в том числе приемные), супруги родителей, бабушки, дедушки, внуки) иностранных граждан, указанных в пункте 1 настоящей статьи, въезжают в Российскую Федерацию и выезжают из Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке, если иное не установлено международным договором Российской Федерации» (часть 20 указанной статьи). В целом несовершеннолетние мигранты данной категории также являются достаточно защищенными, поскольку хорошее экономическое и социальное положение родителей, как правило, является достаточным залогом эффективного гарантирования и защиты их прав [9, с. 79—82].
• Несовершеннолетние мигранты (дети) иных категорий мигрантов, не являющиеся гражданами Российской Федерации. Именно с правовым положением несовершеннолетних мигрантов данной категории, представляющей как правило наиболее экономически и социально уязвимые слои населения, попадающие к тому же в культурно новое окружение, что также затрудняет обеспечение и защиту их прав, на практике возникает наибольшее количество проблем [12, с. 20—25]. Как отмечают исследователи, «самая острая правовая проблема, касающаяся несовершеннолетних мигрантов, — это истечение срока 90-дневной временной регистрации. Даже если у мигранта есть разрешение на ра-
боту или патент и он может год безвыездно работать в России, единственный способ для него легализовать пребывание несовершеннолетнего мигранта — каждые три месяца вывозить его за границу России», при этом «согласно закону, непрерывно учиться в школе могут только те несовершеннолетние мигранты, которые имеют вид на жительство или разрешение на временное проживание в РФ. Остальные должны через каждые 90 суток подтверждать свой легальный статус, т. е. родителям необходимо раз в три месяца вывозить свое дитя из России, что, разумеется, сделать мигрантам физически и материально просто невозможно» [8, с. 38]. Следует отметить, что правовым положением несовершеннолетних мигрантов озаботились и на уровне органов государственной власти Российской Федерации, в связи с чем можно прогнозировать перспективные улучшения правового поля нахождения таких детей в нашей стране [5]. В частности, 24 апреля 2018 года состоялся семинар-совещание в Комитете по конституционному законодательству и государственному строительству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в ходе которого отмечалось, что необходимо рассмотреть на законодательном уровне нахождение несовершеннолетних мигрантов (детей) иностранцев на российской территории и их правовой статус [4, с. 158—161]. В частности, заместитель начальника Главного Управления по вопросам миграции МВД России В. Казакова подчеркнула: «Нужно вводить эту категорию в правовое поле. Согласно Конституции все несовершеннолетние мигранты могут проходить обучение, но фактически дети иностранцев находятся вне правового поля», при этом сделала особый акцент на то, что через детей происходит социальная адаптация их родителей — поскольку, «если дети изучают русский язык, то они приносят его домой». Она также предложила предусмотреть проведение для иностранных трудовых мигрантов бесплатных курсов русского языка, как это практикуется во многих зарубежных странах [1].
Исследования экспертов показывают, что наибольшие затруднения вызывает защита образовательных прав детей-мигрантов и их прав в сфере здравоохранения. В частности, отмечается, что
«только 15—25% детей-дошкольников мигрантов ходят в России в детский сад, а при этом доля российских дошкольников, охваченных детскими дошкольными учреждениями, колеблется от 50 до 80% (в зависимости от региона). Причина такого положения связана как с отсутствием мест в детских садах, от которой в равной степени страдают и российские дошкольники, так и с недостатком информации о самой процедуре постановки детей в очередь, с отсутствием у мигрантов средств для оплаты сада, со сложностями сбора документов на несовершеннолетних, включая необходимость наличия регистрации у родителей и требование покупки специального медицинского полиса, без которого ребенок не сможет пройти диспансеризацию, и в сад его не возьмут» [17].
Определенные трудности возникают у несовершеннолетних мигрантов при включении в школьную образовательную среду, особенно связанные с языковым барьером. В данной сфере ситуация также нуждается в улучшении. Например, О.В. Крах-тунова полагает, что «в связи с внедрением системы инклюзивного образования многие педагоги проходят повышение квалификации по проблемам интеграции в общеобразовательную среду детей с различными ограничениями здоровья, а во всех школах уже имеется соответствующее оборудование. Аналогичная практика в отношении несовершеннолетних мигрантов, несомненно, даст стабильное улучшение текущей ситуации, как только мы предоставим таким детям и их семьям возможность выбора «образовательного маршрута» на основании признания особого педагогического статуса ребенка» [10, с. 34].
Что касается прав на охрану здоровья, то согласно выводам экспертов, «до 2010 года полис обязательного медицинского страхования, позволяющий получать бесплатную медицинскую помощь, должен был выдавать работающим мигрантам каждый российский работодатель (при наличии официального оформления, естественно) [11]. С 1 января 2010 года они больше не обязаны это делать — теперь полис ОМС можно выдавать только тем, кто имеет разрешение на временное или постоянное проживание (а большинство трудовых мигрантов — как раз временно пребывающие, а не проживающие, т.е. полис ОМС им не положен). Уже через
полгода после вступления в силу этих изменений, региональные департаменты здравоохранения ликвидировали возможность бесплатного прикрепления детей мигрантов и беременных к российским учреждениям здравоохранения (до того они это делали по распоряжениям местных властей, без каких-либо федеральных постановлений или распоряжений). Теперь для любых обращений несовершеннолетних мигрантов к врачам существует только возможность платных визитов: либо путем покупки полиса добровольного медицинского страхования на какой-то период, либо оплаты каждого похода к врачам» [17].
На наш взгляд, с целью улучшения правового положения несовершеннолетних детей-мигрантов в Российской Федерации целесообразно внести изменения в законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, закрепив перечень прав данной категории [3, с. 34—38].
Также необходимо разработать подзаконный нормативный правовой акт, в котором комплексно будут рассмотрены различные аспекты порядка реализации прав несовершеннолетних мигрантов в сфере образования, здравоохранения, проживания, культурного развития и т.д. [18].
Кроме того, положительно на уровне гаранти-рованности их прав, сказалась бы просветительная деятельность с раздачей брошюр о защите прав несовершеннолетних мигрантов их родителям, в которой, в простой и доступной форме разъяснялись бы конкретные шаги в области того, как обеспечить права своих детей на поступление в образовательные организации и прочее.
Литература
1. Агумава Ф. Детям мигрантов дадут правовой статус // Парламентская газета. 2018. 24 апреля.
2. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. М.: ИЗиСП: Норма: ИНФРА-М, 2019.
3. Богданов А.В., Хазов Е.Н., Комахин Б.Н. Преступность несовершеннолетних: новые решения и проблемы. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4.
4. Богданов А.В., Хазов Е.Н. Основные направления деятельности полиции по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 1.
5. Воробьев В.Ф., Заряев А.В., Анисимов А.А., Буданов С.А., Гаврилов С.Т., Глазков А.А., Демидова О.В., Занина Т.М., Матвеев С.П., Покаме-стов А.В., Ратникова Н.Д., Середин А.А. Основы ювенального права. Воронеж, 2001. Т. 1.
6. Горшенева И.А., Зинченко Е.Ю., Егоров С.А., Патрикеев В.Е., Смольяков А.А., То-мин В.А., Фомичев А.В., Хазов Е.Н., Ячменев Ю.В. Конституционное право зарубежных государств. М., 2017.
7. Евсеева И.Г., Никитская Е.А. Перспективные направления исследовательской работы кафедры педагогики УНК ПСД в ходе подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре (40.07.01 Юриспруденция). Международный журнал конституционного и государственного права. 2017. № 4.
8. Жукова И.А. Правовое положение детей мигрантов в Российской Федерации // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2015. № 2.
9. Зинченко Е.Ю., Зинченко О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. (основные черты и юридические свойства). Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 6.
10. Кряхтунова О.В. Вестник РУДН. Серия: Вопросы образования: языки и специальность. 2018. Т. 15. № 1.
11. Кузбагаров А.Н., Эриашвили Н.Д., Ах-вледиани Ю.Т., Богданов Е.В., Алексий П.В., Власов А.А., Рассолова Т.М., Архипов А.П., Джабуа И.В., Хазова В.Е., Дудкин А.Ю., Тумаков А.В., Никулина Н.Н., Васин В.Н. Страховое право. учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям Юриспруденция, Финансы и кредит / под ред. В.Н. Григорьева, А.Н. Кузбага-рова, В.В. Шахова. М., 2017. (5-е изд-е, перераб. и доп.).
12. Лобзов К.М., Богданов А.В., Хазов Е.Н. Правовой статус личности как субъект и объект правоотношений в современном законодательстве Российской Федерации (теоретико-методологический анализ). Вестник экономической безопасности. 2015. № 7.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
13. Лучин В.О., Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Бе-лоновский В.Н., Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Пряхина Т.М., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Оса-велюк А.М., Чепурнова Н.М., Прудников А.С., Саудаханов М.В., Чертова Н.А., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Варсеев В.В., Кальгина А.А. и др. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / М., 2018. (9-е изд-е, перераб. и доп.).
14. Markova S., Nikitskaya E.A COPING STRATEGIES OF ADOLESCENTS WITH DEVIANT BEHAVIOUR, International Journal of Adolescence and Youth. 2017. Т. 22. № 1.
15. Никитская Е.А., Никитина Е.О. К вопросу о необходимости совершенствования работы субъектов профилактики делинквентного поведения несовершеннолетних. Наука и школа. 2018. № 5.
16. Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. 2004. № 8.
17. Флоринская Ю. Дети мигрантов в России: доступ к образованию и медицине // Демоскоп Weekly [Электронный ресурс] // URL: http://www.
demoscope.ru/weekly/2012/0515/analit02.php (дата обращения: 20 января 2019 г.).
18. Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России. Теоретические основы и проблемы реализации. Монография / М., 2017.
19. Хазов Е.Н., Егоров С.А., Ларина Л.А., Зинченко Е.Ю., Харламов С.О., Богданов А.В., Дурнев В.С., Хазова В.Е., Жестянников С.Г. Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов. Учебно-методическое пособие / М., 2017.
20. Эриашвили Н.Д., Алексий П.В., Аникеева Т.М., Ахмедов Р.М., Блинкова Е.В., Горелик А.П., Григорьев А.И., Джабуа И.В., Долгов С.Г., Комзо-лов А.И., Кузбагаров А.Н., Мышко Ф.Г., Родин Р.С., Рогачев Е.С., Рыбенцов А.А., Рыжих И.В., Ткачев В.Н., Хазова В.Е., Юнусова К.В. Гражданское право. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению Юриспруденция / М., 2019. (6-е изд-е, перераб. и доп.).
21. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Российская газета. 2002. 31 июля. № 140.
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции
Правовые
и организационные аспекты
Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты. Учебное пособие. А.С. Прудников, С.О. Харламов, Т.А. Прудникова, П.О. Дутов, 215 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебное пособие подготовлено с учетом теоретических и научно-практических подходов к изучению организационных основ деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. В частности, в нем нашли отражение такие вопросы, как деятельность органов внутренних дел, формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, основные мероприятия международного сотрудничества МВД России в сфере миграции, а также задачи и функции подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции.
Для студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов, а также практических работников системы правоохранительных органов.
