CC BY
101
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 364
Авдеева Л.В.
ОСОБЕННОСТИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Рассмотрены основные направления реализации государственных гарантий в области социального обеспечения. Освещены особенности оценки эффективности управления в этой области деятельности. Изложены методические подходы к оценке эффективности реализации гарантий. Освещены технологии оценки эффективности использования финансовых средств. Представлена аналитическая информация об аудите эффективности и проблемах его применения в России в области социального обеспечения.
Ключевые слова: экономическая эффективность, социальный эффект, бюджетные средства, аудит.
L. Avdeeva
CHARACTERISTICS OF ESTIMATION THE EFFICIENCY OF REALIZATION STATE GUARANTEES IN THE FIELD OF SOCIAL SERVICE
The article concerns ways of realization state guarantees and characteristics of estimation the effectiveness management in the field of social service. The author presents methodical approaches of estimation the efficiency of realization state guarantees and technologies of estimation the efficiency of using financial assets. Moreover, the author presents the analytical information of audit performance and its application in Russia.
Keywords: economic efficiency, social effect, budgetary funds, audit.
Социальные реформы, происходящие в России, безусловно, отражаются на процессах преобразований социального обеспечения. Они предусматривают существенные изменения идеологии и инфраструктуры социальных институтов, в том числе и социального обеспечения, его типов и форм в целом в стране и её отдельных регионах. В этом свете основополагающее влияние на развитие социального обеспечения и связанного с этим благосостояния людей будут оказывать:
социально-экономические факторы (реформирование механизмов начисления заработной платы и пенсий, расчёта социальных трансфертов и их дифференцированное исчисление, структура расходов и доля в них коммунальных и иных платежей, расходов на различные социальные услуги, состояние социальной помощи разным категориям населения, имеющим право на те или иные виды социального обеспечения);
региональная специфика развития социальных отраслей и комплексов, задействованных в социальном обслуживании населения в рамках социального обеспечения;
рост доступности социальных услуг различным категориям граждан с учётом повышения качества услуг, их ассортимента и бюджетных затрат на эти цели.
В ходе социально-экономических преобразований приоритетная ориентация принятых государственных стратегических решений сделана на повышение благосостояния населения и преодоление бедности. В этом контексте развитие социального обеспечения следует рассматривать как важный фактор, влияющий на достижение поставленных целей. Для значительной части населения социальное обеспечение жизненно необходимо и от него зависит качество жизни людей и реализация рисков бедности.
Социальное обеспечение - государственная система материального обеспечения и социального обслуживания пожилых и нетрудоспособных граждан, а также семей с детьми (статья 39 Конституции РФ).
Современные организационно-правовые формы социального обеспечения включают: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счёт прямых ас-
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
сигнований из федерального бюджета, государственную социальную помощь. Указанные формы отличаются друг от друга по субъектам, источникам финансирования, видам выплат, органам управления.
Основным финансовым источником социального обеспечения в рамках обязательного социального страхования является Фонд социального страхования Российской Федерации, формирование которого связано с уплатой страховых взносов. Ставки страховых взносов, порядок их взимания, аккумуляции и использования устанавливаются федеральными законами.
Социальное обеспечение за счёт прямых ассигнований из федерального бюджета охватывает особых субъектов, выполняющих важные государственные функции государственных служащих, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции и членов их семей, а также другие категории граждан с учётом специфического характера их деятельности. Назначение выплат входит в компетенцию соответствующих Министерств обороны РФ, Министерства чрезвычайных ситуаций и др.
Виды социального обеспечения достаточно разнообразны и к их числу относятся следующие: пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные); пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребёнком до достижения им полутора лет, по безработице, ритуальные, семейные); социальное обслуживание престарелых, нетрудоспособных граждан и семей, имеющих детей (содержание в детских учреждениях, престарелых и инвалидов в учреждениях социального обслуживания, бесплатная медицинская и лекарственная помощь, профобучение и трудоустройство инвалидов, протезная помощь, различные льготы и преимущества для инвалидов, участников Великой Отечественной войны, семей, потерявших кормильца, и др.).
Для многих российских регионов в последние три года различные меры, касающиеся социального обеспечения, осуществлялись на дотационной основе. В доходах населения такие меры стали играть весьма значимую роль. Например, доля в доходах семьи детских пособий и пенсии по старости в ряде южных сельских поселений достигает 80 %.
В настоящее время при разработке новых решений по модернизации социальной сферы, предлагаются решения по изменению организационно-правовых форм и порядка обеспечения социальных гарантий различным категориям граждан, рассматривается необходимость существенного увеличения привлечения на социальные нужды личных ресурсов граждан. Учитывая, что последствия реализации таких решений могут быть негативными для большого числа людей, следует тщательно, на научной основе составить несколько вариантов прогнозов, основанных на расчётах финансовых затрат, экономических и социальных последствий трансформации социальных гарантий и их институционального обеспечения. Это касается, как материального обеспечения, так и социального обслуживания населения и его отдельных категорий в рамках социального обеспечения. Приоритет в модернизации социального обеспечения должен быть отдан эволюционным преобразованиям, с обязательным мониторингом хода внедрения новаций.
В течение последних лет на региональном уровне, практически во всех субъектах федерации, предпринимаются меры по организации инновационных форм (служб) социального обслуживания различных категорий населения, особенно семей с детьми. Эффективность деятельности служб, предоставляющих социальные услуги посредством социального обслуживания, в настоящее время не удовлетворяет как самих потребителей этих услуг, так и специалистов. Актуальной проблемой является модернизация социальных учреждений и технологий оказания ими услуг и обслуживания. Основными направлениями модернизации социальных учреждений в свете происходящих социальных реформ должны стать:
обновление содержания деятельности социальных учреждений, повышение качества и расширение номенклатуры, предоставляемых социальных услуг, ориентированных на повышение качества жизни человека с акцентированием на прожиточный минимум;
обеспечение равенства доступа к социальным услугам для различных социальных слоёв и территориальных групп населения;
формирование эффективных механизмов реализации социального заказа (республиканского, муниципального, корпоративного, и т. д.) в системах социальной защиты, здравоохранения, обра-
84 -
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
зования, культуры, физической культуры и спорта и иных, задействованных в удовлетворении социальных потребностей людей;
расширение участия институтов гражданского общества в обеспечении удовлетворения социальными услугами отдельных категорий населения путём волонтёрства, попечительства, благотворительности, социального надзора и иных форм участия.
Экономические и финансовые механизмы обеспечения преобразований в области социального обслуживания и предоставления социальных услуг в рамках социального обеспечения должны включать:
инвестиции в формирование социальной инфраструктуры;
создание региональных и муниципальных информационных баз социальных данных о населении, а также о ресурсах, обеспечивающих удовлетворение социальных потребностей граждан;
инвестиции в создание реабилитационной индустрии с учётом разработки и производства товаров и услуг для различных категорий населения;
инвестиции на принципах софинансирования (из различных источников) социальных проектов в интересах различных категорий населения;
расширение консолидированного бюджетного финансирования с рациональным использованием контролируемых финансовых потоков;
налоговые льготы на социальные проекты в интересах различных категорий населения; развитие финансового и социального контроля;
персонификацию бюджетного финансирования социальных учреждений, задействованных в социальных услугах населению;
внедрение инновационных технологий социальных услуг, адекватных современным требованиям и тенденциям социальных реформ;
создание на конкретных предприятиях и в организациях социально-средовых условий, устраняющих физические и психологические барьеры, которые препятствуют людям с ограниченными по состоянию здоровья возможностями посещать эти учреждения и комфортно в них себя чувствовать;
минимизацию прогнозируемых негативных последствий ухудшения состояния здоровья людей вследствие физиологических и патологических процессов путём охраны их здоровья, оказания им адекватной медицинской помощи за счёт консолидированных средств (бюджетных, страховых, частных);
адресную дополнительную материальную поддержку лиц, которые имеют право на социальное обеспечение, но оказываемая им фиксированная материальная поддержка недостаточна (прежде всего, речь идёт о детях, одиноких престарелых, инвалидах с выраженными нарушениями здоровья);
активное выявление людей, нуждающихся в тех или иных формах предоставления различных видов специальных социальных услуг и оказание им содействия в получении необходимых услуг в соответствии с индивидуальными потребностями в рамках определённых организационно-правовых форм социального обеспечения.
Основой оценки эффективности деятельности органов управления является оценка финансовых затрат, произведённых на определённую деятельность, с позиций социальной полезности. Этот постулат в полной мере относится и к управлению развитием социального обеспечения. Социальная полезность управления развитием - это критерий оценки эффективности деятельности по степени достижения целей и решению поставленных задач с учётом показателей качества материального обеспечения и социального обслуживания, адекватности обеспечения деятельности соответствующих социальных служб, результативности затраченного труда и средств.
Важным критерием является оценка качества социального обслуживания как совокупности результатов деятельности, определяемых установленными действующим законодательством требованиями на основе достижений науки и практики в соответствующей организационно-правовой форме социального обеспечения и типу социального обслуживания. Тип социального обслуживания зависит от профессионально-отраслевой принадлежности службы (медицина, образование, социальная защита, т. д.), как конкретных работников, так и системы в целом (системы здраво_ 85
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
охранения, образования, социальной защиты и др.). Качество социального обслуживания может быть определено рядом объективных индикативных показателей.
Адекватность обеспечения деятельности - обеспечение, соответствующее как по количеству, так и качеству услуг, реально затраченным средствам, с учётом квалификации персонала, затраченного времени, технического оснащения.
Результативность затраченного труда, средств - оценка результатов деятельности на фоне затраченных материальных, трудовых и финансовых ресурсов.
Выбор и обоснование критерия эффективности следует осуществлять с учётом следующих требований:
критерий должен выражаться в количественной мере и быть доступным для вычисления;
изменения значения критерия должны легко выявляться и наблюдаться;
критерий эффективности должен иметь прямую связь с факторами, оказывающими наибольшее влияние на исход исследуемого процесса, быть чувствительным к изменениям, что позволяет своевременно выявлять как пользу от проводимых мероприятий, так и величину ущерба от изменения ситуации;
в том случае, если исследование целенаправленного действия имеет целью получение определённого результата, который может быть достигнут или не достигнут, в качестве критерия эффективности может быть степень выполнения поставленной задачи;
в случае если целью действия является достижение максимально возможного значения какой-либо величины (чем больше, тем лучше), критерием эффективности может являться математическое ожидание этой величины;
в случае если задача заключается в отыскании более выгодной группировки средств по сравнению с имеющейся, то за критерий эффективности целесообразно принять отношение результата, достигаемого при новой группировке, к результату функционирования имеющейся группировки средств.
Экономическая эффективность должна характеризовать получаемый эффект в сопоставлении с затратами на его достижение. Это величина относительная, отражающая результативность затрат на осуществление мер. Например, расчёт показателей эффективности использования ресурсной базы учреждения осуществляется по формуле:
Е = (Я: 2) -К.-К К , (1)
где Е - эффективность; 2 - затраты; Я - результативность; К Ка, Кп - коэффициенты.
Для оценки результативности (Я) существует два варианта. В первом рассчитывается конкретный интегральный показатель качества жизни (например, индекс здоровья, образования, продолжительности жизни и т. д.) населения территории, второй - основывается на показателе отличия данных (например, смертности и средней продолжительности жизни, либо уровня экономической активности в зависимости от уровня образования, др.) в различных возрастных группах изучаемой территории от нормативного.
Проведение оценки эффективности управления развитием социального обеспечения предлагается проводить по следующим направлениям:
1. Определение социального эффекта реализации государственных гарантий в рамках социального обеспечения в области социального обслуживания.
Социальный эффект реализации таких гарантий отражается показателями, характеризующими улучшение качества жизни обслуживаемых клиентов. Например, для социального обслуживания лиц, находящихся в специализированных социальных учреждениях (домах для престарелых и инвалидов, детских домах и др.) такими показателями могут рассматриваться рост продолжительности жизни, снижение инвалидности, снижение смертности, снижение запущенности рака, туберкулеза и других заболеваний (в 3 - 4 стадиях), повышение «индекса здоровья» у детей (процентный показатель не болевших детей за год), показатель охвата диспансеризацией.
Величина социального эффекта по указанным показателям при неизменности численности населения определяется по формуле:
86 _
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
Е, = А0 • t - (А1 +А2 + А3 + ... + Ап),
(2)
где Е, - социальный эффект, выраженный в соответствующих показателях (например, числом предотвращенных заболеваний, инвалидности, преждевременной смертности); А0 - данные базисного года; t - число лет; А1, А2, А3 - показатель, отражающий изучаемое явление (например, число заболеваний в исследуемых годах).
2. Определение социального эффекта реализации материального обеспечения в рамках социального обеспечения на основе оценки результативности минимизации бедности, повышения доступности социальных услуг.
3. Определение экономического эффекта реализации государственных гарантий социального обеспечения (ГГСО) на основе расчёта следующих показателей:
показатели реструктуризации сети учреждений, которые устанавливаются на основе показателей, характеризуют создание нового типа учреждений и организационно-правовых форм учреждений, а также сокращение ранее действующих, менее эффективных;
показатели экономических потерь, связанных с простоем учреждений рассчитываются по формуле:
где Ус - экономические потери, связанные с недовыполнением учреждением плана, Б - расходы по смете, Кф - фактическое число мест, предназначенных для обслуживаемых лиц, Кп - число плановых дней работы, ПМ - площадь в квадратных метрах.
Для ориентировочных расчётов ущерба, нанесённого простоем, применяется формула:
где 0,75 - коэффициент, отражающий среднее отношение затрат на пустующее место в учреждении по сравнению с затратами на занятое место.
В случае неэффективного использования мощностей учреждения предлагаются мероприятия по их сокращению (перепрофилизация и реструктуризация).
4. Определение эффективности использования бюджетных средств в рамках ГГСО.
Оценка эффективности основана на показателях исполнения подушевого финансового норматива из средств бюджетов всех уровней и внебюджетных средств.
Согласно современным международным требованиям, к которым присоединилась Российская Федерация, в задачи контрольного органа входит не только проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счётов, но и проверка того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.
Сегодня достаточно активно используются технологии аудита эффективности, в процессе которого органы внешнего контроля играют ведущую роль в системе государственного финансового контроля, оценивают деятельность органов внутреннего контроля и используют в своей работе их результаты. Это избавляет от необходимости проведения детальных проверок счётов и финансовой отчётности непосредственных получателей бюджетных средств и позволяет заострить внимание на вопросах эффективности и рациональности использования этих средств. Отчёты контроля на основе аудита эффективности должны содержать не только перечень выявленных недостатков в управлении государственными средствами, но и конструктивные предложения по их устранению.
Весьма острой проблемой, касающейся использования аудита эффективности в области исполнения ГГСО, является отсутствие в Российской Федерации упорядоченной, внутренне непротиворечивой системы правового регулирования государственного и муниципального финансового
Ус = Б - [ПМ - (Кф : Кп )],
(3)
Кф •Ус = 0,75 • Б • (1 - Кп),
(4)
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
контроля. В настоящее время определения «аудит эффективности» нет ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в Федеральном законе «О Счётной палате Российской Федерации». В частности, в бюджетном законодательстве до настоящего времени нет чёткого определения таких базовых понятий, как внутренний контроль, внутренний аудит, внешний аудит, внутренний финансовый аудит, аудит эффективности, независимая экспертная оценка. На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Остаётся нерешённым и вопрос о том, какие структуры должны стать уполномоченными в области проведения аудита эффективности, координировать и регулировать его развитие. Неясен вопрос о перспективах в России становления института независимых аудиторов и его деятельности по аудиту эффективности реализации ГГСО.
Неподготовлена в должной мере и методическая база, в том числе касающаяся критериев оценки эффективности для сектора государственного социального обеспечения, к которому неприменимы универсальные критерии и показатели коммерческой деятельности (прибыль, рентабельность, капитализация и др.). Вместе с тем, статьей 34 Бюджетного кодекса одним из принципов бюджетной системы определён принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств»1. Действующим законодательством также определена ответственность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, и обязанность получателей бюджетных средств за эффективное использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением2.
При отсутствии критериев и показателей оценки эффективности использования государственных средств достаточно сложно определить в реальности насколько эффективно или неэффективно использованы бюджетные средства в области реализации ГГСО.
Сегодня имеются определённые трудности при анализе и оценке эффективности деятельности органов управления различного уровня (федерального, регионального, местного) по организационно-экономическим основам развития социального обеспечения и оценки реализации в ходе этого развития ГГСО. Однако это не означает, что метод аудита эффективности должен быть отсрочен во времени, т. е. до той поры пока на федеральном уровне не будет создана некая идеальная нормативно-методическая база. Сегодня на субъекты федерации возлагается ответственность за исполнение ГГСО и качество социального обслуживания населения. В этом контексте на региональном уровне вполне успешно можно опираться на международные рекомендации, опыт органов финансового контроля зарубежных стран и стандарты, разработанные Международной организацией высших органов финансового контроля стран ООН.
Формализация критериев и показателей в области оценки социальной полезности и экономической эффективности управление развитием социальным обеспечением позволяет осуществлять оценку направленности соответствующих преобразований, выбирать, сообразно выбранным целям, наиболее приемлемые технологии управления в этой области в конкретном регионе и его муниципальных образованиях.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 34. Законы и Кодексы Российской Федерации 2010 -2011. Источник информации - сетевые источники www.zakomf.info/budjetшy.../34/.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 160 и 163. Законы и Кодексы Российской Федерации 2010 - 2011. Источник информации - сетевые источники www.zakomf.info/budjetшy.../34/.
88 _
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'1
