CC BY
83
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
М.И. МАЛЛАЕВА,
профессор Дагестанского государственного университета
Д.А. РЕМИХАНОВА,
профессор Дагестанского государственного университета
Аннотация. Данная статья посвящена анализу структуры системы социальной защиты населения, функционирование которой возможно лишь в результате эффективного взаимодействия всех ее элементов: социального страхования, пенсионного обеспечения, социального обслуживания и помощи. Рассмотрены принципы разработки и утверждения социальных гарантий (нормативов).
Ключевые слова: прожиточный минимум, социальная защита, социальные гарантии, социальное страхование, система социальных индексаций и компенсаций, социальное обслуживание.
INSTITUTSIONALNAJA STRUCTURE OF SOCIAL PROTECTION OF THE POPULATION IN THE CONDITIONS OF MARKET ECONOMY
J.A. REMIHANOVA, the professor, Daghestan State universtitet
M.I. Mallaeva,
the professor, Daghestan State universtitet
Annotation. This article analyzes the structure of the social welfare system whose operation is possible only through effective collaboration of all its elements: social insurance, pensions, social services and assistance. We consider the principles of development and approval of social security (standards).
Key words: living wage, social protection, social protection, social insurance, social system of indexation and compensation, social services.
Политические и социально-экономические преобразования 1990-х гг., породив устойчивый рост численности населения, нуждающегося в социальном обеспечении, определили необходимость безотлагательной разработки системы мер по социальной защите населения России, смягчению негативных социальных последствий экономических реформ. Осмысление множества трактовок этого понятия позволяет определить социальную защиту как совокупность законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, предоставляемых обществом каждому своему члену и обеспечивающих соблюдение его важнейших социальных прав. Организация системы социальной защиты населения в условиях рынка имеет два аспекта: обеспечение социальной
справедливости в поддержке разных слоев населения и экономической эффективности социальных мероприятий и программ.
Социальная защита, являясь комплексной системой, имеет определенную структуру, состоящую из следующих элементов:
• систему социальных гарантий (минимальных социальных стандартов);
• систему социальных индексаций и компенсаций;
• систему социального обеспечения, которая, в свою очередь, делится на подсистемы социального страхования и социальной помощи и поддержки (вспомоществования).
Социальные гарантии можно определить как законодательно оформленные и закрепленные
права человека, которые признаны обществом необходимыми и возможными при достигнутом уровне развития общества и ресурсов для их реализации. Мировой опыт обеспечения социально гарантированных условий для нормального существования и развития человека свидетельствует о наличии общих подходов к решению этой проблемы. Различия, как правило, обусловлены уровнем экономического и социально-политического развития конкретного государства. Как правило, основой системы социальных гарантий являются определенные нормативы (стандарты), присущие обществу. Эти показатели должны носить со-циооценочный характер, т.е. выражать массовые представления населения об определенных градациях бедности и богатства, а также принимать количественные значения, не противоречащие их социально-экономической сущности, и находиться в разумных соотношениях с другими показателями социального характера.
Правовые основы и общий порядок разработки, утверждения и применения государственных минимальных социальных стандартов установлены в Федеральном законе «О минимальных государственных социальных стандартах». Социальные нормативы и стандарты «отражают конкретные соотношения отдельных видов труда и потребления, дополняют информационную базу социальной политики государства, поскольку характеризуют объемы и структуру ресурсов социального развития, определяют уровень потребления населением материальных благ и услуг социального назначения»1.
Система социальных гарантий предполагает бесплатное предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности, осуществляя распределение благ по потребностям2. Она отвечает требованиям обеспечения принципа социальной справедливости и равенства возможностей каждого в получении минимума социальных благ и услуг. Государственные минимальные социальные стандарты используются для определения объемов финансирования отраслей социальной сферы из бюджетов всех уровней бюджетной системы России.
В России важнейшим расчётным инструментарием разработки и внедрения программ социальной защиты населения и одновременно базовым социальным нормативом служит прожиточный минимум, введенный в практику социального нормирования Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. В соответствии с Законом «О прожиточном минимуме» его величина представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, исходя из минимальных объемов потребления товаров и услуг с учетом сложившейся структуры потребления наименее обеспеченных семей, а также обязательные платежи и сборы (ст. 1). Такой подход соответствует Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», предусматривающей, что при расчетах прожиточного минимума учитываются основные потребности семей (продук-
ты питания, их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование) (ч. 2 ст. 5). В состав платных услуг включаются услуги жилищно-коммунальные, культуры и транспорта (ранее расходы на транспорт для пенсионеров не предусматривались), пр.
В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме», прожиточный минимум имеет области применения:
• вытекает из необходимости обеспечить каждому жителю минимальный гарантированный доход, чётко разделяя население по доходам ниже, выше или на промежуточном минимуме. Таким образом, использование промежуточного минимума в качестве одного из критериев малообес-печенности дает право на получение разной социальной помощи, что усиливает адресный характер последней;
• позволяет определить и обосновать размеры минимальных значений заработной платы, пенсии и других социальных выплат (стипендий, пособий и пр.);
• обеспечивает компенсацию населению единовременного роста цен путём его корректировки на уровень инфляции, что, в свою очередь, позволяет регулировать порядок оплаты труда и прочих социальных выплат.
Прожиточный минимум — это динамичная социально-экономическая категория, изменяемая вместе с общественным развитием, и не только под влиянием цен и инфляции. На его динамику оказывают влияние следующие факторы:
• набор потребительских благ и услуг, принимаемый за минимум материальной обеспеченности и рассчитываемый в ценах реальных покупок;
• потребительские цены на региональных рынках товаров и услуг, которые могут придать особую остроту противоречиям между уровнем социальных гарантий и стоимостью промежуточного минимума;
• различие в материальных и культурных потребностях, экономическом развитии территорий;
• особенности природно-климатического характера, с учетом которых в России осуществлена территориальная дифференциация этого норматива по 16 природно-климатическим зонам.
Если социальные гарантии недостаточны для поддержания нормального жизненного уровня населения и появляется необходимость соотнесения фиксированных доходов с ростом стоимости жизни, применяется система социальных компенсаций и индексаций доходов населения. Компенсация при этом служит исключительной мерой, используемой в виде единовременных доплат к заработной плате и пенсиям. Наиболее распространённым способом регулирования уровня жизни является индексация доходов, которую обычно осуществляют по мере роста индекса цен на все товары «потребительской корзины». Индексация представляет собой «компенсацию за повышение уровня цен путем систематического регулирования номинальных показателей (дохода, процентных ставок, заработной платы и т.п.) в целях под-
держания ранее установленного уровня доходов на момент времени, в который происходит изменение индекса стоимости жизни»3.За рубежом индексация доходов населения применяется более 50 лет (в США, Канаде, Японии, в 11 европейских странах и ряде бывших стран социалистического содружества) и практически не давала сбоев.
Различают ожидаемую индексацию, предусматривающую повышение доходов с учетом прогнозируемого роста цен, и ретроспективную, когда доходы повышаются соответственно росту цен за прошедший период. Узловым вопросом в теории индексации доходов является научно обоснованное определение показателя изменения цен - индекса цен, на величину которого производится корректировка денежных доходов населения. Результатом пересчёта служат показатели, идентифицируемые как реальные (реальные денежные доходы, реальная заработная плата, реальный размер назначенной месячной пенсии и т. д.).
Механизм и формы индексации, а также сфера охвата разных социально-экономических групп населения в разных странах неодинаковы. Так, в Дании, Бельгии, Италии, Нидерландах индексация распространяется на все работающее население, а в США, Канаде, Франции, Швейцарии она охватывает только часть работающих. В Австрии, Германии, Норвегии, Португалии, Швеции индексация, гарантирующая автоматическое повышение заработной платы с учётом роста цен, отсутствует. Покупательная способность заработной платы в этих странах поддерживается путём пересмотра тарифных ставок и окладов при заключении новых коллективных договоров. Индексация доходов широко применяется при корректировке выплат по социальному обеспечению, в частности пенсий, пособий, алиментов.
Социальное обеспечение представляет собой систему компенсации населению последствий социальных рисков, основывающуюся, как правило, на всевозможных отчислениях, поступающих в государственный бюджет и внебюджетные фонды социального развития. Деятельность системы социального обеспечения в рыночной экономике основана на ряде международно признанных принципов: равноправия граждан и лиц без гражданства, мужчин и женщин, солидарности, обязательности и общей ответственности всех участников.
Особым институтом социальной защиты населения является социальное страхование. Социальное страхование как экономическая категория представляет собой «систему экономических отношений, включающую совокупность форм и методов формирования целевых фондов денежных средств и их использования на возмещение ущерба при различных непредвиденных неблагоприятных явлениях, а также на оказание помощи гражданам при наступлении определенных событий в их жизни»4. При этом компенсация населению последствий социальных рисков основана на взносах (отчислениях) от заработной платы работодателей, работающих по найму и самозаня-
тых, а также, возможно, частичного привлечения средств государственного бюджета в специализированные учреждения или внебюджетные фонды (государственные и негосударственные).
Мировая практика определяет систему социального страхования в качестве важнейшего института социальной защиты в условиях рыночной экономики, который призван обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности (или отсутствия таковой от рождения), потери кормильца, безработицы. Размеры получаемых выплат регулируются нормативными документами и определяются следующими факторами:
• продолжительностью страхового (трудового) стажа;
• величиной заработной платы, которая, в свою очередь, служит основой для начисления страховых взносов;
• степенью утраты трудоспособности.
Одним из важнейших принципов социального
страхования является тесная взаимосвязь между взносами и объемом социальных услуг. Размер выплат в этом случае ориентируется на объем индивидуальных взносов, при этом связь между величиной взноса и размером выплат может быть как пропорциональной, так и непропорциональной.
Принципы страхования в наибольшей степени соответствуют рыночным принципам социальной справедливости, вознаграждения в соответствии с личным вкладом и личной ответственностью застрахованного. Несмотря на видимое снижение последствий социальных рисков, последний фактор ограничивает возможности системы в регулировании доходов.
В практике рыночного хозяйствования применяются несколько видов страхования, в основе классификации которых лежат разные виды социального риска. Как отмечает В.Д. Роик, риск потери заработка простирается от потери трудоспособности до безработицы. Нетрудоспособность наступает при болезни, несчастном случае, инвалидности, беременности и старости5.
В экономической литературе выделяются следующие основные виды социального страхования, обеспечивающие соответствующий современным требованиям рыночной экономики уровень исполнения государством социальной функции:
• пенсионное страхование (по старости, по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту);
• страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), предусматривающее ситуации временной и постоянной утраты трудоспособности;
• страхование на случай безработицы;
• медицинское страхование, включающее в себя страхование временной утраты трудоспособности из-за болезни, а также предоставление медицинской помощи6.
Трудности становления рыночных отношений в нашей стране не в последнюю очередь связаны с тем, что сохранившаяся от эпохи социализма система социального страхования не отвечает новым экономическим условиям, остаётся компонентом налоговой и распределительной систем и не выполняет свою основную роль — оказание социальной помощи. В финансовом механизме социального страхования не оценивается финансовая нагрузка на плательщиков, страхователи отстранены от участия в управлении фондами, размер страховых выплат не увязан с уровнем профессионального и социального рисков. Множество проблем существует и в области правового регулирования социального страхования, не выработана и законодательно не оформлена новая идеология разграничения компетенций между центром и субъектами Федерации в этой области. Между тем в развитых странах социальное страхование является основным элементом системы социальной защиты и используется как самостоятельный механизм для аккумуляции денежных средств (пенсионное обеспечение), а также выполнения ряда других функций социальной защиты: организации оздоровления работников (медицинское страхование), создании новых рабочих мест (страхование по безработице) и т.д. Формирование взаимоувязанной системы социальной защиты на основе принципов социального страхования рассматривается сегодня как концептуальный подход к разрешению социальных проблем.
Сущность социального страхования как экономической категории полно раскрывается в пенсионном обеспечении, которое, как и прежде, должно оставаться основным и наиболее значимым направлением реализации социальной защиты населения, а пенсии и пособия — центральным звеном системы прямых денежных выплат. На их долю приходится большая часть общего фонда социального обеспечения6.
Лица пожилого возраста и инвалиды в России обладают всей полнотой социально-экономических и личных прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ, другими законодательными актами. Однако изменение социального статуса пожилых людей и инвалидов, связанное с прекращением или ограничением трудовой и общественной деятельности, трансформацией ценностных ориентиров, образа жизни и общения, испытанием затруднений в социально-бытовой и психологической адаптации к новым условиям, порождает серьезные социальные проблемы, усугубившиеся в последние годы из-за проблемы «постарения» населения.
В современной России на долю лиц пенсионного возраста приходится более 20% населения (для сравнения: в 1970г. их доля составляла 15,4%)7. Несмотря на то что сегодня среднемесячная пенсия составляет 100% среднемесячной величины прожиточного минимума пенсионера, практически каждый пятый гражданин нашей страны входит в группу объективного социального риска, связанного с падением его жизненного потенциала.
Процесс постарения населения в его глобальном масштабе порождает экономические, морально-этические последствия и ставит государство перед необходимостью решения проблемы перераспределения ресурсов в пользу пожилых людей как особой группы населения, обеспечения их социальной защищённости. В условиях неустойчивости экономики положение лиц с фиксированными доходами, к которым относятся пенсионеры и инвалиды, уязвимо ввиду ограниченных возможностей этих групп вписаться в новые экономические отношения и перестроить свою жизнь исходя из реальной экономической ситуации. Являясь заложниками прежней государственной системы социального обеспечения как монопольной, они располагают меньшими по сравнению с трудоспособным населением возможностями для самореализации и самообеспечения в период развития рыночных отношений. Их благосостояние полностью зависит от той социальной политики, которую в отношении них проводит государство.
Кроме пенсионеров, существует другая социальная категория населения — инвалиды, число которых в России составляет около 8 млн. человек, при этом увеличивается количество инвалидов в трудоспособном возрасте. Федеральной программой «Социальная поддержка инвалидов» и Законом РФ «О социальной защите» определена политика государства в отношении этой категории населения, сущность которой заключается в интеграции инвалидов в общество и создании условий для обеспечения им равных с другими гражданами возможностей во всех сферах жизни. Уже сегодня активно формируется система медико-социальной экспертизы, разрабатывающей новые критерии по определению инвалидности и нуждаемости инвалидов в конкретном комплексе мер социальной защиты, а также стандарты услуг для социальных учреждений разного уровня и порядок лицензирования их деятельности, определены льготы и выплаты из бюджетов всех уровней.
В отличие от системы социального страхования, распространяющейся на работающих сегодня или ранее граждан, в социальной защите острую нужду испытывает население, не охваченное трудовой деятельностью, социальное обеспечение которых осуществляется посредством функционирования системы социальной поддержки. Эта система основывается на принципах опеки государства над своими социально уязвимыми членами и социальной благотворительности. Право на получение социальной поддержки принято предоставлять после проверки уровня доходов и материально-бытовых условий жизни тем гражданам, социально-экономическое положение которых соответствует следующим основным критериям: наличие среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного минимума конкретной территории проживания, одиночество и неспособность к самообслуживанию, наличие материального ущерба или ущерба, причинённого вследствие стихийных бедствий, невозможность обеспечения ухода и присмотра за детьми.
В государствах социально ориентированного типа социальная поддержка осуществляется в разнообразных формах: в виде денежной помощи, предоставления материальных благ, бесплатного питания, приюта, оказания медицинской, юридической, психологической помощи, покровительства, опекунства, усыновления. Многочисленные проявления социальной поддержки как содействия человеку в преодолении его жизненных трудностей, решении личностных проблем можно сгруппировать по следующим основаниям:
• по содержанию материально-экономическая, социально-бытовой, организационно-правовой, ком-муникативно-психологическая, профессионально-трудовая (например, профессиональное наставничество и шефство);
• по длительности осуществления — постоянная, периодическая и ситуационная поддержка. Постоянная социальная поддержка оказывается, например, престарелым, проживающим в домах-интернатах, или детям-сиротам; периодическая — работникам, обучающимся без отрыва от производства; ситуационная — людям, оказавшимся в трудной ситуации.
Различна и направленность отдельных форм социальной поддержки. Она может быть как облегчающей (по принципу «разделенное горе становится наполовину меньше»), так и мотивационно-стимулирующей, в процессе и результате которой мобилизуются внутренние ресурсы самого человека.
Эта группировка проявлений социальной поддержки не исчерпывает многообразия ее видов и форм, но позволяет определить ее реальное содержание.
В системе социальной поддержки следует выделять такие подсистемы, как социальное обслуживание и социальную помощь. Согласно Федеральному закону «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» под социальным обслуживанием понимается «деятельность социальных служб по оказанию социально-бытовых, медико-социальных, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации». Организация системы социального обслуживания в широком понимании предусматривает комплекс мероприятий, затрагивающих разные стороны жизнедеятельности лиц старше трудоспособного возраста.
Социальное обслуживание населения осуществляется по следующим основным направлениям:
• социальное обслуживание в государственных социальных учреждениях граждан, не способных к самообслуживанию в связи с болезнью или инвалидностью, достижением преклонного возраста, а также граждан, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях, и т.д.;
• жилищно-бытовое обслуживание (льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг; строительство, приобретение и ремонт жилья; обеспечение топливом и энергией и т.д.);
• транспортные услуги (льготы по оплате проезда на общественном городском, пригородном и междугородном транспорте; обеспечение транспортными средствами; компенсация расходов на бензин и т.д.);
• медицинское обслуживание (льготное и бесплатное обеспечение лекарствами, санаторно-курортное обслуживание);
• содержание детей (организация питания, обеспечение школьной и спортивной одеждой, организация летнего отдыха, обслуживание несовершеннолетних детей, находящихся в трудных жизненных условиях, и т.д.).
Социальное обслуживание может осуществляться как государственными, так и муниципальными учреждениями системы социальной защиты. Инфраструктура системы социального обслуживания в России включает более 1 тыс. центров, осуществляющих комплексное обслуживание населения, в состав которых входят стационары, отделения для временного пребывания, отделения социальной помощи по месту жительства и пр., предназначенных для предоставления нетрудоспособным гражданам медицинской помощи, питания, по желанию — посильного труда, разнообразного досуга, создания благоприятного микроклимата. Альтернативой специализированным стационарным учреждениям является развитие служб, обеспечивающих предоставление аналогичных услуг на дому, что также гарантировано Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
Для лиц, оказавшихся в критической ситуации, социальная поддержка осуществляется в виде социальной помощи — обеспечения в натуральной и денежной форме, посредством предоставления льгот и услуг, носящих характер единовременных доплат к пенсиям и пособиям. Социальная помощь может осуществляться в формах:
• специализированные социальные услуги натурального характера (социально-бытовые, социально-медицинские, социально- реабилитационные);
• специальные социальные льготы, связанные с освобождением или облегчением условий выполнения установленных законодательством норм жизнедеятельности, материального характера — льготы в области жилищно-коммунального обслуживания, медицинского обеспечения, труда, санаторно-курортного лечения, транспортного обслуживания, по уплате налогов, пошлин и сборов, др. Социальная помощь также оказывается в целях ликвидации или нейтрализации неблагоприятных жизненных ситуаций, в виде предоставления кредитов на строительство жилья и приобретения домашнего имущества.
Принцип социальной помощи предполагает финансирование из бюджета. При определении вида и размера социальной помощи определяющими факторами служат размеры утраченного дохода и собственно социального пособия, критериями нижнего и верхнего пределов которого являются обеспечение
минимально необходимого уровня жизни и недопущение культивирования иждивенчества.
При определении размеров выплат возможны альтернативные подходы, при этом следует избегать унифицированного подхода, не позволяющего учитывать утраченный доход, снижающего трудовую мотивацию. Учет индивидуальной обеспеченности при установлении величины социальной помощи способствует эффективному использованию средств соцобеспечения и исключению случаев необоснованных выплат.
Функционирование системы социальной защиты зависит от взаимодействия всех ее структурных элементов — страхования, помощи и попечительства, каждый из которых занимает в странах с развитой рыночной экономикой свое определенное место. Например, построение значительной части системы социального обеспечения по принципу попечительства может привести к чрезмерной нагрузке на государственный бюджет; большой размер минимального пособия способен улучшить уровень жизни отдельных лиц, однако это не означает решения проблемы семейной бедности. В числе приоритетных задач современной социальной политики находится решение проблемы эффективного взаимодействия всех составляющих системы социальной защиты населения, при этом необходимо сочетать представления о подобном опыте за рубежом и в отдельных регионах на-
шей страны. Речь идет о создании такой системы, которая в долгосрочном плане представляла бы достаточный уровень социальной защищенности, стимулировала при этом эффективный труд и социальное и экономическое развитие страны.
1 Национальная экономика: учебник / Под ред. В.А.Шульги. М., 2002. С. 398.
2 Формирование и применение государственных минимальных социальных нормативов осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, БК РФ, ФЗ «О минимальных государственных социальных стандартах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «Об образовании», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и законами и подзаконными актами России и субъектов Федерации.
3 Кощеев A.A., Крицук Т.А., Украинец С.Я. Рынок и социальная защита населения. Киев, 1991. С. 38.
4 Шахов В.А. Введение в страхование: экономический аспект. М., 1992. С. 10.
5Роик В.Д. Социальное страхование: истории, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 7.
6 Социальная функция государства в условиях рыночной экономики / Г.А. Ахинов [и др.] М., 2006. С. 68.
7 Под защиту государства // Социальное обеспечение. М., 2006. № 12. С. 18.
8 Социальное положение и уровень жизни населения России - 2008. Стат. сб. М., 2008. С. 53.
ПРОБЛЕМЫ ВЛИЯНИЯ ВИЗАНТИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НА ФОРМИРОВАНИЕ ДРЕВНЕРУССКОГО ПРАВА
С.И. МАРКЕЛОВ,
соискатель кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета
Аннотация. Анализируется эволюционное развитие древнерусского права, происходившее вод влиянием Византийской империи. Подробно исследуются этапы развития источников права в Древней Руси в соотношении памятники церковного и византийского права.
Ключевые слова: право, источник, история права, Византийская империя, древнерусское право.
PROBLEMS OF BYZANTINE EMPIRE INFLUENCE ON FORMATION OF OLD RUSSIAN RIGHT
S.I. MARKELOV, competitor of chair state and administrative law of the St.-Petersburg state engineering-economic university
Annotation. This article is about evolutionary development of Old Russian right, which happened by influence of the Byzantine Empire. The author is analyze in detail stages of development of right sources in Ancient Russia and also monuments of the church and Byzantium right are investigated in the ratio.
Key words: right, source, history of right, the Byzantine Empire, the Old Russian right.
