CC BY
59ИМПЕРАТИВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ гОСУДАРСТВА
THE STATE SOCIAL POLICY IMPERATIVES
УДК 364.07
попова мария ивановна
профессор кафедры управления экономическими и социальными процессами Санкт-Петербургского государственного университета кино и телевидения, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный экономист Российской Федерации, popova-maria@mail.ru
POPOVA Maria Ivanovna
Professor of the Department of Economic and Social Processes Management, Saint-Petersburg State University of Film and Television, Doctor of Economic Sciences, Professor, Honourary Economist of the Russian Federation, , popova-maria@mail.ru
Аннотация.
В статье рассмотрены современные задачи социальной политики России и механизм их реализации. Охарактеризованы проблемы финансового обеспечения государственных гарантий по социальному обслуживанию граждан и предоставлению мер социальной поддержки. Даны рекомендации по совершенствованию правовых, организационных и экономических инструментов управления социальными процессами.
Ключевые слова: социальная политика, социальное обслуживание, меры социальной поддержки, государственная программа, расходы бюджета.
Abstract.
The article deals with the current problems of Russian social policy and the mechanisms for their implementation. The author has described problems of guaranteed financial provision of social services and measures of social support for the citizens and offered recommendations on improving the legal, organizational and economic instruments of social processes management.
Key words: social policy, public service, social support measures, the state programme, budget expenditure.
Социальная политика включает в себя обширный круг вопросов, от решения которых зависит не только благополучие отдельных граждан, но и развитие общества в целом. Многоцелевой характер социальной политики, которая в широком смысле представляет собой систему целей, задач и мероприятий, способствующих повышению уровня и качества жизни граждан, проявляется не только
в ее традиционных приоритетах, но и в новых, соответствующих современным условиям. Сегодня государство акцентирует свою деятельность на формировании стабильной социально-экономической среды, благоприятствующей экономической активности населения, усилению социальной мобильности граждан, предпринимательству. Политика в области занятости в конечном итоге должна
позволить всем трудоспособным членам общества за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень потребления.
К числу традиционных, по-прежнему находящихся в сфере прямой ответственности государства, относятся такие направления социальной политики, которые нацелены на безусловное выполнение всех законодательно установленных социальных гарантий по удовлетворению потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге. Среди государственных гарантий особое место занимают пенсионное и социальное обеспечение, включающее социальную защиту и меры социальной поддержки граждан,
нуждающихся в государственной помощи. Достаточно сказать, что эти направления социальной политики являются наиболее затратными, а в их основе лежат, как правило, демографические и экономические проблемы. Анализ показателей структуры и динамики населения России свидетельствует о ежегодном снижении численности трудоспособного населения и увеличении количества граждан, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. В первую очередь это касается пенсионеров, доля которых достигла к 2012 году 28,1%, и граждан с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (их около 13%), по разным причинам оказавшихся в сложной жизненной ситуации (таблица 1).
Таблица 1
Структура и динамика численности населения России за период 2000-2011 гг.
2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Численность населения (на конец года), млн человек 146,3 143,2 142,8 142,8 142,7 142,8 142,9 143,0
в том числе в возрасте:
моложе трудоспособного - всего 28,4 23,6 23,1 22,9 22,9 23,1 23,2 23,5
трудоспособном - всего 88,0 90,2 90,0 89,7 89,3 88,5 87,9 87,1
старше трудоспособного - всего 29,9 29,4 29,7 30,2 30,5 31,2 31,8 32,4
Численность пенсионеров (на конец года), млн человек 38,4 38,3 38,3 38,5 38,6 39,1 39,7 40,2
в процентах от общей численности населения 26,2 26,7 26,8 27,0 27,0 27,4 27,8 28,1
Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, млн человек 42,3 25,4 21,6 18,8 19,0 18,4 17,7 18,0
в процентах от общей численности населения 29,0 17,8 15,2 13,3 13,4 13,0 12,5 12,7
Источник: [1].
Прогнозируемый в среднесрочной перспективе ежегодный рост количества граждан старше трудоспособного возраста примерно на 1 млн чел. обусловливает необходимость существенной активизации социальной политики, что находит отражение в целой серии
императивов' - государственных документов, именуемых концепциями, стратегиями, основами, на базе которых формируются и
Императив (лат. тргтаИуш) — требование, приказ, закон.
принимаются программные, распорядительные, нормативные правовые акты, обязательные к исполнению. Все они нацелены на решение жизненно важных проблем общества, в первую очередь - демографических, включающих необходимость стабилизации рождаемости и укрепления семьи, улучшения состояния здоровья населения, увеличения средней продолжительности жизни, повышения образовательного уровня, обеспечения экологической безопасности.
Наиболее важными документами с точки зрения современной системы стратегического планирования являются так называемые майские (2012 года) указы Президента Российской Федерации, в которых отражены требования к повышению результативности при реализации государственной социальной и демографической политики, политики в сфере здравоохранения, в области образования и науки. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года определены приоритетные задачи, связанные с повышением качества и доступности услуг институтов социальной сферы. Приведены и количественные значения ряда целевых ориентиров. Например, показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении достигнет в 2018 году 74 лет; будет проведена пенсионная реформа, обеспечивающая повышение пенсий, средний размер которой составит не менее двух прожиточных минимумов, и т. д.
Еще один важный документ - Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р [2]. В ней определена необходимость дальнейшего совершенствования системы оплаты труда работников этих учреждений, что должно привести к сокращению разрыва между средним уровнем оплаты труда работников учреждений и средним уровнем заработной платы по субъекту Российской Федерации. Очевидно, что реализация Программы приведет к росту расходов субфедеральных бюджетов и является одной
из ключевых проблем, усугубляющей финансовое состояние субъектов РФ в условиях действующих правил организации межбюджетных отношений. Дело в том, что еще в 2004 году были законодательно разграничены полномочия между федеральным центром и регионами, предусматривающие принятие новых финансовых обязательств тем уровнем бюджетной системы, который принимает нормативные акты, приводящие к росту расходов. Думается, что одновременно с принятием федеральной Программы необходимо было решить вопрос и о компенсации расходов нижестоящих бюджетов.
Вслед за этим на всех управленческих уровнях утверждены многочисленные планы мероприятий по реализации указов Президента РФ, повсеместно получившие ненормативное название «дорожных карт». На государственном уровне в одних случаях они утверждены Правительством РФ, в других - министерствами. Например, по культуре «дорожная карта» утверждена распоряжением Правительства от 28 декабря 2012 г. № 2606-р [3], по вопросам повышения эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения -приказом Министерства труда и социальной защиты от 29 декабря 2012 г. № 650.
В каждой из «дорожных карт» утверждены целевые показатели (индикаторы) развития отраслей до 2018 года и меры, обеспечивающие их достижение, в том числе повышение уровня оплаты труда работников в увязке с переходом на «эффективный контракт». Под «эффективным контрактом» понимаются трудовые отношения между работодателем (государственным или муниципальным учреждением) и работниками, основанные на:
• наличии у учреждения государственного (муниципального) задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем;
• системе оценки эффективности деятельности работников учреждений (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество затраченного труда и его качество);
• системе оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы,
а также количество и качество затраченного труда;
• системе нормирования труда работников учреждения, утвержденной работодателем;
• подробной конкретизации с учетом отраслевой специфики в трудовых договорах должностных обязанностей работников, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда.
По данным профильного Министерства в 2011 году размер среднемесячной заработной платы социальных работников составлял 8400 руб. или 35,5% к уровню среднемесячной заработной платы по Российской Федерации. К 2018 году среднюю заработную плату социальных работников планируется довести до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе, что потребует роста профессионального уровня социальных работников.
Аналогичные «дорожные карты» разработаны и на уровне субъектов РФ, и каждым государственным учреждением, что наводит на мысль об очередной «кампанейщине». Понятно, что направления деятельности и объемы финансового обеспечения учреждений в первую очередь определяются собственником исходя из общей стратегии развития, разработанной на долгосрочную перспективу по каждой отрасли экономики и социальной сферы.
Среди них особое место занимает Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы, которая утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 года № 2524-р [4]. В указанной стратегии предусмотрен механизм увеличения размера пенсии гражданам, выразившим намерение продолжать работать по достижении пенсионного возраста и принявшим решение отсрочить назначение пенсии, а также определены меры, гарантирующие сохранность пенсионных накоплений и обеспечивающие доходность от их инвестирования. Определено также, что пенсионная система должна базироваться на трехуровневой модели:
• первый уровень - трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования;
• второй уровень - корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения;
• третий уровень - частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом).
При проведении экономической и социальной политики государства применяются и другие инструменты стратегического управления - Государственные программы. В каждой из них определены цель, задачи, объемы финансовых вложений, ожидаемые результаты. Непосредственно в рассматриваемой системе функционируют три госпрограммы:
«Социальная поддержка граждан»;
«Содействие занятости населения»;
«Доступная среда».
При этом каждая из программ имеет подпрограммы. Например, первая госпрограмма включает в себя четыре группы мероприятий по развитию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан; модернизации и развитию социального обслуживания населения; совершенствованию социальной поддержки семьи и детей; повышению эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. В рамках реализации этой государственной программы планируется достижение таких основных результатов, как: снижение бедности среди получателей мер социальной поддержки на основе расширения сферы применения адресного принципа ее предоставления; удовлетворение к 2020 году потребностей граждан пожилого возраста и инвалидов, включая детей-инвалидов, в постоянном постороннем уходе. Также планируется обеспечение поддержки и содействие социальной адаптации граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию или находящихся в социально опасном положении; повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников до 100% от средней заработной платы в соответствующем регионе; преобладание к 2020 году семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; увеличение объемов социальных услуг, оказываемых соци-
ально ориентированными некоммерческими организациями.
В этих условиях субъектам РФ предстоит уточнить перечень и содержание собственных региональных долгосрочных целевых программ. Сегодня наблюдается значитель-
ный разброс как по их названию, так и по срокам реализации.
Между тем в целом расходы государства на реализацию социальной политики чрезвычайно высоки (таблица 2). Только в 2013 году их объем составит 8, 44 трлн руб. или более 25% от ВВП.
Таблица 2
Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию социальной политики, млрд руб.
Наименование 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год
Социальная политика, всего 7 824,0 8 440,0 9 092,0 9 669,1
Удельный вес в общей сумме расходов бюджетов бюджетной системы РФ, % 34,5 34,3 34,5 33,6
в том числе:
Расходы федерального бюджета 3 930,2 3 901,4 4 008,5 4 197,0
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов 2 908,5 3 467,5 3 934,8 4 249,7
в том числе:
Расходы бюджета Пенсионного фонда РФ 2 509,0 2 996,4 3 422,1 3 682,7
Расходы бюджета ФСС РФ 399,5 471,1 512,7 567,0
Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 985,3 1 071,1 1 148,7 1 222,4
Источник: [5].
Решающая роль принадлежит средствам федерального бюджета (46%), который является универсальным инструментом поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности и реализации социальной политики. В структуру бюджетной системы в настоящее время помимо федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов входят государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. В этих фондах аккумулируются средства на реализацию важнейших социальных гарантий: пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам и т. д.
По информации Министерства финансов Российской Федерации, в 2012 году совокупные расходы бюджетной системы в расчете на душу населения превысили 155 тыс. руб., а к 2014 году они достигнут 183 тыс. руб. За счет этих средств осуществляются различные денежные выплаты и производятся государственные услуги.
Иными словами, бюджетные ассигнования следует рассматривать как источник, за счет которого общество приобретает у государства общественные блага и услуги -образование, здравоохранение, социальное обеспечение, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.
Раздел «Социальная политика» ежегодно аккумулируют средства в сумме около 4 трлн. руб. или около 30% от общего объема расходов федерального бюджета. Прежде всего, за счет этих средств обеспечивается сбалансированность бюджетов
государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Это обусловлено дефицитом Пенсионного фонда, трансферты которому составляют в 2013 году 73% от всех расходов федерального бюджета по названному разделу (таблица 3).
Таблица 3
Межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, млрд руб.
2012 год 2013 год 2014 год 2015 год
Всего 2 850,2 2 923,0 2 985,3 3 161,2
в том числе:
Пенсионное обеспечение: 2 245,2 2 330,7 2 379,4 2 522,2
Покрытие дефицита бюджета 1 033,1 1 009,9 861,6 897,6
Валоризация пенсионных прав граждан 566,5 621,3 688,4 763,3
Выплата пенсий по государственному пенсионному обеспечению 291,3 315,0 351,2 369,5
Компенсация выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов 304,4 330,1 422,7 437,9
Федеральная социальная доплата к пенсии 38,5 40,0 40,5 38,7
Возмещение расходов по нестраховым периодам 3,6 4,1 4,7 4,9
Софинансирование формирования пенсионных накоплений 7,5 10,0 10,0 10,0
Выплата социального пособия на погребение 0,3 0,3 0,3 0,3
Администрируемые расходы: 604,9 592,3 605,9 639,0
Осуществление ежемесячной денежной выплаты 377,5 373,5 393,0 414,4
Предоставление материнского (семейного) капитала 162,7 155,5 163,1 172,1
Осуществление компенсационных выплат лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными лицами 44,0 43,8 30,7 33,2
Дополнительное ежемесячное материальное обеспечение некоторым категориям граждан, доплаты к пенсии в связи с 60-летием Победы в ВОВ 8,9 8,0 7,2 7,0
Иные социальные выплаты 11,9 11,5 11,9 12,3
Источник: [5].
Помимо пенсионного обеспечения федеральный бюджет несет прямые обязательства по социальному обеспечению безработных граждан, выплачивая им пособия по безработице. За счет бюджета обеспечивается выпол-
нение обязательств государства перед гражданами по реализации таких федеральных законов, как «О социальной защите инвалидов», «О ветеранах» и др., делегированных на исполнение субъектам РФ. За счет передавае-
мых средств субъекты РФ организуют предоставление мер социальной поддержки «федеральным льготникам», полный перечень которых отражен в Федеральном законе от 22. 08. 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов. В основном, к ним относятся:
• инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица;
• участники Великой Отечественной войны;
• ветераны боевых действий;
• члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны и ветеранов;
• жители блокадного Ленинграда;
• несовершеннолетние узники концлагерей;
• инвалиды с ¡-III степенью ограничения способности к трудовой деятельности, без степени ограничения указанной способности, дети-инвалиды;
• граждане, подвергшиеся воздействию радиации.
Федеральные льготники имеют право на следующие меры социальной поддержки: им предоставляются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, как правило в денежной форме; ежемесячная денежная выплата, размер которой зависит от категории льготника; набор социальных услуг - обеспечение лекарственными средствами, санаторно-курортное лечение, бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и др. Инвалиды при необходимости обеспечиваются техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями; Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, Герои Социалистического труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы имеют более широкий перечень льгот.
Помимо этого за счет федерального бюджета оплачиваются и другие публично-нормативные и иные обязательства, перечень которых для примера приведен в таблице 4.
Таблица 4
Бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных и иных социально значимых обязательств, млрд руб.
2012 год (закон с учетом изменений) 2013 год 2014 год 2015 год
проект в процентах к предыдущему году проект в процентах к предыдущему году проект в процентах к предыдущему году
Всего 643,4 661,8 102,9 701,7 106,0 673,1 95,9
Публичные нормативные выплаты гражданам, всего 518,5 528,7 102,0 552,8 104,6 549,5 99,4
в том числе:
Пенсии военнослужащим 470,9 483,4 102,7 506,4 104,8 501,5 99,0
Меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний 9,8 9,8 100,0 10,3 105,1 10,9 105,8
Компенсация в возмещение вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий 13,5 13,7 101,5 14,4 105,1 15,1 104,9
Пособие по уходу за ребенком гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий 3,2 3,2 100,0 3,4 106,3 3,6 105,9
Окончание табл. 4
2012 год (закон с учетом изменений) 2013 год 2014 год 2015 год
проект в процентах к предыдущему году проект в процентах к предыдущему году проект в процентах к предыдущему году
Пособия сотрудникам органов внутренних дел, получившим телесные повреждения, исключающие возможность дальнейшего прохождения службы 9,4 9,4 100,0 9,4 100,0 9,4 100,0
Стипендии Президента Российской Федерации спортсменам, тренерам и иным специалистам спортивных сборных команд Российской Федерации 1,2 1,2 100,0 1,2 100,0 1,2 100,0
Дополнительное ежемесячное материальное обеспечение некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов 0,7 0,7 100,0 0,6 85,7 0,6 100,0
Иные публичные нормативные выплаты гражданам 9,8 7,4 75,5 7,2 97,3 7,2 100,0
Иные социально значимые обязательства, всего 124,9 133,1 106,6 148,9 111,9 123,6 83,0
в том числе:
Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих 42,3 59,3 140,5 73,4 123,8 75,2 102,5
Субсидии гражданам на приобретение жилья 40,6 30,5 75,1 30,7 100,7 3,3 10,7
Пожизненное содержание судей 13,0 13,8 105,8 14,4 104,3 14,4 100,0
Пособия и компенсации военнослужащим, приравненным к ним лицам, а также уволенным из их числа (за исключением публичных нормативных обязательств) 9,0 9,2 102,2 9,6 104,3 9,6 100,0
Социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 6,9 7,3 105,8 7,7 105,5 7,7 100,0
Иные 12,9 12,9 100,0 13,1 101,6 13,4 102,3
Социальная помощь «федеральным льготникам» предоставляется не только за счет федерального бюджета, но и за счет государственных внебюджетных фондов. К примеру, ежемесячные денежные выплаты осуществляются за счет Пенсионного фонда РФ; бесплатное лекарственное обеспечение - за счет средств фонда обязательного медицинского страхования.
Финансовое обеспечение мер социальной поддержки «региональных льготников» и
государственных услуг по социальному обслуживанию населения осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Приведем пример. В бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год расходы по разделу «Социальная политика» составляли 43 млрд руб., или 10,6% от всех расходов бюджета. Из них наибольший удельный вес занимали расходы на социальное обслуживание населения -16,9% и социальное обеспечение - 76,8%.
Аналогичные пропорции наблюдаются и в другом субъекте РФ - Ленинградской области, где доля расходов в минувшем году составляла 10% консолидированного бюджета (8 млрд руб.)
Субъекты РФ за счет собственных бюджетов несут ответственность за финансовое обеспечение тех расходных обязательств, которые закреплены за ними в соответствии с установленными полномочиями. К «региональным льготникам» отнесены ветераны труда, труженики тыла, жертвы по-
К примеру, органами социальной защиты населения Ленинградской области реализо-вывается около 30 государственных полномочий, в рамках которых осуществлялась деятельность по предоставлению порядка 100 видов социальных выплат и 20 видов мер социальной поддержки. В данном случае объем необходимых расходов зависит от двух показателей: количества получателей
литических репрессий. Субъекты РФ вправе расширять как виды, так и состав категорий граждан, имеющих право на социальную защиту, определять понятие и критерии сложной жизненной ситуации, исходя из финансовых возможностей и проводимой в регионе социальной политики. С учетом региональных особенностей строятся и схемы организации социальной защиты населения, которые отличаются большим разнообразием. В таблице 5 приведены типичные примеры такой поддержки.
средств и размеров выплат, каждая из которых устанавливается законодательно. Важным направлением социальной политики является установление за счет средств бюджетов субъектов РФ материнского капитала в размере, составляющем примерно 100 тыс. руб., и расширение направлений его расходования - на покупку автомобиля, земли или лечение ребенка.
Таблица 5
Перечень мер социальной поддержки и форм социального обслуживания населения, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ
№ п/п Меры социальной поддержки Категории граждан Формы предоставления
1 Периодические денежные выплаты Ветераны труда и приравненные к ним категории граждан, жертвы политических репрессий и труженики тыла (далее - «региональные льготники») Адресная, денежная
2 Денежные компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг «Региональные льготники», специалисты, проживающие и работающие в сельской местности, многодетные семьи Адресная, денежная
3 Изготовление и ремонт зубных протезов «Региональные льготники» Адресная, натуральная
4 Социальная помощь в виде единовременной денежной выплаты или натуральной помощи Граждане, оказавшиеся в сложной жизненной ситуации Адресная, денежная или натуральная
5 Социальное пособие и материальная помощь на погребение Родственники умерших Адресная, денежная
6 Ежемесячное пособие на ребенка Граждане, имеющие ребенка Адресная, денежная
7 Единовременное пособие при рождении ребенка Граждане, имеющие ребенка Адресная денежная
8 Оплата проезда на железнодорожном и автомобильном транспорте «Региональные» льготники, пенсионеры, многодетные семьи, лица, сопровождающие инвалидов по зрению Адресная, денежная или натуральная
Расходы на выплату федерального материнского капитала, осуществляемые при рождении второго и последующего ребенка в сумме 408 960, 5 руб. за счет средств Пенсионного фонда РФ, составляют в год около 160 млрд руб. Примечательно, что срок действия Федерального закона от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» завершается в 2016 году, хотя демографические проблемы к этому времени останутся не менее острыми. Думается, что срок его действия целесообразно продлить, а размер капитала устанавливать более округленно.
Следующим по значимости направлением социальной политики является социальное обслуживание населения. Социальное обслуживание представляет собой деятельность по оказанию нуждающимся гражданам различных видов услуг на дому или в учреждениях социального обслуживания бесплатно или на льготной основе. К числу таких услуг относятся уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральной видов помощи, содействие в организации ритуальных услуг и т. д. При этом действующие законодательные акты не содержат исчерпывающего перечня конкретных оснований для признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании. Права граждан на социальное обслуживание определяются путем описания основных видов социального обслуживания, при этом содержание самих социальных услуг не конкретизировано. Не проработан механизм предоставления социальных услуг лицам без определенного места жительства, лицам, вернувшимся из мест лишения свободы. Как следствие, в субъектах Российской Федерации социальное обслуживание осуществляется по различным основаниям, что, в свою очередь, порождает неравенство прав граждан на получение социальных услуг в региональном разрезе.
Система социального обслуживания включает в себя государственную сеть стационарных и полустационарных учреждений дневного и круглосуточного пребывания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов,
приюты, реабилитационные центры, социальные гостиницы и т. п.), центры социального обслуживания на дому.
В зависимости от организационно-правовой формы применяется сметный, если учреждения имеют статус казенных, либо нормативный метод, если учреждения автономные или бюджетные с расширенными правами. Типичные виды и формы социального обслуживания приведены в таблице 6.
Можно с уверенностью сказать, что рынок социальных услуг развит недостаточно. Из общего числа учреждений социального обслуживания, оказывающих социальные услуги пожилым гражданам и инвалидам, основная часть (3834 учреждения) находится в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (98,8%), и только 48 учреждений (1,2%) - являются негосударственными. Например, на 01.01.2012 г. система учреждений социального обслуживания Санкт-Петербурга включала 57 государственных учреждений, в том числе:
20 - комплексных центров социального обслуживания населения;
14 - центров социальной реабилитации инвалидов и детей-инвалидов;
15 - центров социальной помощи семье и детям;
7 - социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних;
1 - дом ночного пребывания для лиц БОМЖ.
Для справки: в Санкт-Петербурге проживает 4 868,5 тыс. человек, из них 1178,0 тыс. составляют граждане пожилого возраста (24,2%) и 772,7 тыс. человек - инвалиды (15,8%), что существенным образом влияет на структуру государственных услуг по социальному обслуживанию и предоставлению мер социальной поддержки нуждающихся.
Кроме того, около 200 социально ориентированных негосударственных некоммерческих организаций (НКО) по итогам конкурсного отбора получают бюджетные субсидии. Доля расходов, направляемых на предоставление таких субсидий, в общем объеме расходов бюджета Санкт-Петербурга невелика, она составляет около 0,1%.
Таблица 6
Виды и формы социального обслуживания населения
№ п/п Вид социального обслуживания Форма
1 Стационарное социальное обслуживание инвалидов и лиц пожилого возраста в домах-интернатах для престарелых граждан и инвалидов в психоневрологических интернатах Стационарная
2 Социальное и медико-социальное обслуживание на дому граждан, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в посторонней социально-бытовой помощи в надомных условиях Полустационарная
3 Социальное обслуживание в отделениях социального обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов. В них осуществляется временное (до шести месяцев) или постоянное оказание гражданам, частично утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в посторонней помощи социально-бытовой помощи в надомных условиях, поддержание социального и физического статуса граждан, содействие в предоставлении гражданам льгот и преимуществ в соответствии с действующим законодательством Полустационарная
4 Социальное обслуживание в отделениях ночного пребывания лиц без определенного места жительства Полустационарная
5 Социально-реабилитационное обслуживание: несовершеннолетних, оказавшихся в сложной жизненной ситуации; семьи и детей; детей и подростков с ограниченными возможностями; женщин и детей, оказавшихся в кризисной ситуации Полустационарная
6 Срочное социальное обслуживание граждан, остро нуждающихся в социальной поддержке, оказываемой путем предоставления бесплатного горячего питания либо продуктовых наборов, одежды, обуви и других предметов первой необходимости; разовой материальной помощи, содействия в получении временного жилого помещения, организации юридической помощи в целях защиты прав этих граждан и экстренной медико-психологической помощи с привлечением для этой работы психологов и священнослужителей, иной социально-консультативной помощи Единовременно
Субсидии предоставляются НКО на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг при реализации программ по одному или нескольким из следующих приоритетных направлений:
• профилактика социального сиротства, поддержка материнства и детства;
• повышение качества жизни людей пожилого возраста;
• социальная адаптация инвалидов и их семей;
• оказание бесплатной юридической помощи и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, развитие институтов гражданского общества;
• благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;
• профилактика социально опасных форм поведения граждан.
Размер одной субсидии составляет от 300 тыс. руб. до 1000 тыс. руб., при этом деятельность НКО должна соответствовать следующим требованиям:
• наличие государственной регистрации в качестве юридического лица и осуществление деятельности на территории Санкт-Петербурга не менее одного календарного года;
• наличие документального подтверждения затрат;
• представление документов, гарантирующих софинансирование программы со стороны НКО и др.
Установлены четыре группы критериев, по результатам соблюдения которых принимается положительное решение о выделении субсидий: значимости и актуальности программы, ее экономической эффективности, социальной эффективности, профессиональной компетенции работников.
Порядок организации предоставления государственных услуг органами управления установлен Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В нем государственной (муниципальной) услугой названа деятельность соответствующего федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Также определено, что государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Законом введено еще одно новое понятие - административный регламент, представляющий собой нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) исполнительного органа при предоставлении государственных услуг (исполнении государственных функций).
Для их разработки субъектам РФ потребовалось принять соответствующие распорядительные документы. Например, Правительством Санкт-Петербурга было принято постановление от 25 июля 2011 года № 1037 «О Порядке разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций)». Аналогичная работа проведена и в других субъектах РФ, однако на федеральном уровне такие регламенты не разработаны, не определен уполномоченный орган по оформлению и выдаче удостоверений о праве на льготы членам семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны, ветеранов боевых действий.
Между тем, в Бюджетном кодексе РФ под государственными услугами понимаются услуги, оказываемые (выполняемые) не только органами государственной власти, но и государственными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
На наш взгляд, различная трактовка государственных услуг, приведенная в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Бюджетном кодексе РФ, требует уточнения. Считаем, что в Бюджетном кодексе РФ уместно именовать их бюджетными услугами, оказываемыми государственными учреждениями. Второй вариант - услуги государственных учреждений, оказываемые на основе государственных заданий.
В этой связи при планировании бюджетных ассигнований на оказание таких услуг, в том числе и услуг в области социального обслуживания, будут логично относиться ассигнования на:
• обеспечение выполнения функций казенных учреждений;
• предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг физическим и юридическим лицам;
• предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными учреждениями;
• осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, связанной с предоставлением государственных услуг (на основе адресной инвестиционной программы).
Объем получаемых исполнителями средств бюджета зависит от величины установленного норматива стоимости каждой услуги, количества услуг и численности населения, имеющего право на такие услуги на бесплатной или частично платной основе. Например, бесплатное социальное надомное обслуживание предоставляется гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход - если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают.
Эти и другие показатели отражаются в государственных заданиях, утверждаемых для учреждений социального обслуживания в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2011 г. № 63
«О порядке формирования государственных заданий для государственных учреждений Санкт-Петербурга и порядке финансового обеспечения выполнения государственных заданий».
Определено, что контроль за предоставлением населению услуг осуществляется через систему сбалансированных показателей, увязывающих их объем и качество со степенью достижения поставленных целей. Обычно в число таких показателей включаются: снижение заболеваемости, повышение численности социально адаптированных граждан пожилого возраста, беспризорных детей и детей из социально неблагополучных семей и др. В целом же в результате улучшения социально-экономической ситуации в городе и специальных мер наблюдается увеличение продолжительности жизни в Санкт-Петербурге: если в 2003 году она составляла 60,9 года для мужчин и 73,1 лет для женщин, то в 2011 году -66,2 лет для мужчин и 76,1 лет для женщин.
Что касается взимания платы за предоставление гарантированных государством социальных услуг, входящих в федеральный и территориальный перечни, то тарифы на их предоставление устанавливаются субъектами РФ самостоятельно и в разных субъектах имеют разные размеры, однако во всех случаях с лиц, находящихся за чертой бедности, плата не взимается. На наш взгляд, наиболее оптимальный вариант принят в Ленинградской области, который может быть рекомендован в качестве базового для других субъектов РФ. Постановлением Правительства Ленинградской области от 16 апреля 2009 года № 102 утверждены четыре группы тарифов на социальное обслуживание и предоставление гарантированных
социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста, инвалидам и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Их величина зависит от кратности среднедушевого дохода к размеру прожиточного минимума. Например, граждане пожилого возраста и инвалиды, имеющие среднедушевой доход в 2-2,5 раза выше величины прожиточного минимума, оплачивают 20, 22 или 25 процентов стоимости предоставляемых услуг в зависимости от вида обслуживания. Для сравнения, в Санкт-Петербурге размер тарифов установлен по другим критериям. Например, граждане пожилого возраста и инвалиды, имеющие родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им уход и помощь, при размере пенсии, в 1,5-2,5 раза превышающем прожиточный минимум, обязаны оплачивать 30 процентов от разницы между получаемой пенсией и прожиточным минимумом вне зависимости от стоимости услуги.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время при проведении государственной социальной политики в Российской Федерации обеспечивается реализация принципов адресности и нуждаемости, развиваются формы предоставления социальной поддержки и социального обслуживания, из года в год возрастает объем общественных средств, направляемых на социальные цели. Вместе с тем новые императивы, в основу которых положены политические, экономические, демографические и другие факторы, требуют безусловной активизации тех направлений социальной политики, которые способствуют экономическому развитию и единению общества.
Список литературы
1. Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сб. / Росстат. М., 2012.
2. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70169234/.
3. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70192738/.
4. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/442756/.
5. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133448.
петербургский ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ • № 3(3) • 2013
35
