CC BY
75
Ы.№‘ ^йзинова
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ В ПЕРИОДЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И СПАДА
Основной закон страны - Конституция - провозгласила Российскую Федерацию социальным государством, что предполагает наличие государственных гарантий материального, физического и духовного благополучия граждан. Система социальной защиты находится в процессе становления и постоянного видоизменения, направленного на ее совершенствование как в соответствии с требованиями текущего момента, так и в связи с необходимостью решения перспективных задач.
Действующая система социальных гарантий начала формироваться в первой половине 1990-х годов, но до сих пор не приобрела окончательного вида. Постоянно меняется не только список показателей и методология их исчисления, но и теоретические подходы к определению ее назначения и границ охвата в контексте социально-экономических, в частности, распределительных отношений. Это не может не оказывать воздействия на относительный уровень жизни участников данной системы, даже несмотря на ежегодный рост социальных затрат и повышение абсолютных размеров отдельных выплат.
Поэтому необходимо постоянно отслеживать влияние основных характеристик и особенностей системы социальных гарантий на динамику социально-экономического положения тех слоев населения, на которые распространяется государственная поддержка. Форма предоставления таких гарантий может быть различной: законодательно-правовой, экономической (стоимостной и натуральной), организационной и информационной. По радиусу действия социальные гарантии могут быть всеобщими, локальными, коллективными и индивидуальными.
Социальные гарантии различаются и по источникам их финансирования: из федерального, регионального и местного бюджетов и внебюджетных фондов. Объем финансирования из федерального бюджета является мерой настоятельности данной социальной гарантии и служит ее минимальным пределом.
На фоне текущей кризисной ситуации и в условиях ограниченных ресурсов концептуальные подходы к конструкции системы социальных гарантий (область действия, набор показателей, состав получателей, источники финансирования, уровни ответственности), а также количественные характеристики и формы непосредственного предоставления приобретают принципиальное значение.
Теоретически понятие «социальные гарантии» можно трактовать как в узком, так и в широком смысле [1]. Однако долгое время состояние российской экономики вынуждало ограничивать систему социальных гарантий минимально допустимыми уровнями набора пособий для отдельных категорий населения и неотложными мерами поддержки попавших в экстремальные ситуации
Главная задача всех социальных гарантий в отношении трудоспособного населения - создание для него наиболее благоприятных и разнообразных условий для трудовой и деловой активности как основы материального благосостояния всех слоев общества. Условия, в которых формировалась система социальных гарантий, в последние годы характеризуются, прежде всего, ростом основных видов средних показателей денежных доходов (табл. 1) [2].
Однако увеличение средних показателей денежных доходов сопровождалось нарастанием процессов их дифференциации и концентрации. В 2007 г. 54,3% населения имело среднедушевой денежный доход менее 10000 руб. в месяц, а 58,8% работников, по данным выборочного обследования организаций за апрель 2007 г., имели начисленную месячную заработную плату ниже 10600 руб.
По данным этого обследования, на долю 20-процентной группы наиболее высокооплачиваемых работников приходилось 50,4% от общей суммы начисленной зарплаты, а коэффициент фондов по зарплате составил 22,1 раз, хотя и уменьшился по сравнению с 2002 г., поскольку средняя зарплата в группе самых низкооплачиваемых работников выросла немного больше, чем в группе высокооплачиваемых.
Некоторые показатели динамики денежных доходов населения России
Показатель 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Среднедушевые денежные доходы населения (в месяц), руб. 3947 5170 6410 8112 10196 12610
Реальные располагаемые денежные доходы населения, в процентах к предыдущему году 111 115 110 112 113 112
Среднемесячная начисленная заработная плата одного работника, руб. 4360 5499 6470 8555 10634 13993
Реальная начисленная заработная плата одного работника, % к предыдущему году 116 111 111 113 113 117
Минимальный размер оплаты труда (в среднем за год), руб. 400,0 487,5 600,0 746,7 1000,0 1500,0
Средний размер назначенных месячных пенсий, руб. 1379 1637 1915 2364 2726 3116
Реальный размер назначенных пенсий, % к предыдущему году 116 105 105 110 105 105
Покупательная способность (в количестве наборов прожиточного минимума) среднедушевых денежных доходов 2,18 2,45 2,70 2,69 2,98 3,28
среднемесячной начисленной заработной платы 2,22 2,39 2,59 2,63 2,88 3,27
среднего размера назначенных месячных пенсий 1,00 1,02 1,06 0,98 1,00 1,02
По видам экономической деятельности соотношение размеров средней заработной платы 10% наиболее и 10% наименее оплачиваемых работников колебалось в 2007 г. от 10,1 раза в металлургическом производстве и производстве готовых металлических изделий до 26,7 раза в финансовой деятельности, и до 24,7 раз в оптовой и розничной торговле и ремонте бытовой техники и транспортных средств [3].
Общая подоходная дифференциация продолжает увеличиваться, сопровождаясь нарастанием доходов в высшей группе (табл. 2). При этом видно, что концентрация общего объема доходов в высшей квантильной группе происходит не только за счет самой низкодоходной, но и всех остальных групп.
Дифференциация денежных доходов населения России
Показатель 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения, % 1-я группа (с наименьшими 5,7 5,5 5,4 5,4 5,2 5,1
доходами) 2-ая группа 10,4 10,3 10,1 10,1 9,9 9,8
3-я группа 15,4 15,3 15,1 15,1 15,0 14,8
4-ая группа 22,7 22,7 22,7 22,7 22,6 22,5
5-я группа (с наибольшими 45,8 46,2 46,7 46,7 47,3 47,8
доходами) Коэффициент фондов, раз 14,0 14,5 15,2 15,2 16,0 16,8
Коэффициент Джини 0,397 0,403 0,409 0,409 0,416 0,422
Децильный коэффициент, раз 6,6 6,7 7,0 7,0 7,2 7,5
В 2007 г. коэффициент концентрации доходов в России был самым высоким среди европейских стран. Что касается остального мира, то выше, чем в России, индекс Джини был только в Китае, Турции и Филиппинах - на Азиатском континенте, в Нигерии и Южно-Африканской республике - в Африке и в Боливии, Бразилии, Мексике и Чили - в странах Америки, причем в более ранние годы. По величине коэффициента фондов в 2007 г. Россия «равнялась» Турции образца 2003 г., Китаю, Бразилии и Мексике - 2004 г., Чили в 2003 и Южно-Африканская республике в 2000 г. [4].
К числу важнейших социальных гарантий для трудоспособного населения относится установление нижней границы заработной платы, зависящей не от форм собственности, конъюнктуры рынка труда, вида конкретной деятельности работника, а только от принятого на данный момент минимального стандарта условий жизни и потребления. Уровень минимальной оплаты для лиц наемного труда должен быть жестко привязан к размеру соответствующего минимального потребительского бюджета. Периодичность перерасчета прожиточного минимума также является нормативной величиной и в прин-
4 85
ципе может изменяться в зависимости от темпов экономической динамики. Привязка минимального уровня оплаты труда к прожиточному минимуму предполагает его дифференциацию исключительно в территориальном, но не в отраслевом разрезе. К сожалению, даже в последние годы уровень минимальной оплаты труда (см. табл. 3) из-за роста цен так и не вышел на величину прожиточного минимума работающего.
Облегчение положения тех слоев населения, которые не могут сами себя обеспечить и нуждаются в социальной защите (дети, престарелые, инвалиды), было главной задачей системы социальных гарантий на всех этапах ее развития.
Основным видом социального обеспечения нетрудоспособных являются денежные выплаты (пенсии и пособия).
Численность населения, подпадающего под действие системы социальных гарантий, объективно увеличивается как в силу демографических процессов, связанных с общим постарением населения (численность пенсионеров, приходящаяся на 1000 человек населения возросла к 1 января 2008 г. по сравнению с 2002 г. на 2,2%), так и с национальными особенностями - угрожающим ростом детской инвалидности. Однако расходование средств Пенсионного фонда РФ на финансирование выплат пенсий и пособий в процентах к ВВП в 2007 г. сократилось по сравнению с 2002 г. с 6,1 до 5,2%.
Численность основного контингента получателей пенсий -пенсионеров по старости увеличилась к началу 2008 г. по сравнению с 2002 г. на 1,1%, а их доля в общем числе пенсионеров повысилась с 77,3 до 78,1% при росте среднего размера назначенных пенсий в 2,67 раза.
Средний размер пенсий по инвалидности увеличился за этот период в 2,32 раза, по случаю потери кормильца - в 2,67 раза, т. е. тем же темпом, что и средний размер пенсии, хотя назначение пенсии по этому основанию предполагает отсутствие иных источников дохода. В 2,64 раза вырос размер социальных пенсий. С одной стороны, в данном случае реализуется алиментарная функция пенсионного обеспечения, однако «стирание граней» в материальном положении пожилых людей, трудившихся всю жизнь, и тех, кто вообще не имел тру-
дового стажа, подрывает его вторую важнейшую функцию, а именно - стимулирующую.
В течение 2006 г. дважды производилось повышение пенсий. С 1 апреля базовая часть трудовой пенсии была проиндексирована на 8,5%, а страховая была повышена на 6,3%. С 1 августа страховая часть трудовой пенсии была дополнительно повышена на 6,2%.
С 1 апреля 2007 г. индексация базовой части трудовой пенсии составила 7,5%, страховая часть повысилась дополнительно на 9,2%. С 1 октября 2007 г. размер базовой части трудовой пенсии по старости увеличился до 1260 руб., а с 1 декабря - до 1560 руб.
В 2008 г. базовая часть трудовой пенсии была с 1 апреля повышена на 15% и трижды индексировалась страховая часть: с 1 февраля - на 12%, с 1 апреля - на 7,5% и с 1 августа страховая часть увеличилась еще на 8%.
Несмотря на такие меры, соотношение среднемесячного размера пенсии со среднедушевым доходом ухудшилось по сравнению с 2003 г. (см. табл. 4, 5), составляя всего 24,5% от средней зарплаты (вместо рекомендованных МОТ 40%).
Расходы государства на выплату пособий и социальную помощь постоянно растут. Только в 2007 г., по данным баланса денежных доходов и расходов населения, непосредственные социальные выплаты составили 2477,7 млрд. руб., увеличившись по сравнению с 2002 г. в 2,38 раза, в том числе расходы на выплату пенсии выросли в 2,31 раза, пособий - в 4,98, стипендий -в 4,19 раза. Общая сумма расходов на выплату пособий и социальную помощь отдельным категориям граждан составила 639498 млн. руб. Вместе с тем, удельный вес социальных выплат в ВВП сократился с 9,6% в 2002 г. до 7,5% в 2007 г., а в объеме денежных доходов населения снизился с 15,2 до 11,6%.
Расходы на семейные и материнские пособия за период 2002-2007 гг. выросли в среднем в 2,76 раза, но их доля в общих расходах на выплату пособий и социальную помощь сократилась с 34 до 18,9%. Расходы на пособия по беременности и родам увеличились в 3,4 раза., тогда как расходы на ежемесячное пособие на детей практически остались на уровне 2002 г., что повлекло снижение их доли с 18,6 до 3,8%. Отдельное ежемесячное пособие в размере 6000 руб. предназначено детям во-
еннослужащих на период службы по призыву. На постоянной основе, начиная с 2007 г. в размере 2500 руб. оплачивается труд приемных родителей, с того же года ежемесячно 4000 руб. получают на содержание ребенка семьи опекунов. Наряду с этим появились такие единовременные выплаты, как родовой сертификат, сумма которого увеличилась с 7000 руб. в 2006 г., когда он появился, до 10000 руб. в 2008 г. и материнский капитал в размере 250000 руб. в 2007 г., проиндексированный до 276250 руб. в 2008 г., который в принципе предназначен на отложенное использование на оплату образования ребенка, улучшение жилищных условий семьи или пенсионного обеспечения матери.
Изменения в структуре расходов на семейные и материнские пособия позволяют сделать следующий вывод: так как более высокими темпами росли размеры единовременных выплат, то формально были предприняты меры по стимулированию рождаемости. Участие же государства в повседневных расходах по содержанию детей постепенно сокращалось, ограничиваясь для большинства семей с детьми первыми полутора годами жизни ребенка: расходы на пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет увеличились более, чем в 10 раз, причем, начиная с 2007 г., была установлена дифференцированная ставка. Пособие по уходу за первым ребенком составило в
2007 г. 1500 руб., а в 2008 г. - 1627,5 руб., а за вторым и последующими детьми - соответственно 3000 и 3255 руб.
Удельный вес семейных и материнских пособий в ВВП в
2007 г. оставался на уровне 2002 г. и составлял 0,4%, точно так же, как и их доля в денежных доходах населения, остановившаяся на уровне 0,6%.
Между тем, прожиточный минимум ребенка все это время увеличивался опережающими темпами по сравнению с расходами на выплату пособий (рис. 1).
Резкий всплеск кривой расходов в большей мере объясняется введением новых видов единовременных выплат, нежели ростом ежемесячных пособий.
Несмотря на рост государственных затрат, удельный вес детей в возрасте до 16 лет и среди малоимущего, и среди крайне бедного населения сократился с 2004 г. по 2007 г. всего
на 0,5% и составлял соответственно 21,4 и 26,4%. В среднем по Российской Федерации в 2007 г. почти половина (49,3%) малоимущих домашних хозяйств, по данным бюджетного обследования, имела в своем составе детей до 16 лет.
% к предыдущему году
250 -|
200 -150 -
100 -
2003
2004
2005
2006
2007
Год
50
0
Рис. 1. Динамика расходов на выплату семейных и материнских пособий (—) и прожиточного минимума ребенка (----)
В 52-х регионах малоимущих хозяйств с детьми было более 50% (сюда входят целиком Сибирский федеральный округ и практически полностью Дальневосточный и Южный округа), в том числе в 26-ти регионах - от 50 до 60%, в 19-ти регионах -от 60 до 70%, а в 7-ми регионах свыше 70% малоимущих домашних хозяйств имели детей до 16 лет. В Республике Тыва таких хозяйств насчитывалось 82% общего числа [2].
По отношению к величине прожиточного минимума соответствующих категорий населения размеры минимальных социальных гарантий за шесть лет относительно повысились (табл. 3) [3], хотя по таким показателям, как стипендии студентам высших и средних учебных заведений это соотношение более, чем в три раза ухудшилось по сравнению даже с 1998 г.
Соотношение со среднемесячной заработной платой в 2008 г. для всех видов минимальных гарантий, за исключением минимального размера оплаты труда, оказалось ниже, чем в 2002 г. (табл. 4). По отношении к среднедушевому денежному доходу, как показы-
вают данные табл. 5, минимальные социальные гарантии практически не укрепили свои позиции, исключение составляет МРОТ.
Таблица 3
Соотношение размеров основных социальных гарантий с величиной прожиточного минимума (на 1 января), %
Показатель 1998 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Минимальный размер оплаты труда 18,0 16,1 20,2 24,0 22,9 22,0 27,5
Размер базовой части пенсии по старости 29,0 33,4 33,6 34,2 28,3 35,3 35,1
по инвалидности 3 степени 57,0 68,5 67,2 68,5 56,6 70,6 70,2
2 степени 29,0 33,4 33,6 34,2 28,3 35,3 35,1
1 степени 19,0 17,1 16,8 17,1 14,2 17,6 17,5
детям-сиротам по случаю потери кормильца 13,0 33,4 33,6 34,2 28,3 35,3 35,1
другим нетрудоспособным членам семьи 13,0 17,1 16,8 17,1 14,2 17,6 17,5
Пособие по уходу за 1 ребенком до 1,5 лет 39,6 29,0 24,5 22,1 17,9 21,6 42,4
Стипендия студентов вузов 36,0 10,7 9,0 16,0 12,7 16,5 15,0
средних учебных заведений 13,0 3,8 3,1 5,6 4,5 5,8 5,3
Результаты расчетов свидетельствуют, что по отношению к средним показателям уровня жизни, относительная «цена» минимальных социальных гарантий не повысилась.
Реальным показателем динамики благосостояния служит изменение покупательной способности доходов населения, прежде всего, по продовольственным товарам.
В трех нижних децильных группах расходы на продукты питания превышают 40% от всей суммы потребительских рас-
ходов, причем в группе с наименьшими располагаемыми ресурсами их доля доходила в 2007 г. до 47,7%.
Таблица 4
Динамика денежных доходов населения по отношению к среднемесячной заработной плате, %
Показатель 1998 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Среднедушевые денежные доходы 95,8 90,5 94,0 95,1 94,8 95,9 92,7 88,3
Среднемесячная зарплата 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Среднемесячная пенсия 37,9 31,6 29,8 28,4 27,6 25,6 22,9 24,5
Минимальный размер оплаты труда 7,9 6,9 8,2 8,9 8,4 7,5 8,2 13,4
Размер базовой части пенсии по старости 8,0 10,3 9,5 8,9 7,7 9,0 7,6 9,1
по инвалидности 3 степени 16,0 20,6 19,0 16,3 15,4 17,9 15,2 18,2
2 степени 8,0 10,3 9,5 8,9 7,7 9,0 7,6 9,1
1 степени 5,3 5,2 4,8 4,4 3,9 4,5 3,8 4,6
Пособие по уходу за 1 ребенком до 1,5 лет 15,9 11,5 9,1 7,4 5,8 6,6 11,0 9,5
Стипендия студентов вузов 15,9 4,6 3,6 5,9 4,7 5,6 4,4 5,3
средних учебных заведений 5,6 1,6 1,3 2,1 1,6 2,0 1,5 1,8
Рассчитано автором по данным [3].
Как видно из табл. 6, даже средняя заработная плата в 2007 г. не обеспечивала потенциального уровня потребления 1990 г. Снижение покупательной способности в особенности сказалось на пенсионерах, причем в наибольшей степени по молочным продуктам, традиционно являющимся наиболее употребительной пищей пожилых людей.
Соотношение среднедушевого денежного дохода с размерами минимальных социальных гарантий, раз
Показатель 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Оплата труда и пенсии (мес.) Минимальный размер оплаты труда 11,5 10,7 11,3 12,7 11,5 6,6
Размер базовой части пенсии по старости 9,9 10,7 12,3 10,7 12,2 9,7
по инвалидности 3 степени 4,9 5,4 6,1 5,3 6,1 4,8
2 степени 9,9 10,7 12,3 10,7 12,2 9,7
1 степени 19,8 21,4 24,6 21,4 24,3 19,4
по случаю потери кормильца 19,8 21,4 24,6 21,4 24,3 19,4
детям-сиротам и детям одиноких матерей 9,9 10,7 12,3 10,7 12,2 9,7
Пособия при рождении ребенка 1,1 1,4 1,4 1,3 1,6 1,7
ежемесячное по уходу до 1.5 лет 10,3 12,8 16,2 14,6 8,4 9,3
Стипендии Минимальный размер студентам ВУЗ'ов 25,9 16,0 20,3 17,0 21,0 16,8
учащимся техникумов и ПТУ 73,9 45,8 57,9 48,6 60,0 48,0
Справочно: Среднемесячный размер пенсии 3,2 3,3 3,4 3,7 4,0 3,6
Рассчитано автором по данным [3].
Понятно, что увеличившись относительно уровня 1998 г. (табл. 7) ни один из видов минимальных гарантий не может обеспечить полноценного потребления продуктов питания, учитывая, что сам факт назначения некоторых видов пенсий и пособий предполагает отсутствие иных источников дохода, а кроме продуктов питания существуют и другие статьи расходов.
Покупательная способность денежных доходов населения по основным видам продуктов питания (2007 г.), % к 1990 г.
Показатель Средне- душевые денежные доходы Средне- месячная зарплата Средний размер месячной пенсии
Говядина 114,6 88,0 59,8
Свинина 115,9 89,0 60,5
Молоко цельное, л 93,0 71,5 48,7
Творог 62,1 47,8 32,5
Сыры сычужные твердые 93,8 72,1 49,2
Рыба свежая 85,5 65,7 44,8
Масло сливочное 166,4 127,8 87,3
Картофель 186,3 143,1 97,5
Капуста белокочанная свежая 125,0 96,1 65,4
Лук репчатый 174,9 134,4 91,5
Морковь 182,5 140,3 95,5
Хлеб и булочные изделия
из пшеничной муки 96,2 74,0 50,4
Мука пшеничная 171,3 131,7 89,6
Рис шлифованный 176,8 135,9 92,5
Крупы 178,2 137,0 93,2
Рассчитано автором по данным [3].
По молочным продуктам, свежей рыбе, хлебу и хлебобулочным изделиям система минимальных гарантий не вывела своих «клиентов» даже на уровень 1990 г. Относительно остальных участников этой системы наблюдается ухудшение положения студентов.
Суммируя результаты анализа, можно сделать следующие выводы:
1. Система социальных гарантий сохраняет затратноэкстенсивный характер.
2. Несмотря на рост расходов на выплату пособий и социальную помощь, доля семейных и материнских пособий по отношению к ВВП в течение 2002-2007 гг. не увеличилась.
3. Все еще остается задолженность по выплате ежемесячных пособий на детей, хотя она очень сильно сократилась.
4 93
Покупательная способность минимальных социальных гарантий по основным видам продуктов питания в 2007 г.
Г овядина Молоко Кар: гафель Хлеб К рупа
Показатель кг в % к кг в % к кг в % к кг в % к кг в % к
1998 г. 1998 г. - 1998 г. 1998 г. 1998 г.
Оплата труда и пенсии (мес.) Минимальный размер оплаты труда 6,5 191,2 55,3 225 77,3 218 44,0 259 61,1 377
Базовый размер пенсии по старости 6,4 188 54,8 221 76,5 214 43,6 255 60,5 371
по инвалидности
3 степени (1 гр.) 12,8 185 109,5 222 153 214 87,2 255 121 370
2 степени (2 гр.) 6,4 188 54,8 221 76,5 214 43,6 255 60,5 371
1 степени (3 гр.) 3,2 139 27,4 166 38,2 160 21,8 191 30,3 278
Ежемесячное пособие по уходу
за ребенком до 1,5 лет 9,3 137 79,4 162 110,7 156 63,1 186 87,7 271
Минимальный размер стипендии (мес.)
студентам вузов 3,7 54,4 31,7 75,6 44,3 62,4 25,3 74,6 35,1 108
учащимся техникумов и ПТУ 1,3 54,2 11Д 65,7 15,5 62,5 8,8 73,9 12,3 109
Рассчитано автором по данным [3].
4. Сохраняется, а по некоторым видам минимальных социальных гарантий, увеличивается разрыв в их соотношении со среднедушевыми денежными доходами и заработной платой, что способствует углублению подоходной дифференциации населения.
5. Уровень жизни участников системы социального обеспечения постепенно улучшается относительно предыдущих периодов, но отстает относительно динамики показателей других слоев населения.
6. Единые размеры минимальных социальных гарантий при высокой территориальной дифференциации прожиточного минимума усугубляют различия в материальном положении их получателей в разных субъектах РФ.
7. По основным видам продуктов питания, поставляющих животные белки, покупательная способность минимальных социальных гарантий и даже среднедушевого денежного дохода в 2007 г. не вернулась на уровень 1990 года.
8. По основным видам продовольственных продуктов покупательная способность минимальных социальных гарантий не обеспечивает не только сбалансированного питания, но и вообще возможности существования при отсутствии других источников дохода.
9. Отставание социальных гарантий от роста прожиточного минимума снижает ее экономическую целесообразность и социальную эффективность.
Теоретически рост бюджетных расходов на социальные выплаты генерирует прямое увеличение конечного спроса, т. е. расходования денег на приобретение товаров и услуг, а также доходов их производителей (косвенное увеличение спроса) [5]. Однако в реальности подавляющее большинство товаров, обслуживающих специфические потребности участников системы социальных гарантий - детей, стариков и нетрудоспособных, не производится отечественными предприятиями. Детское питание, предметы ухода за младенцами и лежачими больными, техника для инвалидов, наконец, медикаменты, являются предметами импорта. Их покупка поддерживает не отечественного, а зарубежного товаропроизводителя и в части извлечения прибыли, и создания рабочих мест, и уплаты налогов.
Между тем, доля социальных выплат в денежных доходах населения продолжает оставаться достаточно высокой, хотя и сократилась с 15,2% в 2002 г. до 11,6% - в 2007 г., что свидетельствует об их существенной роли в качестве одного из источников семейного благосостояния. В низкодоходных группах населения, являющихся основными получателями социальных выплат, их доля значительно выше.
Учитывая предстоящие сдвиги в половозрастном составе населения, значение и масштабы социальных выплат будут возрастать, но отмеченные выше недостатки системы минимальных социальных гарантий требуют ее постоянного развития и модернизации.
Очередная попытка реформирования системы социальной поддержки населения предпринималась в 2004-2005 гг. и была сосредоточена на трех основных направлениях: замене натуральных льгот на денежные компенсации, введении так называемого социального пакета и подтягивании минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума. Рассмотрим более подробно некоторые промежуточные результаты осуществления этих мер.
Переход от предоставления льгот в натуральной форме к денежным выплатам мотивировался, в основном, двумя причинами: необходимостью уравнять в правах жителей сельской местности с горожанами и обеспечить свободу потребительского выбора в общем пространстве рыночной экономики.
По данным выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств различие в поступлении льгот в натуральной форме между жителями городской и сельской местности действительно достигает двух раз, но это разница всего лишь между 2 и 1% общей суммы дохода. Нелишне напомнить, что льготы вообще не относятся к набору минимальных социальных гарантий, не обусловлены размерами ни индивидуального, ни совокупного семейного дохода и поэтому не могут быть объектами распределения адресной социальной помощи. Льгота - это исключительно статусная преференция в потреблении, предоставляемая либо в силу личных заслуг, либо по состоянию здоровья.
Однако, если рассматривать льготу в несвойственном ей назначении социального пособия по малообеспеченности (как это предлагают, хотя и в неявной форме, авторы идеи ее монетизации), придется признать, что по структуре располагаемых ресурсов в более выгодном положении оказываются как раз жители села. Доходы от личного подсобного хозяйства в натуральной форме составляют 20% их семейного бюджета, т. е. зачастую полностью кормят семью, тогда как в городской местности доля натуральных поступлений от ЛПХ - всего 4%, и вот эта разница имеет действительно существенное значение.
Что же касается фактического потребления медикаментов или услуг пассажирского транспорта, которыми не могут воспользоваться сельские жители, то этого не произошло и при замене натуральной формы на денежную просто в силу отсутствия в сельских населенных пунктах объектов социальной инфраструктуры, в частности, аптек, и дорожной сети, по которой можно до них добраться.
На самом деле, только натуральная форма льгот обеспечивает адресное целевое потребление. Так, таблетки от печени, прописанные одному инвалиду, не станет принимать другой, которому показана мазь от ревматизма, или третий, которому назначены глазные капли. А денежная компенсация может легко раствориться в котле семейного перераспределения и вообще не дойти до бывшего льготника. В лучшем случае она будет потрачена на школьную форму или молоко для детишек, в худшем (т. е. в обычном, модальном) - на алкоголь, табак или наркотики.
Кроме адресного целевого потребления натуральная форма льгот защищает их от инфляции и сама не провоцирует ее рост. Переход к денежным выплатам, как и любое другое увеличение денежной массы в обращении, приводит к инфляционному повышению цен, поскольку прирост денег далеко не всегда обеспечен покрытием именно «льготными» товарами и услугами, что, собственно, и явилось одной из скрытых причин отказа от их предоставления «в натуре». Переключение платежеспособного спроса на другие товарные группы не компенсирует действительных потребностей льготников.
Когда же декларируется необходимость обеспечения «свободы выбора», то умалчивается о том, что эта свобода ограничена пределами фиксированной суммы. Второй составляющей «свободы выбора» является равенство доступности этого выбора. То, что предложение благ и услуг, т. е. фактическая возможность потратить компенсационные деньги, различается в городах и в сельской местности, не нуждается в доказательствах и примерах. Но, кроме того, размеры компенсационных выплат дифференцированы только в зависимости от категории льготника и не учитывают территориальных различий в стоимости жизни, которые исключались при предоставлении льгот в натуральной форме. Поэтому переход к денежным компенсациям ставит их получателей, проживающих в разных субъектах РФ, в гораздо более неравноправное положение относительно друг друга, чем когда они пользовались натуральными льготами.
В целом, можно отметить, что переход от натуральной к денежной форме предоставления льгот:
• не обеспечивает адресного целевого потребления;
• не создает равенства потребительских возможностей, а, напротив, углубляет территориальные различия;
• не защищает от инфляции, несмотря на предпринимавшуюся индексацию компенсационных выплат.
Поэтому натуральная форма предоставления льгот в последние время вновь упрочила свои позиции. В расходных обязательствах субъектов РФ в 2007 г. социальная поддержка отдельных категорий граждан в натуральной форме по всем видам льгот, кроме оплаты жилья и коммунальных услуг, значительно превышала объем денежных выплат [2]. Интересны в этом отношении действия Правительства Москвы, объявившего в конце
2008 г. о монетизации льгот на оплату услуг ЖКХ, но быстро вернувшегося к прежней схеме их безналичного предоставления, т. е., по существу, в натуральной форме.
Что касается собственно «социального пакета», то первое, что следует отметить: далеко не все льготники к моменту введения этой меры осознавали, что это не прибавка к компенсации, а вычет из нее, после которого от суммы выплаты может остаться очень мало, поскольку она сильно дифференцирована
в зависимости от категории льготника. Отказ от соцпакета в пользу денежной выплаты диктуется желанием получить хоть что-то, чем вообще ничего.
Две основные составляющие соцпакета - это бесплатные лекарства и санаторно-курортное лечение. По сводным данным территориальных фондов ОМС численность лиц, получивших рецепты в лечебно-профилактических учреждениях в 2007 г. по сравнению с 2006 г. уменьшилась на 714,4 тыс. чел., а количество выписанных рецептов сократилось на 44886,3 тыс. шт. при росте средней стоимости отпущенных лекарственных средств с 512,5 до 612,8 руб. [2]. При этом статистика умалчивает, какой именно процент выписанных рецептов был фактически реализован, учитывая постоянное сокращение списка бесплатных препаратов.
Удельный вес лиц, получивших путевки в санаторнокурортные учреждения в общей численности подавших заявления на предоставление путевок, снизился как в общем с 64,7 до 50,7%, так и по всем категориям льготников, в том числе -инвалидов - на 15,5%, детей-инвалидов - на 7,6%.
Однако истинный смысл «социального пакета» заключался даже не в немедленном отъеме части денежной компенсации. На самом деле предпринималась очередная попытка передать дело спасения утопающих в их собственные руки. Если раньше, при финансировании льгот полностью из бюджета солидарное перераспределение осуществлялось в рамках всего общества: от работающих - к пенсионерам, от богатых - к бедным, от больных - к здоровым, то с введением «социального пакета» картина принципиально меняется. Теперь границы перераспределения средств в той части, которая покрывается суммой от продажи «социальных пакетов», сужаются до контингента самих их покупателей, т. е. ветеранов и инвалидов, которым приходится поневоле финансировать друг друга. По существу, и монетизация и «социальный пакет» являлись очередной попыткой ухода государства из социальной сферы.
Наиболее перспективной формой модернизации системы социальной поддержки населения являлось доведение минимального размера оплаты труда до уровня прожиточного минимума. Однако, как видно из табл. 3, это направление не
увенчалось успехом. В 2008 г. МРОТ составил только 48,4% от величины соответствующего прожиточного минимума [6].
Еще раз подчеркнем, что МРОТ может быть центральным звеном системы социальных гарантий только для трудоспособного населения, причем только в том случае, если его величина будет доведена до прожиточного минимума работающего. Но этот вопрос не может быть решен в отрыве от контекста общей политики оплаты труда и доходов. Для нетрудоспособного населения отдельные социальные выплаты могут опираться исключительно на прожиточный минимум.
Как показал более чем десятилетний опыт функционирования системы социальной защиты населения в нынешней форме, ее недостаточная эффективность проистекает не только из-за финансовых ограничений, но и по причине слабой проработки теоретико-методологического обоснования общих принципов.
Прежде всего, речь идет о функциональном назначении ее отдельных звеньев. Их эффективность во многом зависит от осознания выполняемых ими двух основополагающих функций социальных гарантий - алиментарно-компенсационной и стимулирующей [7].
Происходит также смешивание конституционных прав граждан с социальной благотворительностью, распространение понятия адресной социальной поддержки на те виды выплат, которые не зависят от уровня дохода.
В целом можно констатировать, что несмотря на рост государственных расходов на социальные выплаты и поддержку отдельных категорий населения параметры системы социальных гарантий в течение 2002-2008 гг. испытывали подъемы и спады, однако их соотношение со среднедушевыми денежными доходами и средней заработной платой ни окончательно стабилизировать, ни, тем более, перевести в режим постепенного сокращения разрыва, не удалось.
Начавшийся в 2008 г. кризис заставил по-новому взглянуть не только на цели, но и на область распространения социальной защиты. Он потребовал перехода от отдельных точечных мер, адресованных специфическим контингентам, к социальной поддержке всего населения по двум основным направле-
ниям, ориентированным на принципиально различные категории: трудоспособных и нетрудоспособных (полностью, или частично), а также временно не работающих.
На наш взгляд, и в условиях экономического роста и в ситуации спада, система социальной защиты трудоспособного населения должна охватывать не только социальную сферу, но и сферу производства. Комплекс таких мер подразумевает поддержку занятости, гарантии уровня доходов и условий труда, обеспечение свободы предпринимательства и охрану прав собственности. Именно по этим направлениям предпринимаются меры в рамках антикризисной правительственной программы.
Взвешенная и эффективная социальная поддержка имеет пульсирующий характер, находясь в противофазе с движением экономического цикла. В стадии подъема, когда частный бизнес и экономически активное население самостоятельно решают свои проблемы, а налоговые поступления позволяют на должном уровне обеспечивать содержание нетрудоспособных и нуждающихся в дополнительной поддержке, долевое участие государства в функционировании социальной сферы объективно уменьшается.
Напротив, в периоды кризисов и депрессии необходимо усиление присутствия государства не только на финансовых рынках, в банковском секторе и в реальной экономике, но и во всем, что касается жизнеобеспечения населения. Именно кризис и заставил осознать, что система социальных гарантий не сводится только к набору определенных денежных и натуральных инструментов поддержания уровня жизни отдельных категорий населения, но и предполагает создание базовых рамочных условий для реализации стандарта благосостояния.
Чтобы иметь действенный характер, «синусоида» алиментарно-компенсационной составляющей социальных гарантий, которая служит основным источником дохода нетрудоспособного населения, должна находиться в противофазе по отношению к фазе экономического цикла. Пик социальной благотворительности при этом приходится на самые глубокие точки кризиса. Она призвана стать своего рода демпфером, гасящим социальную напряженность и предотвращающим перерастание естественных социальных противоречий в открытый конфликт.
Поэтому усиление роли государства в социальной сфере в целом и сопровождается комплексом мер по поддержке наиболее незащищенных слоев населения.
Реально препятствовать снижению уровня благосостояния основной массы населения, в первую очередь, низкодоходных слоев, могут прямые и косвенные финансовые гарантии. Важнейшей среди них и в сфере производства, и в сфере потребления, равно для трудоспособных и нетрудоспособных, является поддержание покупательной способности национальной валюты.
Между тем, девальвация рубля, создающая, как предполагается, благоприятные условия для оживления реального сектора, одновременно болезненно ударяет по всем слоям населения, хотя и в разной степени и с разных сторон. В первую очередь, это касается низкодоходных групп. За период 2002-2007 гг. численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума уменьшилась с 35,6 до 18,9 млн. чел., или почти вдвое (в 1,88 раза) - с 24,6 до 13,4% общей численности населения. Однако учитывая ожидаемую продолжительность кризиса, половозрастной состав и отношение к экономической активности малоимущего населения (экономически неактивное население составляет 38,9%, в том числе 15,1% неработающих пенсионеров среди малоимущего и соответственно 42,5 и 11,7% среди крайне бедного населения), есть опасность, что значительная его часть перейдет в категорию так называемой застойной бедности без перспектив улучшить свое материальное положение.
Лица старше трудоспособного возраста составляли в 2007 г. 13,3% среди малоимущего и 9,1% - среди крайне бедного населения, т. е. имеющего денежный доход в два и более раза ниже прожиточного минимума. Причем эти показатели увеличились по сравнению с 2002 г. соответственно на 1,0 и 1,4 проц.п., в том числе доля женщин постпенсионного возраста росла более быстрыми темпами и в численности малоимущего, и, особенно, крайне бедного населения. Удельный вес одиноких людей старше трудоспособного возраста среди малоимущего населения возрос с 2,1 до 5,1%, а среди крайне бедного - с 1,2 до 1,7% [2].
Однако основную долю и малоимущего (65,2%) и крайне бедного (64,5%) населения составляют граждане трудоспособ-
ного возраста, что является весьма негативным обстоятельством, причем свыше четверти из них - молодежь в возрасте 1630 лет. Впервые искать работу, не имея опыта и стажа работы по избранной специальности, да и в любой другой области профессиональной деятельности, которых требуют работодатели, сложно даже при наличии повышенного спроса на рабочую силу. А в условиях экономического кризиса, когда даже опытные профессионалы подпадают под сокращение штатов, уходят в вынужденные отпуска без сохранения содержания или переводятся на сокращенный режим рабочего времени, впервые искать работу сложно вдвойне.
Но самым тревожным сигналом служит то, что даже в благополучном в экономическом отношении 2007 г. 59,4% малоимущего и 54,5% крайне бедного населения принадлежали к числу занятых в экономике, причем 71,9% малоимущего населения имели среднее и высшее образование. Другими словами, занятость в российской экономике не гарантировала денежного дохода на уровне половины прожиточного минимума (!). Поэтому в условиях нарастающего кризиса перспективы малоимущего и крайне бедного населения выглядят весьма шаткими, несмотря на оказываемые государством меры поддержки.
К концу 2008 г. в повестку дня вновь встала, казалось, почти решенная проблема с задержками выплат заработной платы. В декабре по сравнению с январем задолженность по заработной плате увеличилась на 5097 млн. руб. и составила 7765 млн. руб., а количество работающих, перед которыми имелась задолженность, выросло в три раза и достигло 600 тыс. чел. Снизившись в январе, задолженность по зарплате вновь увеличилась в феврале 2009 г. [8].
Поэтому, учитывая, что одним из важнейших, проверенных временем и международным опытом, способов выхода из кризиса является стимулирование внутреннего платежеспособного спроса, а соответственно, если не увеличение, то хотя бы поддержание доходов населения, предпринимаются широкомасштабные меры по сохранению занятости.
В конце февраля 2009 г., по оценке, 6,4 млн. чел., или 8,5% экономически активного населения, классифицировались как
безработные (в соответствии с методологией Международной Организации Труда). Темпы прироста к предыдущему периоду замедлились, по отношению к соответствующему периоду
2008 г. составляли в январе 23,1 и в феврале 20,6%. В государственных учреждениях службы занятости населения в качестве безработных было зарегистрировано 2,0 млн. чел., в том числе 1,7 млн. чел. получали пособие по безработице [9].
Правительство РФ в режиме немедленного реагирования приняло специальные меры [10] по снижению социальной напряженности в отношении ухудшающейся ситуации на рынке труда, которые можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Первое - контрольно-информационное. Организован и проводится еженедельный мониторинг увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также перевода ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени. Во всех субъектах РФ организована работа консультационных пунктов и телефонных «горячих линий». Для содействия занятости безработных и незанятых граждан, а также граждан, находящихся под риском увольнения (проживающих во всех субъектах РФ), организована работа информационного портала «Работа в России» с еженедельным обновлением перечня вакансий. Информация объединяет в себе официальную информацию 85 региональных служб занятости и 2450 муниципальных центров занятости населения.
Второе - организационное. Запланировано направить на опережающее обучение, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации 173 тыс. чел., организовать 982 тыс. временных рабочих мест и рабочих мест на общественных работах, оказать материальную поддержку на предпринимательскую инициативу 55,8 тыс. чел., оказать адресную помощь при переезде в другую местность 15 тыс. чел. Для обеспечения приоритетного права российских граждан на трудоустройство на вакантные и вновь создаваемые рабочие места на
2009 г. в 2 раза уменьшены квоты на привлечение иностранных работников субъектам РФ по сравнению с их предложениями.
Отдельной важной задачей будет обеспечение занятости выпускников школ, вузов и средних специальных учебных заведе-
ний, которым наиболее сложно найти работу в условиях кризиса. В целях ее решения намечено принятие закона, позволяющего образовательным и научным организациям создавать малые предприятия, что будет способствовать трудоустройству выпускников учреждений профессионального образования, а также распространение практики целевой контрактной подготовки студентов старших курсов на основе договоров с предприятиями.
Третье - финансовое. С начала 2009 г. в 1,5 раза увеличен максимальный размер пособия по безработице. В 2009 г. минимальная величина пособия по безработице составляет 850 руб., максимальная - 4900 руб.
Предполагается истратить на эти цели 33,9 млрд. руб.
Для реализации перечисленных выше организационных мероприятий в рамках принятых субъектами РФ 82 региональных программ, Федеральный бюджет выделил дополнительно 43,7 млрд. руб. на стабилизацию ситуации на рынке труда. Дополнительные бюджетные средства выделяются в виде субсидий из федерального бюджета на основании специальных соглашений с субъектами РФ. Стоимость принятых региональных программ составляет более 25 млрд. руб., из которых 90% составляют субсидии из федерального бюджета.
Объем бюджетных ассигнований, направляемых в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на социальную поддержку безработных граждан и осуществление активных программ содействия занятости безработных граждан будет увеличен на 33,95 млрд. руб., в том числе 29,8 млрд. руб. на социальную поддержку граждан, признанных в установленном порядке безработными.
В целях поддержания уровня доходов работников бюджетных организаций предусмотрено включение расходов на их заработную плату в перечень расходов, защищенных от сокращения.
Предполагается, что комплекс перечисленных мер должен не только стабилизировать ситуацию на рынке труда, но и способствовать структурной перестройке экономики, развитию малого предпринимательства, в частности, на базе научных учреждений и высших учебных заведений, и самозанятости граждан.
Ухудшения экономической ситуации заставило включить социальную защиту населения в число приоритетных направлений
антикризисной программы. В условиях общего сокращения бюджетных расходов государство не только пообещало выполнить все ранее взятые социальные обязательства, но и пошло на дополнительное увеличение финансирования социальной сферы.
В условиях кризиса государство берет на себя обязательства, что социальные выплаты и пособия, финансируемые из федерального бюджета, будут проиндексированы с учетом нового прогноза инфляции. Это относится, прежде всего, к пакету государственных пособий на детей, материнскому (семейному) капиталу, а также к выплатам, производимым в рамках законодательства о социальной поддержке отдельных категорий граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи. На данные цели выделяется 12,7 млрд. руб. С 1 января 2009 г. все социальные выплаты были проиндексированы на 8,5%, но в связи с ростом инфляции, опережающим прогнозные оценки, принято решение о перерасчете индексации с 1 апреля 2009 г. на 13%. С ее учетом размер пособия по уходу за первым ребенком составит 1873 руб., за вторым и последующими детьми - 3746 руб., пособие при рождении ребенка достигнет 9989 руб. Материнский капитал в результате индексации с 1 апреля 2009 г. составит 312160 руб.
Предотвращение падения уровня благосостояния пожилой части населения также находится в центре антикризисных мер в социальной сфере. С 1 марта 2009 г. базовая часть трудовой пенсии повышена на 8,7%. В результате базовая часть трудовой пенсии по старости составит 1950 руб., по инвалидности 3-ей степени - 3900 руб., по инвалидности 2-ой степени - 1950 руб., 3-ей степени - 975 руб. С 1 апреля 2009 г. страховая часть трудовой пенсии повышена на 17,5%. В целом средний размер трудовых пенсий в 2009 г. будет увеличен на 23,9%, или на 8,7% сверх роста цен.
В течение года намечено реализовать ранее принятое решение о повышении среднего размера социальных пенсий до прожиточного минимума пенсионера (4294 руб. в конце года). Это означает увеличение социальных пенсий, а также базовой, гарантированной государством части трудовых пенсий на 42,8% за
год, или на 25,3% сверх роста цен*. Чтобы осуществить эти меры, предусмотрено увеличение ассигнований для перечисления в Пенсионный фонд: на покрытие его дефицита в размере 315,6 млрд. руб., на выплату базовой части трудовой пенсии - в размере 12,7 млрд. руб., на повышение ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) - 11,5 млрд. руб.
Несмотря на кризис, предполагается продолжить осуществление пенсионной реформы, хотя сроки ее реализации, естественно, несколько отодвигаются. Однако уже в 2010 г. планируется предпринять ряд мер, направленных на поддержание уровня жизни пенсионеров старших возрастов, часть периода трудовой деятельности которых пришлась на дореформенные годы. Будет произведена переоценка их прошлых заработков и индексация пенсий путем их увеличения на 1% за каждый год стажа до 1991 г.
Предполагается, что разработанный Правительством комплекс антикризисных мер позволит стабилизировать ранее достигнутый уровень потребления для получателей минимальных социальных гарантий, предотвратить рост безработицы и численности населения с доходами ниже прожиточного минимума. Вторым важным положительным результатом должно стать продолжение курса на дальнейшее совершенствование системы пенсионного обеспечения и материальной поддержки материнства и детства.
Достаточность и эффективность предпринимаемых усилий покажет будущее, главным же достоинством антикризисной программы, на наш взгляд, является сочетание неотложных мер адресной помощи наиболее незащищенным слоям населения с сохранением и продолжением основных направлений развития социальной сферы. При всей необходимости и актуальности антикризисных мер, гораздо важнее, какой будет система социальной защиты населения после кризиса. Про-
* Установление размера социальной пенсии или базовой части трудовой пенсии, выполняющей алиментарную функцию, т. е. поддержание минимального уровня жизни или компенсацию полной или частичной утраты трудоспособности, предлагалось нами в качестве основного элемента реформы системы пенсионного обеспечения, более двадцати лет назад [7], так же как и сам принцип сложения общего размера пенсии из постоянной (базовой) и переменной - трудовой (страховой) частей
должится ли переход от набора разрозненных инструментов к целостной концепции, сохранится ли практика упреждающих мер вместо пожарного реагирования вдогонку ситуации?
Появится ли, наконец, единая научно обоснованная система социальных гарантий, свободная от конъюнктурных соображения и опирающаяся исключительно на понимание их места и функционального назначения в общем контексте распределительных отношений?
Литература и информационные источники
1. Айзинова И.М. Социальные гарантии: методологический аспект // Проблемы прогнозирования, 1995, №1.
2. Социальное положение и уровень жизни населения России, 2007. М.: Госкомстат России, 2008.
3. Российский статистический ежегодник, 2007. М.: Госкомстат России, 2008.
4. Россия и страны мира. М.: Госкомстат России, 2008.
5. Суворов А.В., Иванов В.Н., Сухорукова Г.М. Подходы к оценке воздействия сдвигов в уровне и структуре доходов населения на макроэкономические показатели // Научные труды ИНП РАН. М.: МАКС Пресс, 2005.
6. Социально-экономическое положение России в январе 2009 г.
7. Айзинова И.М. Некоторые вопросы пенсионного обеспечения и помощи семьям, имеющим детей // Экономика и математические методы, том XXIV, выл. 6, 1988.
8. Информация о социально-экономическом положении России в январе-декабре 2008 г.
9. Информация о социально-экономическом положении России в феврале 2009 г.
10. Официальный сайт Председателя Правительства Российской Федерации. www. premier. gov. ru/
