CC BY
79
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 330.34:336.143
критерии доступа граждан к системе социальной защиты населения на уровне субъекта российской федерации*
к. а. тумаияиц,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и экономической политики E-mail: tka210@gmail. com Волгоградский государственный университет
Статья посвящена обоснованию новых для России критериев бедности и условий получения социальных трансфертов. Они основаны на сравнении совокупного дохода семьи с медианным доходом местного населения и сведениях о семейном имуществе. Предлагаемая методика сопоставляется с методикой, используемой в настоящее время, при которой бедным признается человек, получающий доходы ниже прожиточного минимума. Проведенный анализ и расчеты на примере Волгоградской области демонстрируют преимущества новых критериев.
Ключевые слова: бедность, доходы населения, прожиточный минимум, категориальное и адресное социальное пособие, критерий доступа, система социальной защиты.
Основную сложность при реализации государственных мер социальной поддержки населения представляет корректный отбор релевантной аудитории выгодоприобретателей. В качестве целевой функции системы социальной защиты населения, на взгляд автора, выступает снижение уровня бедности. Следовательно, реципиентами социальных
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ и правительства Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Оптимизация системы социальной защиты населения Волгоградской области», № 12-12-34000.
трансфертов должны выступать именно малоимущие граждане.
Одной из причин неэффективности социальной политики является распространение бюджетной помощи на более широкий круг домашних хозяйств либо отсутствие доступа к ней со стороны нуждающихся. Однако определение целевой группы системы социальной защиты — это не конечный пункт исследования данной проблематики, а его исходная точка. Как известно, в настоящее время сложились два методологических подхода к решению этой задачи:
— категорийный;
— адресный.
Первый подход исходит из того, что наличие у индивида (группы индивидов) признака, позволяющего отнести его к определенной категории населения, автоматически обозначает наличие у него и некоторых других характеристик, присущих данной категории. Иллюстрацией такого подхода является распространение основных мер социальной защиты населения на такие категории, как пенсионеры, семьи с детьми, ветераны труда и т. д. Таким образом, всех граждан, входящих в упомянутые категории, законодатели имплицитно считают малоимущими и нуждающимися в дополнительной поддержке.
При адресном подходе претенденты на получение помощи в денежной или натуральной форме должны пройти проверку на нуждаемость по установленным критериям. Такая проверка проводится с определенной периодичностью, чтобы предотвратить получение помощи лицами, которые перестают соответствовать условиям ее предоставления в случае положительных изменений материального положения.
Адресные программы являются более сложными в администрировании, но более точными в плане получения средств наиболее нуждающимися. Существует большое число работ [5, 7, 10, 14, 20, 21, 23], в том числе и российских ученых, убедительно доказывающих преимущества адресных программ перед категорийными.
В США доля адресных пособий достигает 40 % в общем объеме мер социальной защиты, в Канаде — более 20 %. Лидером по этому показателю в Европе является Великобритания с долей, превышающей 30 % [23]. Именно эти страны характеризуются наиболее результативными усилиями по борьбе с нищетой. В Великобритании социальные трансферты снижают бедность на 48,4 %, дифференциацию доходов — на 14,4 % [23].
Каждый подход предполагает использование собственного набора возможных критериев (см. рисунок), которые могут применяться как индивидуально к претенденту на доступ к мерам государственной социальной поддержки, так и к группе лиц (семья, домашнее хозяйство, совместно проживающие лица). В практике (в том числе зарубежной) встречаются варианты комбинирования критериев, что зачастую повышает эффективность предоставления социальной помощи реципиентам.
В период становления российской системы социальной защиты она использовала исключительно категорийный подход с соответствующими критериями:
— принадлежность к социальной группе;
— признание заслуг перед государством.
Это было объективно обусловлено традициями советской системы социального обеспечения, правопреемником которой после распада СССР в полном
объеме стала российская система. В СССР и первые годы существования Российской Федерации дифференциация населения по уровню благосостояния была относительно невысока. В этих условиях использование более простого категорийного подхода стало вполне оправданным.
Кроме того, государственный аппарат в целом и службы социальной защиты в частности не имели достаточных организационных, технических, кадровых ресурсов для обеспечения трудоемких процедур адресных социальных программ. Информационная база, находящаяся в распоряжении органов власти, — весьма скудна. Она изобиловала неточностями и медленно обновлялась. Это не позволяло корректно оценивать материальное положение граждан.
Не следует недооценивать и особенности менталитета нашего общества, склонного к расширению масштабов государственной поддержки, особенно на фоне существенного падения материального достатка преобладающей части населения в 1990-х гг.
Значительными были и политические ограничения для действующей власти того периода. Острая конфронтация с коммунистами делала чрезвычайно рискованными любой пересмотр сложившихся механизмов предоставления социальной помощи. А финансовых ресурсов на создание новых, дополнительных каналов социальной поддержки хронически дефицитная бюджетная система страны не имела.
На рубеже веков начался процесс формирования предпосылок для перехода к адресным методам
Критерии определения целевой группы
Категориальные
Пр инадлежность к социальной группе
Признание особых заслуг перед обществом
Индивидуальные
Групповые
Дефицит потребления (метод лишений)
Принадлежность к нижним децилям при ранжировании населения по доходам
Доля расходов на блага первой необходимости в доходе
Адресные
Отношение дохода к прожиточному минимуму
Имущественный ценз
Отношение дохода к медианному доходу
Отношение дохода
к минимальному доходу
Классификация критериев выделения группы получателей социальных трансфертов
социальной защиты населения. Прежде всего резко возросла степень неравномерности распределения доходов. Уровень материального положения лиц, даже принадлежащих к одной социальной группе, мог существенно различаться. Значительно улучшились возможности органов государственного управления, происходило накопление статистической и учетной информации. Возросли финансовые возможности бюджета. Политическая ситуация в стране стала более стабильной, а позиции действующей власти укрепились.
В силу большей инерционности единственным сдерживающим фактором оказался ментальный. Это было ярко продемонстрировано в 2005 г. при монетизации социальных льгот. Даже частичная, весьма щадящая реформа вызвала всплеск протестов и заставила власти отказаться от планов дальнейшей модернизации системы социальной защиты населения.
Тем не менее некоторые попытки ввести адресно ориентированные механизмы бюджетной поддержки социально уязвимых групп населения в этот период были предприняты. Из существующих критериев (см. рисунок) в России используются:
— соотношение доходов семьи с прожиточным минимумом при выплате пособий на детей и адресной социальной помощи;
— соотношение индивидуальной пенсии и регионального прожиточного минимума пенсионера при определение доплаты к пенсии;
— при выделении жилищной субсидии одним из критериев выступает соотношение фактической доли расходов в семейном бюджете на услуги жилищно-коммунального хозяйства с максимально допустимой долей, установленной в размере 22 % [13].
Однако российская практика оказания социальной поддержки населению при оплате жилья носит противоречивый характер. Субъекты Федерации имеют право на своей территории корректировать федеральные стандарты предоставления помощи гражданам в оплате жилищно-коммунальных услуг, не снижая при этом федеральных социальных гарантий. В результате нормотворческой деятельности регионов механизм предоставления жилищных субсидий потерял свой адресный характер и фактически стал одной из разновидностей категориальных выплат. Как отмечают А. Золотарева и ее коллеги: «Значительная часть субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг не отвечает принципам организации адресной социальной помощи, т. е. предоставляется без учета нуждаемости реципиентов» [5].
По мнению С. Мисихина: «Жилищные субсидии в Российской Федерации не предусматривают процедуры проверки нуждаемости» [9].
По данным Росстата, из 9 076 073 получателей субсидий только 61 % был из семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума [17].
В целом доля адресно ориентированных трансфертов в нашей стране как в семейном бюджете получателей, так и в социальных расходах государства очень мала [19]. На адресные программы (без учета социальной доплаты к пенсии) в общей сумме бюджетного финансирования социальных пособий приходится не более 14 %, а в структуре доходов получателей они составляют не более десятой части [16]. Доминирование категориальных выплат (на них приходится более 90 % всех расходов государства на социальную помощь) [5], основной из которых является ежемесячная денежная выплата, в системе социальной защиты населения по-прежнему сохраняется. Не менее 50 % бедных семей не охвачены ни одной из программ адресных выплат, а среди получающих данные выплаты около 40 % не относятся к малоимущим семьям [16].
Таким образом, процедура доступа граждан к системе социальной защиты населения в России весьма несовершенна и нуждается в оптимизации, первым этапом которой должно стать обоснование критериев бедности при предоставлении мер государственной социальной поддержки. Существенным недостатком действующих адресных программ выступает использование в качестве единственного критерия доступа к ним сравнение денежных доходов претендента с уровнем прожиточного минимума в его регионе.
В частности, в Волгоградской области лицам или домашним хозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, выплачиваются:
— компенсация затрат по установке телефона, обеспечение протезно-ортопедическими изделиями и слуховыми аппаратами;
— ежемесячное пособие на ребенка;
— социальное пособие студентам и их семьям;
— адресное и единовременное социальное пособие;
— субсидии на оплату продуктов питания;
— компенсация затрат на газификацию жилья.
Суммарное число жителей Волгоградской
области, получавших в 2009 г. меры социальной поддержки (кроме ежемесячного пособия на ребенка), условия предоставления которых включали
сравнение с прожиточным минимумом, составляло 420,6 тыс. чел., или 67,2 % всех граждан, получавших социальные трансферты на основе региональных и муниципальных нормативно-правовых актов. Им было выплачено чуть менее 1 млрд руб. из консолидированного бюджета региона. Это соответствует 52,5 % от денежных выплат по региональным и муниципальным социальным программам. В 2011 г. их число возросло до 666,1 тыс. чел., а удельный вес увеличился до 74,1 %. Объем выплат превысил 1 млрд руб., но их доля в общих социальных трансфертах сократилась до 43 %.
Отрицательными чертами применения критерия прожиточного минимума и соответствующей ему методики выступают следующие.
Во-первых, критерий прожиточного минимума базируется на концепции абсолютной бедности. Однако в условиях дифференциации материального положения населения дефицит располагаемых ресурсов все чаще воспринимается гражданами как относительная категория. Самоощущение социальной «исключенности» возникает именно при сравнении собственного уровня жизни со стандартами, наиболее широко распространенными в обществе. М. Горшков утверждает: «Интуитивное понимание бедности, как правило, возникает в сравнении с положением окружающих» [3]. С этой точки зрения нуждаемость в современных условиях выступает скорее как субъективная оценка домашним хозяйством своих возможностей, возникающая в результате их сопоставления с окружающей социальной средой, что противоречит оценке уровня бедности на основе сравнения доходов с величиной прожиточного минимума.
Во-вторых, возрастающая динамика социально-экономических процессов оказывает существенное воздействие на структуру потребления домашних хозяйств. Состав потребляемых благ и их количество у большинства групп населения меняются гораздо быстрее, чем изменяется методика формирования минимальной потребительской корзины, на основе которой осуществляется расчет величины прожиточного минимума. За последние четыре года, в течение которых потребительская корзина не пересматривалась, выросло потребление:
— мяса и мясопродуктов в среднем на одного россиянина — на 18 % (с 66,9 кг в год до 79,0 кг);
— молока и молочных продуктов — на 6,5 % (с 246,4 кг в год до 262,5 кг).
Зато потребление хлеба и хлебопродуктов сократилось на 5,4 % (со 107,3 кг в год до 101,5 кг) [15].
На эти три группы пищевых продуктов в совокупности приходится более 60 % расходов на продовольственные товары. В 2007—2010 гг. доля расходов на услуги в потребительской корзине находилась в диапазоне 38—41,7 % при фактическом удельном весе в расходах бедного населения 25—26,8 % [18].
В 1983, 1990 и 1999 гг. в Великобритании населению задавался вопрос: «Считаете ли вы определенные товары и услуги предметами первой необходимости?». За это время список благ, без которых невозможно, по мнению опрашиваемых, обойтись, вырос с 30 до 33 позиций [22].
Изменение значимости отдельных благ хорошо демонстрирует доля респондентов, посчитавших телефон предметом первой необходимости. В 1983, 1990 и 1999 гг. положительные ответы составили 43, 56 и 72 % от числа опрошенных соответственно.
Экстраполируя данные тенденции можно утверждать, что и в дальнейшем скорость «устаревания» номенклатуры товаров и услуг, составляющей минимальную потребительскую корзину, будет только нарастать. В 2010 г. Росстат оценивал фактическое потребление мяса и мясопродуктов в малоимущих домашних хозяйствах в размере 52,5 кг на одного потребителя [18], что на 40 % больше, чем предусмотрено потребительской корзиной. Фактический размер потребления молока и молочных продуктов, а также хлеба и хлебных продуктов, напротив, меньше значений, зафиксированных в потребительской корзине: на 24 и 30 % соответственно [12].
Частая смена потребительских предпочтений, сокращение жизненного цикла потребительских товаров и услуг, научно-технический прогресс и глобализация выступают долгосрочными перманентными факторами, делающими практически невозможным составление минимальной потребительской корзины, адекватной стандартам потребления даже наименее обеспеченных слоев населения. Следовательно, масштаб погрешности при расчете количества малоимущего населения с годами будет только увеличиваться.
В-третьих, в России наблюдается значительное территориальное разнообразие структуры потребления. Это обусловлено:
— дифференциацией социально-экономических характеристик регионов;
— различием географических условий;
— спецификой национального состава населения;
— особенностями сложившегося жизненного уклада.
Эти причины детерминируют и объективно сформировавшуюся разницу в составе и количестве благ, включенных в потребительскую корзину, в том числе и минимальную, домашних хозяйств, проживающих на разных территориях нашей страны.
Потребление мяса и мясопродуктов малоимущими домашними хозяйствами в 2010 г. в Волгоградской области на 12 % превышает аналогичный показатель по стране в целом [18]. Минимальное значение, зафиксированное в Республике Северная Осетия — Алания, более чем на 40 % ниже среднего показателя по РФ. А максимальное потребление, отмеченное в Калининградской области, на 63 % больше среднероссийского. Молока и молочных продуктов, хлеба и хлебных продуктов в Волгоградской области приобреталось малоимущими потребителями на 13 и 6 % соответственно меньше, чем в среднем по Российской Федерации.
Дисперсия объема потребления продуктов питания также весьма высока по молоку и молочным продуктам: от +46,5 % (Карачаево-Черкесская Республика) до —50,5 % (Республика Тыва) относительно среднего потребления по стране. Диапазон отклонений по хлебу и хлебопродуктам: +48,7 % (Республика Дагестан) и —36,9 % (г. Москва).
Достаточно иллюстративным является различие потребительского поведения городского и сельского населения. Разница в потреблении в 2010 г составила:
— хлеба и хлебопродуктов — 30 %;
— мяса и мясопродуктов — 14,4 %;
— молока и молочных продуктов — 10 %.
Методика расчета прожиточного минимума не
учитывает существующее разнообразие потребления домашних хозяйств. В результате формируется некорректная информационная база для оценки масштабов и глубины распространения бедности среди россиян. Признавая указанные дефекты существующего расчета потребительской корзины и невозможность их системного устранения Минз-дравсоцразвития России подготовило законопроект о новом порядке расчета потребительской корзины начиная с 2013 г., в котором продуктовой составляющей отводится ровно 50 %, а суммарный размер расходов на приобретение непродовольственных
товаров и услуг автоматически принимается равным стоимости продовольствия. Но подобное упрощение методики чревато еще большим диссонансом с реалиями существования беднейшей части нашего общества, а значит, и снижением эффективности мер социальной защиты населения, базирующихся на величине прожиточного минимума.
В-четвертых, алгоритм расчета прожиточного минимума предполагает определение индивидуальных затрат на приобретение товаров и услуг в количестве, необходимом для продолжения жизнедеятельности. Однако большая часть домашних хозяйств состоит из двух и более членов. При коллективном потреблении некоторых благ возникает положительный эффект масштаба. Наиболее очевидные примеры связаны со следующими факторами:
— оплата коммунальных услуг;
— отсутствие расходов на детские сады в малоимущих семьях с детьми дошкольного возраста и неработающими совершеннолетними родственниками.
Расчеты показывают, что 30 % получателей региональных индивидуальных социальных доплат, которые призваны довести ее размер до уровня прожиточного минимума пенсионера, являются членами небедных домашних хозяйств [16]. Элиминирование эффектов синергетического потребления в методологии определения прожиточного минимума в отдельных случаях приводит к завышению величины последнего.
В-пятых, прожиточный минимум определяется в целом для субъекта Российской Федерации. При этом уровень цен в отдельных муниципальных образованиях данного региона может иметь значительные различия, предопределяя тем самым и широкий диапазон значений стоимости жизни в соответствующих городах, поселках и деревнях региона. Таким образом, возникает искажение информации о фактическом благосостоянии домашних хозяйств, полученной исходя из единого значения регионального прожиточного минимума для семей, приобретающих потребительские блага по ценам, существенно отличающимся от средних по региону.
В-шестых, следует учитывать, что степень ценовой дифференциации (внутрирегиональной и межрегиональной) в России ниже, чем степень дифференциации доходов между соответствующими территориями. В 2010 г. среднедушевые доходы населения региона-лидера (Ненецкий автономный округ)
в 2,7 раза превосходили средние доходы россиян, а в регионе с минимальными доходами (Республика Калмыкия) в 2,5 раза отставали от них [17]. При этом максимальное значение прожиточного минимума в субъектах Федерации «лишь» в 2,1 раза превосходило среднее значение по стране, а в самом «дешевом» регионе (Республика Дагестан) было в 1,3 раза ниже значения в целом по стране. В результате разрыв в доходах между минимальным и максимальным значением составил 6,7 раза, тогда как по значению прожиточного минимума — только 2,6 раза.
Среднедушевые доходы жителей Волгоградской области в 2010 г. были почти на четверть ниже аналогичного среднероссийского показателя. При этом стоимость минимальной потребительской корзины отличалась от средней по РФ лишь на 5,5 % в меньшую сторону. В результате отношение средних доходов жителей Волгоградского региона к местному прожиточному минимуму составляло 2,5 раза, тогда как по стране в целом это значение достигало 3,2 раза, вследствие чего к бедной части населения, определяемой на основе сопоставления денежных доходов и прожиточного минимума, в разных регионах нашей страны относятся домашние хозяйства с различным уровнем достатка относительно благосостояния других жителей данной территории.
В-седьмых, оценка бедности на основе прожиточного минимума не учитывает:
— натуральных доходов домашнего хозяйства;
— межсемейные трансферты.
Из материалов выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств следует, что 9,4 % доходов малоимущих семей представляют собой натуральные поступления [4]. Для городских жителей эта доля составляет менее 5 %, но для сельских — почти 17 %. Для крайне бедных домашних хозяйств (доходы — менее 50 % прожиточного минимума) неденежные поступления обеспечивают 14,5 % семейного бюджета. Эта цифра соответствует результатам обследования 2003 г., когда было выявлено следующее:
— доля поступлений от личного подсобного хозяйства у самого нижнего по доходам дециля населения составляла 14,6 %;
— в межсемейные экономические отношения вовлечена почти каждая пятая российская семья;
— доля межсемейных трансфертов в доходах малоимущих домашних хозяйств оценивается исследователями в диапазоне от 5 до 10 % [2].
В-восьмых, оценка бедности на основе прожиточного минимума не учитывает имущественного положения домашнего хозяйства:
— арендованное/собственное жилье;
— наличие сбережений/долгов/имущества, не используемого на цели потребления.
Наличие или отсутствие собственности приводит, соответственно, либо к росту доходов, либо к увеличению расходов семьи. Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г. по Москве демонстрируют удвоение со времени предыдущей переписи числа москвичей, указавших в составе своих доходов дивиденды, проценты. Количество признавшихся в получение доходов от сдачи имущества в аренду за 8 лет выросло в четыре раза [6].
В-девятых, следует признать, что методика расчета прожиточного минимума не пользуется доверием подавляющей части общества. Отчасти это следствие общего скептического отношения россиян к любым решениям органов государственного управления. Но в значительной степени негативная позиция по этому поводу продиктована иными соображениями, которые были уже упомянуты.
В рамках регулярного социологического опроса населения «Мониторинг социально-экономических перемен» ВЦИОМ задает вопрос: «Как вы полагаете, какой доход в расчете на одного человека в месяц обеспечивает прожиточный минимум в настоящее время?». Подавляющая часть респондентов называет значения, превышающие величину прожиточного минимума на дату опроса. В декабре 2010 г. 74 % опрошенных указали значение выше 5 900 руб. — рассчитанной Росстатом на IV квартал 2010 г. стоимости потребительской корзины [11]. В декабре 2002 г. таких ответов было уже 83 %.
Неадекватность в глазах общества размера прожиточного минимума современным условиям жизни в стране транслируется и на любые другие показатели и действия, представляющие собой производные от величины прожиточного минимума. Таким образом, считается, что фактическое количество бедного населения в России гораздо больше, нежели это сообщает Росстат, исходя из сопоставления полученных доходов и стоимости минимальной потребительской корзины.
В результате представляется, что подход к определению бедности, исходя из сопоставления доходов с прожиточным минимумом, не является продуктивным независимо от кратности значений прожиточного минимума, которые будут приме-
няться для выделения малоимущих граждан. В связи с этим нельзя согласиться со следующим утверждением Т. Малевой и Л. Овчаровой: «Чтобы не создавать социальной напряженности при реализации мер поддержки низкодоходных категорий льготников, целесообразно устанавливать... порог входа в данную систему на уровне 1,5—2 прожиточных минимума» [8].
Преобладающая часть развитых стран мира использует в качестве критерия доступа граждан страны к получению социальной помощи сравнение фактических доходов претендентов с медианным среднедушевым доходом населения:
— в США, Великобритании, Германии черта бедности соответствует 40 % медианного дохода;
— в Финляндии, Италии, Греции, Испании — 50 %;
— в Ирландии и Португалии — 60 % [3].
Сразу отметим, что медианная величина отличается от средней величины. Медианой для совокупности является значение, при котором количество больших и меньших значений равно. Медианным среднедушевым доходом будет выступать величина, относительно которой 50 % населения получают более высокие доходы, а 50 % — более низкие. В условиях сильной поляризации общества (а это как раз случай России) среднее значение не всегда может рассматриваться как некий стандарт, наиболее распространенное, часто встречающееся в социальной практике явление. Запредельно высокие (равно как и чрезвычайно низкие) доходы даже очень немногочисленной группы населения способны повлиять на размер средней величины совокупности и тем самым исказить групповую характеристику.
Главное преимущество использования медианного критерия в отличие от среднего заключается в отсутствии влияния на него крайних значений совокупности (наибольших и наименьших) и как следствие — большая репрезентативность. На взгляд автора, такой подход к определению реципиентов социальных трансфертов более корректен, нежели сравнение с прожиточным минимумом. С целью учета внутрисемейных трансфертов, с одной стороны, и числа иждивенцев, с другой, необходимо рассчитывать средний доход на всех членов семьи претендента на получение пособия. Состав доходов должен учитывать все поступления семьи, включая:
— проценты по банковским депозитам;
— арендную плату;
— социальные выплаты;
— предпринимательские доходы и т. д.
Кроме того, принимая во внимание масштабы
сокрытия доходов, целесообразно дополнить критерий доходов имущественным, т. е. применять комбинированный критерий доступа к мерам социальной поддержки. Теоретически он должен основываться на сравнении подушевой рыночной стоимости дорогостоящего крупного семейного имущества с нормативным значением, установленным в данном муниципалитете. Однако практическая оценка стоимости недвижимости, автомобиля и некоторой другой собственности может вызвать затруднение. Поэтому в переходный период возможно использовать нормативные значения в натуральных единицах измерения (квадратные метры, мощность двигателя на одного члена семьи и т. д.). Сравнительный анализ обоих критериев приведен в табл. 1.
Для увеличения точности определения бедности предлагается осуществлять расчет медианных доходов отдельно для каждого муниципалитета. Это позволит лучше учесть местную специфику и сделает социальные трансферты населению более адресными. Кроме того, в небольших населенных пунктах местные сообщества гораздо лучше осведомлены о реальном уровне благосостояния жителей и размере принадлежащей им собственности. Таким образом, локализация применения методики приведет к снижению информационной асимметрии между претендентами на пособие и органами местного самоуправления, включая социальные службы. При финансировании расходов на выплату социального пособия из вышестоящих бюджетов возникает риск оппортунистического поведения муниципальных властей, проявляющийся в стремлении завысить количество получателей социальной помощи.
Для минимизации такого риска более оправданным представляется финансирование данных выплат непосредственно из муниципальных бюджетов с передачей дополнительных доходных источников либо (более реалистичный, но менее желательный вариант) осуществление выплат за счет межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, размер которых устанавливается неизменным на длительный период времени.
Доступ к данному пособию должен базироваться на заявительном принципе, а работники социальных служб будут иметь широкие полномочия по проверке данных о доходах и собственности претендентов вплоть до внезапных посещений места
Таблица 1
Сравнительные характеристики альтернативных критериев определения бедного населения
Характеристика Сравнение индивидуальных доходов с прожиточным минимумом в субъекте РФ Сравнение среднедушевых доходов семьи с медианным среднедушевым доходом в муниципалитете проживания
Концепция бедности Абсолютная Относительная
Объект оценки Расходы Доходы
Адаптация к меняющимся Низкая Высокая
социально-экономическим процессам
Учет региональных и внутрирегиональных Отсутствует Присутствует
различий
Учет эффектов совместного проживания Отсутствует Присутствует
Учет имущественного положения Отсутствует Предполагается
Зависимость от уровня цен на потребительские блага Присутствует Отсутствует
Зависимость от роста благосостояния общества Отсутствует Присутствует
Подверженность искажениям Низкая Высокая
вследствие теневых доходов
жительства домашнего хозяйства. Целесообразно предусмотреть:
— обязанность заявителей (при изменении числа членов семьи, размеров их доходов и имущества) сообщать о произошедших переменах в социальную службу;
— регулярное обновление данных сведений с периодичностью (например раз в год).
Снижению риска предоставления недостоверной информации могут способствовать:
— санкции за неправомерное получение выплат в виде возврата в бюджет суммы незаконного обогащения;
— запрет для членов семьи получателя обращаться за пособием в течение длительного периода времени.
Процедуры регулярной проверки фактического материального положения заявителей делает администрирование таких механизмов социальной защиты более дорогим.
С другой стороны, в рамках реализации проекта «Электронная Россия» предусмотрено решение задачи обмена базами данных между различными ведомствами. Доступ социальных служб к информационным ресурсам Росреестра (учет прав на недвижимое имущество), ГИБДД (государственная регистрация транспортных средств), ФНС России (декларации о доходах граждан), Пенсионного фонда РФ (выплата пенсий и других социальных трансфертов) и др. способен предотвратить рост расходов на содержание аппарата чиновников.
В рамках предлагаемой оптимизации системы социальной защиты населения целесообразно заменить множество разнообразных выплат и льгот (в том числе натуральных) на единое адресное ежемесячное денежное пособие. Например, в 2011 г. некоторые незначительные по объему финансирования меры социальной поддержки в Волгоградской области распространялись на необычно малые группы получателей:
— 18 учащихся за год получили регулярных денежных выплат на сумму 39 тыс. руб.;
— 3 специалиста из льготируемых категорий получили в сумме 112 тыс. руб.;
— 14 пенсионеров из 132, имеющих право на отдельную меру социальной поддержки из консолидированного бюджета области, получили в совокупности 70 тыс. руб.
Очевидно, что административные расходы на осуществление таких социальных программ превышают 10 % от их бюджетов — предельный уровень, считающийся в мировой практике индикатором целесообразности реализации бюджетных мероприятий. За счет унификации правил назначения и выплат социальной помощи штат социальных служб можно будет не увеличивать.
Предлагаемые критерии и построенная на их основе методика определения круга получателей государственных социальных трансфертов имеют и некоторые недостатки относительно действующего сейчас подхода.
Во-первых, в силу ориентации на оценку доходов, а не расходов не учитывается влияние инфляции. Рост цен на блага, включенные в минимальную потребительскую корзину, автоматически увеличивает значение прожиточного минимума. Отставание динамики номинальных доходов претендентов от темпов роста прожиточного минимума позволяет расширять круг получателей социальной выплаты. В предлагаемом подходе допуск к государственному пособию получают семьи, чьи среднедушевые доходы растут медленнее, нежели доходы населения в целом. Сравнение по данным признакам двух анализируемых подходов фактически сводится к оценке вероятности риска значительного падения реальных доходов вследствие превышения темпов роста прожиточного минимума над ростом медианного номинального дохода.
Ретроспективные расчеты на разных временных горизонтах показывают, что такой риск относительно невелик. За последние десять лет прожиточный минимум в России вырос в 3,3 раза, а доходы населения увеличились в 5,2 раза [1]. По Волгоградской области цифры лишь незначительно отличаются от общенациональных — 3,4 и 5 раз соответственно. Напомним, что этот период включает в себя весьма разные по состоянию макроэкономической конъюнктуры фазы:
— бурный подъем до 2007 г.;
— масштабный кризис 2008—2009 гг.;
— восстановительный умеренный рост 2010— 2011 гг.
Исходя из доступной статистики доходов малоимущих хозяйств за 2007—2010 гг., можно утверждать, что и на данном отрезке времени для указанной группы населения рост денежных доходов (1,56 раза) опередил удорожание потребительской корзины (1,47 раза).
Приведенные расчеты следует подкрепить и общими теоретическими соображениями, которые строятся на допущении, что российская экономика все больше будет функционировать как нормальная рыночная система. Это означает, что в период будущих кризисов темпы роста цен будут замедляться вплоть до угрозы скатывания в дефляцию, демпфируя в этот момент стагнацию доходов населения. В фазах бурного экономического роста давление растущей инфляции будет возрастать, но сопровождаться увеличением доходов домашних хозяйств.
Во-вторых, сохраняющиеся масштабы сокрытия доходов физических лиц в России серьезным образом
сказываются на корректности предлагаемой методики. Тем не менее необходимо обратить внимание на следующие моменты. Теневые доходы искажают фактическое положение дел и при существующей методике, поскольку с прожиточным минимумом сравниваются только официальные поступления заявителя и членов его семьи. Если масштаб нелегальных заработков в обществе тождествен нерегис-трируемым доходам в наименее обеспеченной части общества, то степень погрешности при отнесении семьи к малоимущей будет невысока. Таким образом, при ориентации на значение прожиточного минимума выигрыш конкретного претендента на получение социальной помощи целиком зависит от его возможностей по утаиванию собственных заработков от учета государством. В новом варианте на доступ к социальным выплатам влияет соотнесение индивидуальной и национальной практик «конвер-точных» доходов, что дает менее прогнозируемый результат при мошенничестве.
Апробация предложенных критериев нуждаемости и методики включения граждан в число получателей социальной помощи проведена на основе данных по Волгоградской области за 2008—2010 гг. Однако некоторые необходимые показатели за 2011 г. Росстатом не были опубликованы, что не позволило включить данный год в период расчетов. Из-за недостатка публикуемых данных лишь расчеты за 2009 г. являются более точными. Для моделирования масштабов возможного охвата населения системой социальной защиты в соответствии с предложенной методикой пороговое значение среднедушевых доходов было принято на уровне 60 % от медианного подушевого дохода, что является достаточно высоким по мировым меркам значением.
Конкретный уровень данного параметра, на взгляд автора, не может иметь строго научного экономического обоснования. В реальности он должен обусловливаться бюджетными возможностями по финансированию социальных программ, а также общественными представлениями о границе реальной нуждаемости. Значение, соответствующее в абсолютном выражении порогу в 60 % от медианного дохода населения, для Волгоградской области составило:
— около 5 тыс. руб. — в 2008 г.;
— 6 тыс. руб. — в 2009 г.;
— порядка 8 тыс. руб. — в 2010 г.
Интересно отметить, что при ответах на вопрос
ВЦИОМ в 2008 г.: «Как вы думаете, при каком сред-
немесячном денежном доходе в расчете на одного человека семью можно считать бедной?» 39,6 % респондентов называли значение в диапазоне от 3 750 до 6 250 руб. Указанные границы соответствуют 25 %-ному отклонению от порогового значения для 2008 г. Необходимость оценки в интервале обусловлена тем, что опросы проводились по всей территории страны, а методика апробируется исключительно на данных Волгоградской области. Душевые доходы в данном регионе традиционно отличаются от среднероссийских на четверть. В 2009 г. 43,3 % интервьюируемых назвали пороговый доход для бедности в диапазоне ±25 % от рассчитанного. В 2010 г. аналогичный показатель составил 38 %. Таким образом, предлагаемый критерий доступа к мерам социальной поддержки адекватен восприятию россиян состояния малообеспеченности.
Количество жителей Волгоградской области, соответствующих критерию нуждаемости, приведено в табл. 2. При полном использовании предлагаемой методики фактическое количество имеющих право на получение бюджетных трансфертов будет отличаться от расчетного, так как указанные в табл. 2 данные получены на базе значений в целом по региону. Применение методики на основе данных каждого муниципалитета Волгоградской
области спровоцирует некоторые отклонения. По известным причинам отсутствует возможность использовать второй — имущественный критерий для определения количества граждан — потенциальных участников социальной программы. Но его применение может привести лишь к сокращению числа претендентов. Поэтому указанные значения можно рассматривать как максимальную оценку количества получателей пособия.
Относительно численности постоянного населения Волгоградской области доля нуждающихся за три года возросла с 20 до 30 %, что отличается в большую сторону от официальных данных Росста-та. Следует отметить, что именно в этом диапазоне находится удельный вес малоимущих россиян по оценкам независимых исследователей. Увеличение как абсолютного, так и относительного числа бедного населения в расчетный период объясняется увеличением медианного номинального дохода жителей региона примерно на 60 %.
Величина ежемесячного единого адресного пособия рассчитана как отношение совокупного размера денежных средств, выплаченных из консолидированного бюджета Волгоградской области в соответствующем году на основе нормативно-правовых актов регионального и муниципального
Таблица 2
Ретроспективный анализ возможных результатов использования методики определения получателей социальных выплат по критерию медианного дохода и фактические показатели социальной защиты населения Волгоградской области
в 2008—2010 гг. [17]
Показатель 2008 2009 2010
Число граждан с доходами ниже 60 % от медианного (оценка сверху), чел. 531 185 583 742 800 398
Доля граждан с доходами ниже 60 % от медианного от численности населения (оценка сверху), % 20,4 22,5 30,8
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % (Росстат) 13,7 12,8 13,6
Адресное ежемесячное единое пособие на человека по методике авторов (оценка снизу), руб. 709 975 856
Число граждан, получавших денежные выплаты за счет консолидированного бюджета региона, чел.* 648 399 897 406 1 232013
Средняя регулярная денежная выплата малоимущим гражданам, руб./чел. 286 163 126
Средняя единовременная выплата в пересчете на месяц, руб./чел. 64 72
Средний размер социальной поддержки по оплате жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг в пересчете на месяц, руб./чел. 284 585 567
Средняя регулярная денежная выплата малоимущим беременным женщинам и кормящим матерям, руб./чел. 500 500
Средняя регулярная денежная выплата детям из малоимущих семей, руб./чел. 55 300 300
Средняя регулярная денежная выплата малоимущим семьям с детьми, руб./чел. 450 820 282
Установленный размер максимального ежемесячного пособия на ребенка, руб./чел 400 442 486
*Суммарное количество получателей всех пособий не совпадает с числом граждан, пользующихся мерами социальной поддержки в соответствии с нормативно-правовыми актами региона и муниципалитета, так как некоторые граждане одновременно получают несколько видов выплат и льгот.
уровня, к числу граждан, чьи доходы составляют менее 60 % от медианного. Следует обратить внимание, что указанные значения выплат представляют собой минимальную оценку, поскольку фактическое число получателей пособий взято в максимально возможном размере. Фактические объемы бюджетного финансирования не включают пособия на детей, которое также предлагается заменить на единое социальное пособие.
Сравнение размера адресного пособия с величиной выплат, действовавших в соответствующие периоды, демонстрирует возможность повысить социальную защищенность бедных слоев населения Волгоградской области даже без увеличения объема бюджетных расходов. Подобный эффект достигается прежде всего за счет отказа от некоторых дорогостоящих категориальных выплат, установленных региональным и муниципальным законодательством. В частности, в 2010 г. 1 700 пенсионеров из числа бывших государственных служащих получали регулярную денежную выплату в размере более 6,4 тыс. руб. на чел.; 104,5 тыс. жителей Волгоградской области, удостоенных почетных званий и имеющих особые заслуги, получали выплату в размере около 500 руб., а 34 из них — единовременную выплату в объеме более 5,5 тыс. руб. на чел. Единовременную выплату в размере 500 руб. получили 9 тыс. чел., имеющих статус «Дети Сталинграда», а еще 2 тыс. из них регулярно выплачивалось более 300 руб.
Таким образом, предложенные критерии (сравнение среднедушевых доходов семьи с медианным среднедушевым доходом, имущественный критерий) и методика отнесения домашнего хозяйства к бедному и установления для него единого адресного денежного пособия:
— позволяют на постоянной основе более точно определять круг нуждающихся граждан;
— обладают большей справедливостью в глазах россиян;
— соответствуют лучшей международной практике реализации государственной социальной политики;
— способны снизить масштабы распространения бедности даже при существующих бюджетных расходах на эти цели.
Список литературы
1. Величина прожиточного минимума. База данных Федеральной службы государственной ста-
тистики. URL: http://www. fedstat. ru/indicator/data. do?id=30957&referrerType=0&referrerId=1292857.
2. ГоловляницынаЕ. Б., Синявская О. В. Новое в изучении межпоколенных и тендерных отношений в РФ // SPERO. 2008. № 8.
3. Горшков М. К. Социальные неравенства и социальная политика в современной России. М.: Наука. 2008.
4. Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств. База данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. ru/ wps/ wcm/connect/ rosstat/rosstatsite/mam/publishmg/ catalog/statisticJournals/doc_1140096812812.
5. Золотарева А. Б. и др. Состояние и перспективы развития системы социальной защиты в России. М.: изд. Институт Гайдара. 2011.
6. Индикаторы // Эксперт. 2012. № 15.
7. Корчагина И. И. Разработка регионального инструментария измерения бедности для целей адресных социальных программ для бедных. Социальная политика: реалии 21 века. Выпуск 3. М.: НИСП. 2007.
8. Малева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальная модернизация: что модернизировать и кто модернизаторы? // SPERO. 2010. № 13.
9. Мисихина С. Г. Социальная поддержка уязвимых групп населения. М.: изд. Института Гайдара. 2011.
10. МожинаМ. А., Овчарова Л. Н., Попова Р. И., Прокофьева Л. М. и др. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению: монография / под ред. Т. М. Малевой. М.: Московский центр Карнеги. 1998.
11. Мониторинг социально-экономических перемен. URL: http://sophist. hse. ru/db/oprosy. shtml?ts=98&en=0.
12. О потребительской корзине в целом по Российской Федерации: Федеральный закон от 31.03.2006 № 44-ФЗ.
13. О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг: постановление Правительства Российской Федерации от 29.08.2005 № 541.
14. Овчарова Л. Н. Теоретико-методологические вопросы определения и измерения бедности // SPERO. 2012. № 16.
15. Потребление продуктов питания в домашних хозяйствах. База данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. ru/ wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/ catalog/statisticJournals/doc_1140095125312.
16. Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / под ред. Т. М. Малевой, Л. Н. Овчаровой. М: Дело. 2010.
17. Социальное положение и уровень жизни населения России. База данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http:// www. gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/ main/publishing/catalog/statisticCollections/doc_ 1138698314188.
18. Социально-экономические индикаторы бедности в 2007—2010 гг. База данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticJournals/ doc 1252310752594.
19. Туманянц К. А. Социальная политика в Российской Федерации: необходима смена приоритетов // Финансы и кредит. 2011. № 15.
20. Юнгблюд Д. Социальные системы стран Западной Европы // Общество и экономика. 2008. № 9.
21. Goedhart T., Halberstadt K. A., Kapteyn A., van Praag B. The Poverty Line: Conception and Measurement // Journal of Human Resources. 1977.
22. Gordon D., Adelman L. and oth. Poverty and Social Exlusion in Britain. London: Joseph Rowntree Foundation. 2000.
23. Neubourg C., Castonguay J., Roelen K. Social Safety Nets and Targeted Social Assistance: Lessons from the European Experience. SP Discussion Paper № 0718. University of Maastricht. November 2007.
