CC BY
121
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 364
Л.В. Авдеева
МИРОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ИХ ОТРАЖЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Рассмотрены современные тенденции развития социального обеспечения за рубежом и в России. Дан анализ основных положений конвенции международной организации труда № 102 и их отражения в российском законодательстве. Представлены методические подходы к оценке социальной полезности и экономической эффективности преобразований по отдельным направлениям социального обеспечения. Рассмотрены вопросы использования финансовых средств, а также применения в России аудита эффективности в ходе реализации государственных гарантий в области социального обеспечения, которые становятся предметом прикладных аспектов.
Ключевые слова: методический подход, социальное обеспечение, комплексная безопасность.
L. Avdeeva
WORLD TENDENCIES OF TRANSFORMATIONS OF SOCIAL SECURITY AND THEIR REFLECTION IN MODERN RUSSIA
The article views the current trends of development of social security in Russia and abroad. The author of the article presents the analysis of fundamental principles of the convention of the International Labour Organization № 102 and their reflection in the Russian legislation. Methodical approaches to an assessment of social usefulness and economic efficiency of transformations in the separate directions of social security are presented. Questions of use offinancial means, and also applications in Russia of audit of efficiency are considered during realization of the state guarantees in the field of social security which become a subject of applied aspects.
Keywords: methodical approach, social security, integrated safety and security.
Социальное обеспечение - это важнейшее право человека, гарантированное в международных документах большинства стран мира. Оно заключается в обеспечении доступа к медицинским услугам; поддержке семей с детьми и пожилых людей; обеспечении дохода человека при наступлении пенсионного возраста, в случаях определённых трудных жизненных ситуаций.
Социальное обеспечение - это сложный социально-экономический механизм, посредством которого устанавливается и поддерживается прожиточный минимум граждан, помогающий преодолевать бедность, социально ориентировано перераспределять доходы населения, осуществлять дифференцированную социальную поддержку отдельных категорий граждан.
Основы социального обеспечения заложены в 1952 году в Конвенции международной организации труда (далее по тексту - МОТ) о минимальных нормах социального обеспечения. Её положения определили содержание всех конвенций МОТ по социальному обеспечению, устанавливающих минимальные нормы, касающиеся медицинского обслуживания; выплат по болезни; пособий по безработице, по старости, в случаях производственного травматизма; семейных пособий, а также пособий по беременности, инвалидности; и по случаю потери кормильца.
Сегодня многие страны мира пересматривают свои системы социального обеспечения с тем, чтобы сделать их финансово устойчивыми, менее нагрузочными на государственный бюджет, бюджеты фондов социального потребления в современных социально-экономических условиях. В этом свете приоритетным вопросом становится реформа национальных пенсионных систем для покрытия дефицита пенсионного фонда из-за старения населения и уменьшения численности трудоспособного населения. Во многих странах прибегают к такому способу минимизации социальных расходов, как увеличение возраста выхода на пенсию. В большинстве стран мира пенсионный возраст выше, чем в России и составляет 65 лет для мужчин и женщин. Например, в Армении, которая первой из стран СНГ ввела единый пенсионный возраст для мужчин и женщин, этот возраст составляет 63 года. В Бельгии, Боснии и Герцеговине, Германии - 65 лет, в Исландии - 67 лет. Уравнен возрастной ценз также в Греции, Дании, Латвии, Ирландии и в других странах. Во всём мире отмечается тенденция постепенного уравнения и увеличения пенсионного возраста мужчин и женщин. Ряд стран планирует это сделать в будущем: Австрия в 2033 году, Великобритания в 2018 году. В России также предполагается в будущем увеличить и уровнять для мужчин и женщин возраст выхода на пенсию.
Многие страны пытаются изменить систему пособий, что осложняется развитием неформальной занятости и неучтённых доходов населения, несоблюдением правил по выплате обязательных социальных взносов.
Для минимизации социального неравенства в рамках социального обеспечения предусматриваются разные меры по совершенствованию социальной помощи, как способа поддержания минимального дохода для всех. Развиваются новые способы предоставления разноплановых социальных услуг по месту жительства для людей с особыми потребностями, включая пожилых, инвалидов, детей, попавших в трудные жизненные ситуации.
Программно-целевой метод управления в области социального обеспечения, используемый в развитых странах, предусматривает адресную направленность программ. Приоритетной областью социального обеспечения является гендерное бюджетирование, равенство в социальном обеспечении.
В России многие позиции Конвенции МОТ № 102 отражены в действующем законодательстве, хотя и не в полной мере. Россия намеревается ратифицировать эту конвенцию уже в 2012 году. Для нашей страны принципиально важным является то, что в этом документе установлена, в частности, такая норма, как пенсионные выплаты не менее 40 % от утраченного заработка при выходе на пенсию работников со стажем 30 лет и больше. Минимальный стаж для получения права на пенсию, согласно этому документу - 15 лет, что втрое больше ныне действующей нормы в нашей стране - 5 лет. Очевидно, что в случае ратификации, в российском законодательстве стране будет закреплён стаж, необходимый для получения полной пенсии - 30 лет, а также «минимальный стаж» 15 лет для соответствующего размера пенсии.
Следует обратить внимание на некоторые особенности российской системы социального обеспечения. Так, согласно статье 39 Конституции Российской Федерации «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случаях болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Виды социального обеспечения включают: пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные);
пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребёнком по достижения им полутора лет, по безработице, ритуальные, семейные); социальное обслуживание престарелых, нетрудоспособных граждан и семей, имеющих детей (содержание в детских учреждениях, престарелых и инвалидов в учреждениях социального обслуживания, бесплатная медицинская и лекарственная помощь, профобучение и трудоустройство инвалидов, протезная помощь, различные льготы и преимущества для инвалидов, участников Великой Отечественной войны; семей, потерявших кормильца). По многим позициям установление оснований для реализации права гражданина на эти виды и предоставление ему соответствующих услуг основано на медико-социальной экспертизе, осуществляемой специальными государственными учреждениями и выносящим решения об основании.
Современные организационно-правовые формы социального обеспечения включают: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счёт прямых ассигнований из федерального бюджета, государственную социальную помощь. Указанные формы отличаются друг от друга по субъектам, источникам финансирования, видам выплат, органам управления.
Основными источниками социального обеспечения являются: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, другие уполномоченные финансовые институты, государственные бюджеты всех уровней, бюджеты муниципалитетов, отдельные общественные фонды. Очевидно, что любые перестройки социального обеспечения по отношению к этим источникам влекут те или иные последствия для субъектов социального обеспечения.
В ходе социально-экономических преобразований, происходящих в современной России, государственные стратегические решения ориентированы на повышение благосостояния населения и преодоление бедности. В том числе за счёт усиления доступности социальных услуг отдельным категориям населения, а также их медико-социального обслуживания в рамках социального обеспечения. В этом контексте развитие социального обеспечения следует рассматривать как важный фактор, влияющий на достижение поставленных целей. Для значительной части населения государственное социальное обеспечение жизненно необходимо, от него зависит качество жизни людей и реализация рисков бедности.
Важнейшее значение для модернизации системы социального обеспечения страны имеют факторы, касающиеся специфики и тенденций реформирования социально-трудовой сферы и её институтов с обозначением их новой роли для жизнеобеспечения населения в целом и его отдельных категорий.
Социальные реформы, происходящие в России в целом, безусловно, отражаются на процессах реформирования социального обеспечения в отдельных регионах страны. Они предусматривают существенные изменения идеологии и инфраструктурной основы социального обеспечения, его типов и форм. В этом свете основополагающее влияние на развитие социального обеспечения и предоставления гарантированных услуг в его рамках будут оказывать:
социально-экономические факторы (реформирование механизмов начисления заработной платы и пенсий, расчёта социальных трансфертов и их дифференцированное исчисление, структура расходов и доля в них коммунальных и иных платежей, расходов на различные социальные услуги, состояние социальной помощи разным категориям населения, имеющим право на те или иные виды социального обеспечения);
региональная специфика развития социальных отраслей и комплексов, задействованных в социальном обслуживании населения в рамках социального обеспечения;
рост доступности социальных услуг различным категориям граждан с учётом повышения качества услуг, их ассортимента и бюджетных затрат на эти цели.
Для многих российских регионов в последние три года меры, касающиеся социального обеспечения, осуществлялись на дотационной основе. В доходах населения такие меры стали играть весьма значимую роль. Например, доля в доходах семьи детских пособий и пенсий по старости в ряде сельских поселений достигает 80 %.
Сегодня в ходе модернизации социальной сферы, предлагаются решения по изменению организационно-правовых форм и порядка обеспечения социальных гарантий различным категориям граждан. Рассматривается необходимость существенного увеличения привлечения на социальные нужды личных ресурсов граждан. Учитывая, что последствия реализации таких решений могут быть негативными для большого числа людей, следует тщательно, на научной основе составить несколько вариантов прогнозов, основанных на расчётах финансовых затрат, экономических и социальных последствий трансформации социальных гарантий и их институциональной базы. В системе социального обеспечения это касается, как материального обеспечения, так и социального обслуживания населения и его отдельных категорий. Приоритет в модернизации социального обеспечения должен быть отдан эволюционным преобразованиям, с обязательным мониторингом хода внедрения новаций. Преобразования, которые могут быть весьма успешными в какой-то конкретной стране, могут не дать ожидаемого эффекта в другой или, более того, привести к негативным последствиям.
В течение последних лет в процессе модернизации системы социального обеспечения, практически во всех субъектах Российской Федерации осуществляются меры по внедрению инновационных форм социального обслуживания, предоставления социальных услуг отдельным категориям насел е-ния с существенным увеличением числа социальных служб. Однако не только численность и разнообразие служб должны иметь значение для повышения качества социального обслуживания и услуг. Эффективность деятельности служб, предоставляющих социальные услуги посредством социального обслуживания, в настоящее время не удовлетворяет как самих потребителей этих услуг, так и специалистов. Актуальной проблемой модернизации является состояние и содержание деятельности социальных учреждений, технологий оказания ими услуг и обслуживания.
Основой оценки эффективности деятельности по модернизации социального обеспечения сл е-дует рассматривать оптимизацию финансовых затрат, произведённых на определённую деятельность, с позиций социальной полезности. Социальная полезность в управлении модернизацией социального обеспечения - это критерий оценки эффективности деятельности по степени достижения целей, решению поставленных задач с учётом показателей качества материального обеспечения и социального обслуживания, адекватности обеспечения деятельности соответствующих социальных служб, результативности затраченного труда и средств.
Важным критерием является оценка качества социального обслуживания, как совокупности результатов деятельности, определяемых установленными действующим законодательством требованиями на основе достижений науки и практики, соответствующей организационно-правовой форме
социального обеспечения и типу социального обслуживания. Тип социального обслуживания зависит от профессионально-отраслевой принадлежности службы (медицина, образование, социальная защита), как конкретных учреждений, организаций, работников, так и системы в целом (системы здравоохранения, образования, социальной защиты).
В практике многих стран используются международные стандарты социального обслуживания, представленные в международных стандартах ИСО 9000-2000 «Системы менеджмента качества». Исходя из этих стандартов, можно определить ряд объективных индикативных показателей, характеризующих эффективность усилий по модернизации социального обслуживания, как элемента системы социального обеспечения, и состоятельности его финансового обеспечения.
По современным международным требованиям, к которым присоединилась Российская Федерация, в задачи контрольного органа входит не только проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов, но и проверка того насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы.
Сегодня достаточно активно используются технологии аудита эффективности, в процессе которого органы внешнего контроля играют ведущую роль в системе государственного финансового контроля, оценивают деятельность органов внутреннего контроля и используют в своей работе их результаты. Это избавляет от необходимости проведения детальных проверок счетов и финансовой отчётности непосредственных получателей бюджетных средств и позволяет заострить внимание на вопросах эффективности и рациональности использования этих средств. Отчёты контроля на основе аудита эффективности должны содержать не только перечень выявленных недостатков в управлении государственными средствами, но и конструктивные предложения по их устранению.
Весьма острой проблемой, касающейся использования аудита эффективности в области исполнения ГГСО, является отсутствие в Российской Федерации упорядоченной, внутренне непротиворечивой системы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля. В настоящее время определения «аудит эффективности» нет ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». В частности, в бюджетном законодательстве до настоящего времени нет чёткого определения таких базовых понятий, как внутренний контроль, внутренний аудит, внешний аудит, внутренний финансовый аудит, аудит эффективности, независимая экспертная оценка. На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Остаётся нерешенным и вопрос о том, какие структуры должны стать уполномоченными в области проведения аудита эффективности, координировать и регулировать его развитие. Неясен вопрос о перспективах в России становления института независимых аудиторов и его деятельности по аудиту эффективности реализации ГГСО.
В России неподготовлена в должной мере и методическая база, в том числе касающаяся критериев оценки эффективности для сектора государственного социального обеспечения, к которому не-
применимы универсальные критерии и показатели коммерческой деятельности (прибыль, рентабельность, капитализация). Вместе с тем статьей 34 Бюджетного кодекса одним из принципов бюджетной системы определён принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств» [1]. Действующим законодательством также определена ответственность главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, и обязанность получателей бюджетных средств за эффективное использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением [2].
При отсутствии критериев и показателей оценки эффективности использования государственных средств достаточно сложно определить в реальности насколько эффективно или неэффективно использованы бюджетные средства в области реализации ГГСО. Сохраняются и определённые трудности при анализе и оценке эффективности деятельности органов управления различного уровня (федерального, регионального, местного) по организационно-экономическим основам развития социального обеспечения и оценки реализации в ходе этого развития ГГСО. Однако это не означает, что метод аудита эффективности должен быть отсрочен во времени, т. е. до той поры пока на федеральном уровне не будет создана некая идеальная нормативно-методическая база. В настоящее время на субъекты федерации возлагается ответственность за исполнение ГГСО и качество социального обслуживания населения. В этом контексте на региональном уровне вполне успешно можно опираться на международные рекомендации, опыт органов финансового контроля зарубежных стран и стандарты, разработанные Международной организацией высших органов финансового контроля стран ООН.
Формализация критериев и показателей в области оценки социальной полезности и экономической эффективности управление развитием социальным обеспечением позволяет осуществлять оценку направленности соответствующих преобразований, выбирать, сообразно выбранным целям, наиболее приемлемые технологии управления в этой области в конкретном регионе и его муниципальных образованиях.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст.34. Законы и Кодексы Российской Федерации 20102011. // www.zakonrf.info/budjetniy.../ (дата обращения 20.10.2013).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст.160 и 163. Законы и Кодексы Российской Федерации 2010-2011. // www.zakonrf.info/budjetniy.../ (дата обращения 20.10.2013).
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'3
