CC BY
80
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕТВЛЕНИЯ КОРПОРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ ПРИ ВОЗНИКНОВЕНИИ КОНФЛИКТОВ
Курманов А.Т., доцент кафедры «Менеджмент» ФГОБУ «Финансовый университет при Правительстве РФ»
В данной статье автором рассматриваются особенности корпоративного контроля в государственных корпорациях при наличии конфликта интересов различных ведомств, в процессе стратегического и оперативного управления корпорацией.
Ключевые слова: корпоративный контроль, конфликт интересов, государственная корпорация, органы государственной власти, директорат.
OSUSHCHETVLENY’S FEATURES OF CORPORATE CONTROL IN THE STATE CORPORATION AT EMERGENCE OF THE CONFLICTS
Kurmanov A., Associate Professor of Management chair, FGOBU «Financial University under the Government of the Russian Federation»
In this article the author considers features of corporate control in the state corporations in the presence of the conflict of interests of various departments, in the course of a strategic and operational management by corporation.
Keywords: corporate control, conflict of interests, state corporation, public authorities, management.
Одной из главных особенностей корпоративного контроля в государственной корпорации является наличие конфликта интересов различных ведомств при разработке и реализации стратегии деятельности корпорации. При этом корпоративных инструментов может оказаться недостаточно для урегулирования конфликтов ввиду особенностей состава органов корпоративного управления государственной корпорации.
Данная ситуация обусловлена тем, что в государственной корпорации фактически отсутствует общее собрание акционеров, которое наделено наивысшей властью в классической корпорации. В этой связи, требуется разработка механизма урегулирования корпоративных конфликтов, возникающих на высшем уровне управления. По нашему мнению, основным источником конфликтов при принятии решений является отсутствие механизма и институциональной среды согласования принимаемых решений. К. Томас и Р. Килманн выделили следующие пять основных методов управления конфликтом1:
1) уклонение;
2) противоборство;
3) уступчивость;
4) сотрудничество;
5) компромисс.
Мы считаем, что в условиях принятия государственных решений наиболее приемлемым является поиск компромисса между органами государственной власти. Однако отсутствие даже заочного собрания и голосования по вопросам повестки дня сильно затрудняет процесс принятия стратегических решений по вопросам деятельности государственной корпорации. В этой связи, требуется создание органа, который по своим функциям смог бы заменить общее собрание акционеров государственной корпорации. К основным функциям данного органа необходимо, по нашему мнению, отнести весь комплекс проблем, которые в соответствии с действующим российским законодательством отнесены к компетенции общего собрания акционеров открытого акционерного общества2.
По нашему мнению, для эффективного решения стоящих перед каждой государственной корпорацией задач, а также для координации их деятельности на государственном уровне необходимо в Правительстве Российской Федерации создать Департамент корпоративного контроля государственных корпораций, который будет координировать деятельность Директоратов государственных корпораций. Директораты непосредственно подчиняются Департаменту. Они создаются для осуществления корпоративного контроля государственной корпорации на весь период функционирования государственной корпорации до ее трансформации по одному из предложенных в первой главе сценариев. Финансирование деятельности каждого Директората осуществляется из средств, выделяемых государственной корпорации.
Целью создания и деятельности Департамента является осу-
ществление полного комплекса функций по корпоративному контролю государственных корпораций с заданными требованиями в установленные сроки и в пределах выделенных ассигнований (в комплекс функций могут входить: отбор проектов, планирование проектных мероприятий, организация взаимодействия всех участников, распределение финансирования, контроль всех параметров проекта, реализация регулирующих мер). Департамент создается на основании Указа Президента РФ и организационно подчиняется первому заместителю Председателя Правительства РФ.
Основные задачи Департамента - управление деятельностью Директоратов и координация взаимодействия всех участников государственных корпораций: государственных заказчиков, генеральных подрядчиков, подрядчиков, исполнителей, целевых групп населения. Для каждой корпорации, на период ее функционирования создается собственный директорат. В состав Директората входят представители органов исполнительной власти, наделенные необходимыми полномочиями для получения информации и формирования управленческих решений (вплоть до законодательной инициативы).
По нашему мнению, наиболее приемлемым является создание специализированных директоратов, в состав которых входят представители органов государственной власти, инициировавших или принявших участие в создании государственной корпорации. То есть, представители конкретного органа государственной власти могут входить в директораты различных государственных корпораций. Таким образом, в результате создания института директоратов появляется административная возможность реализации полноценной системы корпоративного управления.
По нашему мнению, Директорат и Совет директоров государственной корпорации должны иметь различные составы членов и полномочия. Совет директоров в своих полномочиях ограничен действующим законодательством, и не может принимать решения, выходящие за рамки его компетенции. Заседания директората проводятся намного реже, чем заседания Совета директоров, поэтому в состав директората могут входить чиновники более высокого уровня (например, заместители руководителя органа государственной власти).
Таким образом, главными субъектами системы корпоративного управления в государственных корпорациях являются директораты государственных корпораций (ДГК). Основной целью создания и деятельности директората является обеспечение реализации утвержденной программы и поставленных задач в установленные сроки и в пределах выделенных ассигнований. Основными задачами директората являются: координация действий Совета директоров и единоличного исполнительного органа государственной корпорации; принятие стратегических решений по вопросам деятельности и развития корпорации.
С управленческой точки зрения процесс корпоративного уп-
1 Thomas-Kilmann Conflict Mode Instrument Profile and Interpretive Report. // http://www.cpp.com/detail/detailprod.asp?pc=142
2 См. Федеральный закон от 26.12.1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах». // «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996, №1, ст. 1.
равления обычно организуется по линейно-функциональному признаку. Это означает, что в рамках органов корпоративного управления государственной корпорации, во-первых, имеется четкая линейная подчиненность (директорат - Совет директоров - единоличный исполнительный орган); во-вторых, присутствует четкое разграничение функциональных полномочий (например, в разрезе органов власти).
Линейная ветвь управления идет от руководителя органа государственной власти к представителю в директорате, затем к члену Совета директоров, и единоличному исполнительному органу государственной корпорации. В общем случае можно выделить два типа Директоратов:
1) организованных по функциональному принципу с небольшим штатом постоянных сотрудников;
2) самостоятельных (независимых), большинство сотрудников которых работает постоянно и полный рабочий день.
Тип Директората определяется важностью и сложностью стоящих перед государственной корпорацией задач и объемом средств, выделяемых на их решение. В первом случае постоянными сотрудниками Директората могут быть лишь Директор программы и его заместители, начальники секторов, которые в своей работе опираются на персонал функциональных подразделений своих ведомств, руководство которых по мере необходимости определяет, кто конкретно из данных подразделений будет заниматься решением проблем. При этом выделенный персонал, оставаясь на своих рабочих местах, ставится в двойное подчинение - Директору программы и непосредственному начальнику в функциональной службе соответствующего ведомства. Отметим, что при функциональной организации управления Директорат программы может и не создаваться. Такой подход целесообразно применять, когда стоящие задачи относительно просты и не требуют принятия важных стратегических решений. В этом случае функции Директората могут распределяться между подразделениями вне связи с Советом директоров государственной корпорации.
Например, при реализации программ государственной корпорацией «Автодор» Директорат может утверждать годовые ассигнования, а также приоритеты по видам дорог и регионам. Бюджетный процесс делегируется на уровень Совета директоров, а ответственность за непосредственную реализацию программ ложится на Единоличный исполнительный орган. Такой подход, безусловно, уменьшит потребность в кадрах для выполнения перечисленных выше функций.
Можно допустить в организационной структуре такого типа выделение подразделений, специализирующихся на управлении контрактами по разным видам работ, что даже желательно, так как финансирование ведется по разным статьям бюджета. Рост требований к эффективности использования выделяемых ассигнований, усложнение технологий и рост объемов работ обусловливает использование организационной структуры Директората самостоятельного или независимого типа для реализации своих управленческих функций.
В этом случае из состава Директората приказом руководителя профильного органа государственной власти назначается Руководитель Директората (управляющий системой, управляющий проектом или управляющий поставками). При необходимости, для приоритетных или уникальных проектов может быть создан особый Директорат (руководитель такой программы назначается Постановлением или распоряжением Правительства РФ).
Руководителю Директората подчиняется создаваемый при нем рабочий аппарат. Он несет полную ответственность за планирование, организацию, координацию и контроль всех работ на этапах разработки и реализации решений, относящихся к компетенции Директората, а также отвечает за подготовку заседаний Директората и оповещение членов Директората о повестке дня, имеющихся к рассмотрению материалов, о дате и месте проведения заседания. В приказе о назначении Руководителя Директората указываются следующие данные:
• фамилия и должность руководителя;
• государственный орган, от которого он назначается и которому непосредственно подчиняется;
• элементы программы, за которые он несет ответственность;
• условия, при которых он может апеллировать непосредственно к высшему руководству;
• состав аппарата Директората;
• учреждения и организации, которые обязаны оказывать со-
действие в анализе информации, экономических расчетах, применении информационных технологий, организации испытаний, учете, контроле элементов конфигурации системы и других аспектах его деятельности.
• Кроме этого, Руководитель Директората должен:
• определять функциональные обязанности работников своего аппарата;
• готовить необходимые материалы для заседаний Директората и принятия решений;
• организовать систему конфигурационного управления, учета и контроля всех изменений в составе органов управления государственной корпорации;
• регулярно контролировать деятельность Совета директоров и исполнительного руководства государственной корпорации;
• организовать увязку реализации основных элементов стратегии государственной корпорации с разработкой условий ее воплощения и ресурсного обеспечения стратегии и др.
Целью создания и деятельности Директората является реализация всех функций по принятию стратегических решений в рамках деятельности государственной корпорации в соответствии с утвержденными для данной корпорации целями и требованиями, в установленные сроки и в пределах выделенных ассигнований. Организационно Директораты подчиняются Департаменту корпоративного контроля государственных корпораций, а также соответствующим органам исполнительной власти.
Основное преимущество управления в форме Директоратов заключается в том, что появляется возможность в рамках одной организационной структуры обеспечить полный контроль и стратегическое управление функционированием государственной корпорации на всех стадиях ее жизненного цикла. Тем самым повышается эффективность использования всех видов ресурсов и вероятность успешной реализации проекта за счет включения современных контрактно-конкурсных механизмов рыночной экономики и личной заинтересованности должностных лиц Директората в достижении поставленных целей.
Как показывает зарубежная практика, процесс управления реализацией крупных проектов организуется по линейно-функциональному признаку. Это означает, что государственные ведомства-заказчики (министерства, несущие ответственность за решение конкретных задач) являются функциональными органами управления, отвечающими за формирование политики, правил и процедур, стандартов деятельности, обязательных для участников государственной корпорации.
Основная ветвь управления идет от Президента Российской Федерации (Совет при Президенте Российской Федерации по реализации национальных проектов) через Правительство Российской Федерации (Департамент корпоративного контроля государственных корпораций), ответственные министерства и Директораты корпораций к непосредственным исполнителям и участникам корпораций, в том числе Субъектам Российской Федерации, органам государственной власти, общественным организациям и др.
Директораты могут создаваться для управления всей государственной корпорацией, а также для управления одним из зависимых блоков (например, в рамках ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» может быть создано четыре директората: первый - основной, три других - территориальные по блокам обществ, входящих в корпорацию). Для эффективного функционирования государственной корпорации разрабатывается бизнес-план (программа), включающий основные цели и задачи корпорации на предстоящий период (измеренные количественно), набор конкретных мероприятий, сроки их выполнения, ответственных за выполнение, отчетные документы, параметры и порядок сбора информации для оценки результатов, объемы выделяемых средств и ресурсов. Структура и состав элементов бизнес-плана утверждается Постановлением Правительства РФ.
Для повышения эффективности управления государственной корпорацией необходимо ввести жесткий межведомственный контроль выделения и расходования финансовых средств и других ресурсов. Для этого в Министерстве финансов, Министерстве экономического развития и торговли, а также в Министерстве внутренних дел могут быть созданы должности первых заместителей министра по корпоративному контролю.
Директораты целесообразно создавать как самостоятельные субъекты замкнутого и матричного типов. При этом в процессе функционирования государственной корпорации структура Дирек-
Руководитель
Директората
Представитель
Департамента
Директор по маркетингу Финансовый директор Директор по безопасности Директор по производству
Представитель МЭРТ Представитель Минфина Представитель МВД Представитель ведомства-
заказчика
Рис. 1. Состав Директората государственной корпорации
тората и состав директоров может существенно меняться, адаптируясь к складывающимся условиям. В качестве стандартной может использоваться структура, состоящая из нескольких директоров и их служб. Решения Директората принимаются коллегиально, на основании рассмотрения материалов и докладываются Руководителю Департамента корпоративного контроля государственных корпораций. Директораты работают в течение проекта на постоянной основе (рис. 1).
Таким образом, Директорат является структурой матрично-замкнутого типа: с одной стороны, в Директорат входят представители различных органов государственной власти (которых назначают заместители по корпоративному контролю), с другой - на срок жизни государственной корпорации Директорат становится основным органом управления, заменяя общее собрание акционеров классической корпорации. И матричная, замкнутая система имеет свои преимущества:
При матричном типе организации в Директорате можно использовать два типа структуры управления государственной корпорацией: с небольшим штатом постоянных сотрудников и самостоятельное, когда большинство сотрудников работает постоянно в составе Директората.
В первом случае постоянными сотрудниками являются лишь руководитель Директората и его заместители, начальники важнейших секторов направлений, которые в своей работе, как правило, опираются на персонал функциональных подразделений государственного заказчика. Такая структура Директората может использоваться для реализации всего национального проекта. При этом Директорат может входить в состав Управления национальными проектами, а его сотрудники (или часть) могут быть штатными сотрудниками Управления или государственного заказчика.
Важнейшим экономическим обстоятельством, порождающим комплекс проблем во взаимоотношениях Директората и государственной корпорации в рамках государственного управления решением социальных проблем, является отсутствие развитого механизма стимулирования, подобного тому рыночному механизму, в пределах которого действуют предприятия в коммерческом секторе рынка и который, исходя из экономических интересов, автоматически обеспечивает сопряжение целей предприятия-подрядчика и государственного заказчика.
Отсюда вытекает необходимость искусственного создания механизма внутри государственной системы управления решением социальных проблем, формирующего хозяйственную среду, в которой государственные корпорации стремились бы решать поставленные перед ними задачи столь же или даже более эффективно, как и коммерческие организации. Здесь на первый план выдвигается проблема модификации целевой функции государственной корпорации, решающей государственную социально значимую задачу, поскольку лишь полный учет особых факторов, формирующих поведение государственной корпорации, дает возможность Директорату эффективно управлять этим поведением в государственных интересах.
Рассмотрим экономическую среду, в которой происходит функционирование системы «Директорат - государственная корпорация». Прежде всего, создание государственной корпорации происходит в условиях, имеющих мало общих черт с коммерческим рынком, поскольку основные задачи, которые призвана решать государственная корпорация, как правило, не имеют коммерческой эффективности, либо имеют высокое социальное значение, которое накладывает на деятельность организации дополнительные ограничения.
Наконец, условия формирования затрат государственной корпорации имеют мало общего с поведением на «чистом» рынке, так
как государство выделяет средства для решения задачи не на основании рыночных цен, а на основании экономического обоснования, разрабатываемого на этапе создания государственной корпорации. Проанализируем основные черты, присущие процессу функционирования государственной корпорации при решении стоящих перед ней задач.
Во-первых, государство чаще всего является единственным потребителем и в качестве такового обладает всеми характерными чертами монополиста - единственного покупателя продукции или услуг государственной корпорации.
Во-вторых, организация функционирования государственной корпорации подвержена значительным «колебаниям» и финансовому риску (изменение государственной стратегии, смена политического руководства государства, изменения в планировании развития национальной экономики и т. п.).
В-третьих, такая важная особенность функционирования государственной корпорации, как определение государством наиболее приоритетных задач, стоящих перед корпорацией.
Все вышесказанное в значительной мере объясняет стратегию механизма взаимодействия Директората и корпорации в процессе решения поставленных задач, а также вводит критерии создания. По существу экономическая составляющая процесса создания государственной корпорации описывается в терминах так называемой «несовершенной конкуренции», а именно: моделью «монопсонии» (один покупатель противостоит многим продавцам) и моделью «двусторонней монополии», где один покупатель (государство) противостоит единственному продавцу (государственной корпорации). С точки зрения экономического механизма создания государственной корпорации, две эти модели различаются лишь одним, но очень важным обстоятельством - наличием конкуренции между производителями (в случае монопсонии) и ее отсутствием - в случае двусторонней монополии.
