CC BY
173
Батаева Бэла Саидовна д.э.н., профессор кафедры «Корпоративное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации», г. Москва, Россия 08.00.05 - Экономика и управление народным
хозяйством (менеджмент) e-mail: [email protected]
Айрапетян Лиана Нарэновна Аспирантка кафедры «Корпоративное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской
Федерации», г. Москва, Россия 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)
e-mail: [email protected]
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ВЛАСТНЫХ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКИХ СТРУКТУР В ХОДЕ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
INTERACTION BETWEEN BUSINESS AND GOVERNMENT IN THE DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION OF TARGETED PROGRAMS
Аннотация: В настоящее время одним из приоритетных и наиболее актуальных направлений развития является адресное (целевое) пообъектное распределение средств. Вместе с тем, в условиях дефицита бюджетного финансирования развития определенных отраслей и инфраструктуры в целом необходимо задействовать средства частных инвесторов. В рамках данной статьи рассмотрена практика взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации федеральных целевых программ, определены наиболее эффективные меры по совершенствованию такого взаимодействия. Доказана необходимость использования корпораций развития территорий при реализации целевых программ. Предложены меры по координации взаимодействия корпораций развития территорий с органами власти при разработке и реализации целевых программ.
Ключевые слова: Программно-целевое управление, целевые программы, взаимодействие власти и бизнеса, региональные институты
развития, корпорации развития территорий, государственно-частное партнерство, инвестиции.
Abstract: Currently one of the most urgent priorities and directions of development is the address (target) allocation of funds. However, the shortage of budget financing of the development of certain industries and infrastructure in general must involve private investors. As part of this article discussed the practice of interaction between business and government in the development and implementation of federal target programs, determine the most effective measures to improve this interaction. The necessity of the use of corporate development areas in the implementation of programs. Propose measures to coordinate the interaction of corporate development areas with the authorities in the development and implementation of targeted programs.
Key words: Programme-oriented management, targeted programs, the interaction between business and government, regional development institutions, corporations territory development, public-private partnership investment.
Теория современного государства утверждает, что функция государства эволюционируют от принуждения в сторону сотрудничества между тремя основными секторами экономики: властью, бизнесом и обществом. Успех сотрудничества власти и бизнеса основан на учете экономических интересов взаимодействующих сторон; подконтрольности власти и бизнеса обществу; прозрачности принимаемых ими решений; стандартизации отношений «власть-бизнес-общество»; нацеленности на эффективное использование всей совокупности экономических ресурсов национальной экономики в целях ее устойчивого роста и социального прогресса всего общества и др.
В данной статье будет рассмотрено взаимодействие властных и предпринимательских структур в рамках разработки и реализации
федеральных целевых программ, с помощью которых достигаются приоритеты социально-экономического развития страны.
Взаимодействие властных и предпринимательских структур -сотрудничество власти и бизнеса, основанное на осуществлении определенных действий каждого из субъектов в направлении другого, и удовлетворяющее принципу баланса интересов взаимодействующих сторон. Эффективное взаимодействие властных и предпринимательских структур в рамках отношений «власть-бизнес-общество» во многом определяется характером отношений власти и бизнеса.
В научной литературе выделяют несколько моделей взаимодействия властных и предпринимательских структур, сложившихся в том или ином субъекте: «партнерство», «патронаж», «подавление и принуждение» и «невмешательство власти».
Основные направления взаимодействия властных и предпринимательских структур, в рамках сложившихся моделей взаимодействия, представлены в таблице 1.
Таблица 1 - Модели и направления взаимодействия властных и предпринимательских структур с учетом интересов сторон
Модели взаимодействия Направления взаимодействия Инструменты взаимодействия Интересы предпринимательских структур Интересы властных структур
Партнерство Совместная разработка стратегических документов, концепций, программ, нормативно-правовых актов; государственно-частное партнерство; участие в разработке и реализации целевых программ; социальное партнерство Участие бизнеса в разработке стратегий развития территорий; в общественных и координационных советах при органах власти; в соглашениях о социально-экономическом сотрудничестве; в софинансировании социальных программ в рамках межсекторного взаимодействия; в реализации совместных значимых инвестиционных проектов в рамках целевых программ; в реализации государственных контрактов; во включении инвестиционных проектов корпораций развития территорий в государственные программы и пр. Бизнес заинтересован в экспертизе регулирующего воздействия (вводятся ли избыточные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности). Интерес бизнеса от участия в ГЧП заключается в административном и политическом содействии государства в реализации проектов; разделении рисков с государством; извлечении гарантированного дохода; доступе к инвестиционным ресурсам; получении репутационных плюсов и пр. Интересы предпринимательских структур от участия в координационных и общественных советах заключаются в решении проблем с помощью публичного обсуждения своих предложений. Интерес государства заключается в привлечении внебюджетных источников для реализации целевых программ, позволяющих реализовать масштабные значимые для общества проекты; в выпуске компаниями востребованной и качественной продукции; в создании новых рабочих мест; в пополнении компаниями бюджета за счет налогов; в привлечении бизнеса к решению социальных проблем в регионах присутствия и т.д.
Патронаж Государственно-частное партнерство (ГЧП) Государственные контракты; реализация совместных социально-значимых инвестиционных проектов; государственные гарантии; налоговые льготы и преференции; субсидирование; отсрочка платежей; льготные кредиты и пр. Интерес заключается в помощи со стороны представителей органов власти в получении госзаказов, побед в конкурсах и тендерах, в уменьшении количества налоговых и прочих проверок Интерес отдельных представителей органов власти заключается в возможности извлечения частных выгод; в получении поддержки в региональных законодательных органах власти
Подавление и принуждение Реализация регулирующих функций государства с помощью инструментов экономического и административного принуждения Административное давление; реализация социально-значимых инвестиционных проектов Бизнес заинтересован в корректировке воздействия органов власти в соответствии с динамикой его интересов Интерес органов власти заключается в контроле за общими тенденциями развития бизнеса
Невмешательство власти Реализация контрольно-надзорной функции государства в отношении бизнеса Проведение проверок, взимание налогов, штрафов, сборов и т.д. Бизнес заинтересован в осуществлении своей деятельности без вмешательства со стороны государства и лишних затрат Интерес органов власти заключается в решении фискальных задач, контроле за соблюдением законов и т.д.
Как следует из таблицы 1 в модели «партнерство» в наиболее эффективной степени пересекаются интересы власти и бизнеса, взаимодействие осуществляется по большему числу направлений. Одним из направлений взаимодействия власти и бизнеса является участие в целевых программах.
Целевые программы являются одним из важнейших инструментов решения социально-экономических задач в государстве. Программно-целевой подход используется и в госуправлении, и в бизнес-планировании. В госуправлении он используется при разработке комплексных целевых программ, долгосрочных и среднесрочных планов.
В настоящее время под целевой программой понимается система мероприятий, направленных на решение определенных целей и задач в установленные сроки и с установленным ресурсным обеспечением для достижения определенных показателей исполнителями программы, и учитывающая интересы всех заинтересованных в реализации программы сторон.
Процесс разработки проекта и утверждения целевой программы состоит из нескольких этапов:
- выбор проблемы, разработка проекта концепции целевой программы и подготовка проекта правовых актов об утверждении концепции и разработке целевой программы;
- разработка целевой программы;
- согласование и экспертиза проекта целевой программы;
- рассмотрение и утверждение целевой программы в установленном действующим законодательством порядке.
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Федеральная целевая программа состоит из шести следующих разделов: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и
этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы1.
Программы финансируются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ. К внебюджетным источникам, привлекаемых к выполнению федеральных целевых программ, «могут относиться средства, получаемые за счет взносов участников реализации программ: министерств и ведомств Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, предприятий и организаций, государств - членов СНГ, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или ее частей), а также отчислений от прибыли предприятий, кредитов банков и других поступлений»2.
В Перечень федеральных целевых программ и целевых программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2015 год входят 46 программ . Внебюджетное финансирование предусмотрено в рамках большинства федеральных целевых программ. Внебюджетное финансирование не предусматривают только программы, имеющие определенную специфику. Например, федеральная целевая программа "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)".
Инструментами привлечения бизнеса к разработке и реализации целевых программ являются: совместная разработка стратегий развития территорий; соглашения о социально-экономическом сотрудничестве компаний с властью; общественные и координационные советы при органах
1 Сайт Федеральных целевых программ: http://www.programs-gov.ru.
2 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_865/?frame=3.
3 Сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России: http://fcp.economy.gov.m/cgi-Ыn/tis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/FuИ/2015
власти; государственные контракты; государственные гарантии; налоговые льготы и преференции; особые экономические зоны; субсидирование; отсрочка платежей и др.
Привлечение бизнеса к реализации целевых программ осуществляется по двум направлениям: выполнение коммерческими организациями государственных контрактов и привлечение средств инвесторов к реализации целевых программ в качестве внебюджетных источников.
Действующий Порядок разработки и реализации целевых программ и межгосударственных целевых программ не предусматривает учет интересов бизнеса на стадии разработки программы; представители бизнеса не являются участниками целевых программ. Не входят представители бизнеса и в состав большинства совещательных органов федеральной и региональной власти (их участие предусмотрено лишь в 6 из 19 федеральных министерств).
В работе выявлена слабая финансовая дисциплина в части исполнения целевых программ и государственных контрактов. Так, например, из общего лимита бюджетных ассигнований, предусмотренных в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы на 2013 год, израсходовано в текущем году всего 66,7 % от общего объема средств и введено в эксплуатацию 29 % от запланированного на год количества объектов. Существующий порядок реализации целевых программ не предусматривает введения мер ответственности за результаты программ и критерии оценки деятельности ответственных за реализацию программы органов власти. Как следствие программы постоянно подвергаются изменениям, осуществляется несвоевременное финансирование, не достигаются в срок установленные показатели, на счетах субъектов Российской Федерации образуются остатки неиспользованных целевых средств.
Ключевую роль в реализации федеральных целевых программ развития регионов и иных федеральных целевых программ, которые в настоящее время построены по региональному признаку, призваны играть региональные институты развития в виде корпораций развития территорий (далее КРТ) и
агентств. Смысл создания корпораций развития территорий состоит в том, чтобы построить систему взаимоотношений между органами власти инвесторами, подрядчиками, собственниками и арендаторами недвижимости, населением, которая бы максимально способствовала привлечению инвестиций на определенных территориях. Чиновники являются лишь одной из сторон взаимодействия в данном партнерстве.
Самая первая региональная корпорация ОАО «Корпорация развития Калужской области» возникла на основании приказа Министерства экономического развития Калужской области № 1292-п от 28 ноября 2007 г. На сегодняшний день уже создано более 40 корпораций развития территорий почти в половине субъектов Российской Федерации. В 22 из 40 созданных корпораций учредителем является субъект Российской Федерации. В рамках деятельности корпораций развития территорий и агентств предусмотрено взаимодействие с инвесторами и оказание консультативной помощи, а также предоставление налоговых льгот, преференций и государственных гарантий для инвесторов на определенной территории.
На наш взгляд, потенциал корпораций развития территорий в поиске инвесторов в рамках целевых программ используется не в полную силу, сами корпорации развития территорий рассматривают федеральные целевые программы (далее - ФЦП) и государственные программы (далее - ГП) как источники финансирования. В качестве примера приведем таблицу из стратегии развития ОАО «Корпорация развития Камчатского края».
Таблица 2 - Источники привлечения федерального финансирования проектов ОАО «Корпорация развития Камчатского края»
Наиболее перспективные источники федерального финансирования Потенциально интересные в перспективе источники федерального финансирования Наименее интересные в качестве источников федерального финансирования
Программа развития малого и среднего предпринимательства ГП «Развитие рыбохозяйственного комплекса» ГП «Развитие физической культуры и спорта»
ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма» ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского ГП «Энергосбережение и повышение энергетической
региона» эффективности»
ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» ГП «Охрана окружающей среды»
ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса» ФЦП «Жилище»
ФЦП «Развитие транспортной системы» ФЦП «Культура России»
ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах» Фонд содействия реформированию ЖКХ
ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона» Инвестиционный фонд Российской Федерации
ОАО «РОСНАНО» Фонд содействия развитию жилищного строительства
Этот пример иллюстрирует наличие фактов взаимодействия
корпораций развития территорий с органами власти при реализации федеральных и региональных целевых программ, однако эти случаи носят единичный характер. Действующий Порядок разработки и реализации целевых программ и межгосударственных целевых программ не предусматривает мероприятия по привлечению региональных институтов развития к реализации целевых программ.
На наш взгляд необходимо наладить сотрудничество органов власти и корпораций развития территорий в рамках целевых программ, с этой целью нами предложен алгоритм взаимодействия, представленный в таблице 3. Таблица 3 - Алгоритм взаимодействия корпораций развития территорий и органов власти и при разработке и реализации федеральных целевых
программ
Этапы Наименование действия
Этап 1 Правительство Российской Федерации совместно с заинтересованными органами власти и представителями корпораций развития территорий утверждает порядок отбора комплексных инвестиционных проектов, планируемых к реализации в рамках целевых программ
Этап 2 Инвесторы направляют свои предложения на рассмотрение в корпорации развития территорий
Этап 3 Корпорация развития территории рассматривает каждый проект согласно порядку отбора комплексных инвестиционных проектов, планируемых к
реализации в рамках целевых программ, и формирует комплексные инвестиционные проекты
Этап 4 Корпорация развития территории направляет сформированные комплексные инвестиционные проекты на согласование в органы власти субъектов Российской Федерации
Этап 5 Органы власти субъектов Российской Федерации формируют свои предложения по проектам с учетом средств консолидированных бюджетов субъектов и направляют их государственному заказчику-координатору (государственному заказчику) целевой программы
Этап 6 Государственный заказчик-координатор (государственный заказчик) формируют отраслевые федеральные целевые программы по региональному принципу с учетом всех представленных материалов, и направляет их на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти
Этап 7 Правительство Российской Федерации утверждает федеральную целевую программу после согласования со всеми заинтересованными сторонами, с учетом интересов корпораций развития территорий
Использование данного алгоритма позволит более полно задействовать
потенциал региональных институтов развития в ходе разработки и реализации целевых программ.
Анализ практики взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, позволил сформулировать следующие предложения:
- создание при каждой целевой программе, предусматривающей внебюджетное финансирование, координационных советов с участием представителей бизнеса;
- включение предпринимательских структур в состав участников целевых программ и отражение информации о взаимодействии власти и бизнеса в разделах 4 и 5 действующего Порядка разработки и реализации целевых программ;
- разработка критериев оценки эффективности исполнения целевых программ с целью повышения финансовой дисциплины исполнения целевых программ;
- применение мер ответственности органов власти за несвоевременное исполнение целевых программ;
- применение показателя доли внебюджетного финансирования целевой программы;
- привлечение корпораций развития территорий к разработке и реализации целевых программ;
- стандартизация отношений «власть-бизнес-общество» с помощью алгоритма взаимодействия власти и корпораций развития территорий при разработке и реализации целевых программ;
- использование широкого спектра преференций и льгот для инвесторов в рамках целевых программ и др.
В условиях сокращения бюджетного финансирования по программам, в условиях ожидаемой стагнации экономики и бюджетного дефицита актуальность разработки проблемы привлечения бизнеса к реализации целевых программ будет повышаться.
Список литературы:
1.Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (ред. от 03.12.2014).
2.Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 № 842 и от 29.05.2014 г. № 495 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация".
3.Кузнецова О.Б. Комплексная модель взаимодействия власти, бизнеса и общественных организаций в стратегии развития региона. http://umc.gu-unpk.ru/umc/arhiv/2006/1/Kuznecova.doc.
4. Толокина Е.Л. «Сотрудничество и конкуренция: кто кого?»// Журнал «Теоретическая экономика» №6, 2013, С. 36-41. http://www.theoreticaleconomy.info/articles/766.pdf.
5.Шохин А.Н. и др. Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия. Издательский дом Высшей школы экономики, 2011. http:// shokhin.ru/biznesivlast.pdf.
6.Сайт Федеральных целевых программ: http://www.programs-gov.ru/.
7.Сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/.
8.Сайт Агентства стратегических инициатив: http://www.air-nso.ru/ru/polozhenie-ob-ekspertnom-sovete.html.
