CC BY
67
УДК 338.26:625.717
НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В ОБЛАСТИ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА
С.И. КРАСНОВ
Статья представлена доктором юридических наук, доктором технических наук, профессором Елисеевым Б.П.
Рассматриваются проблемы разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, а также нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность при создании объектов для государственных нужд, в частности, в сфере строительства объектов воздушного транспорта, а также проблемы привлечения инвесторов в эту сферу и вопросы государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: федеральная целевая программа, инвестиционная деятельность, воздушный транспорт.
1. Ст. 71 п. «е» Конституции Российской Федерации предусматривает федеральные программы как одну из форм регулирования отношений в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 г. № 848 была утверждена Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (20022010 гг.)».
Во исполнение Федерального закона от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Правительством Российской Федерации было принято Постановление № 594 от 26.06.1995 г. «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»», которым были утверждены «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд».
П. 1 названного Постановления Правительства Российской Федерации (далее - Постановление) установлено, что поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются, в том числе, в целях реализации федеральных целевых программ.
Согласно п. 2 Постановления Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством экономики Российской Федерации поручено предусматривать ежегодно в проекте федерального бюджета средства на закупку продукции для федеральных государственных нужд, включая средства на предварительную полную или частичную оплату поставщикам (подрядчикам) этой продукции. При этом установлено, что после утверждения федерального бюджета при необходимости вносятся коррективы в объемы первоначально предусмотренных к выделению средств.
Указанным Постановлением утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - Порядок разработки ФЦП).
Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации указанных федеральных и межгосударственных целевых программ возложены на Министерство экономики Российской Федерации, а федеральных научно-технических программ - также на Министерство науки и технической политики Российской Федерации.
Следует отметить, что на момент утверждения Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 г. № 848 Федеральной целевой программы «Модернизация транс-
портной системы России (2002-2010 гг.)» действовала редакция от 25.01.1999 г. Постановления от 26.06.1995 г. № 594.
Согласно п. 23 Порядка разработки ФЦП подготовка проекта концепции целевой программы, а также проекта целевой программы, разработка которого осуществляется по решению Правительства Российской Федерации, финансируется в установленном порядке государственным заказчиком за счет средств федерального бюджета.
Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, а также привлекаемых для выполнения этих целевых программ средств внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (п. 23 в ред. Постановления Правительства РФ от 14.11.2009 г. № 927).
Согласно п. 24. Порядка разработки ФЦП к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся:
- взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики;
- целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ;
- кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий);
- другие поступления.
Вместе с тем, согласно п. 24 Порядка разработки ФЦП в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 14.11.2009 г. № 927, которое действует до настоящего времени, «к средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов».
Согласно п. 6, 7 Порядка разработки ФЦП (в редакции Постановления от 25.01.1999 г.) Министерство экономики Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной и научно-технической политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения по решению данной проблемы программными методами на федеральном уровне и направляет их в Правительство Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика.
В соответствии с п. 8 Порядка разработки ФЦП (в редакции от 25.01.1999 г. Постановления от 26.06.1995 г. № 594) Государственный заказчик целевой программы, в частности:
а) осуществляет предконтрактный отбор на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;
б) согласовывает с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Данный пункт Порядка разработки ФЦП утратил силу в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2009 г. № 927.
Вместе с тем, в Порядок разработки ФЦП в редакции Постановления от 14.11.2009 г. был включен п. 7 пп. «з», согласно которому государственный заказчик целевой программы в пределах своих полномочий: «заключает до утверждения целевой программы соглашения о намерениях с основными участниками целевой программы с указанием возможных сроков выполнения мероприятий, объемов и источников ресурсного обеспечения. После утверждения целе-
вой программы, в случае если это предусмотрено правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, установленными в целевой программе, государственный заказчик целевой программы заключает соглашения с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию аналогичных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) по объектам и мероприятиям, расходы на которые включены в целевую программу».
Из вышеуказанного следует, что государственный заказчик в целях обеспечения реализации ФЦП наделен Правительством Российской Федерации правом заключать соглашения о намерениях с основными участниками целевой программы с указанием возможных сроков выполнения мероприятий, объемов и источников ресурсного обеспечения.
Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации не содержит запрета на заключение (в рамках компетенции) федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками ФЦП, соглашений (договоров) о намерениях и (или) предварительных договоров с хозяйствующими субъектами, заинтересованными в реализации ФЦП как до, так и после утверждения ФЦП (за исключением случая, когда после утверждения ФЦП необходимо предоставление субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации).
Реконструкция и развитие аэропортов осуществляются на основании действующего законодательства Российской Федерации об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; законодательства о поставках продукции для федеральных государственных нужд и о порядке размещения заказов для государственных нужд; Гражданского кодекса Российской Федерации; Градостроительного кодекса Российской Федерации; Бюджетного кодекса Российской Федерации; других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность при создании объектов для государственных нужд.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - ФЗ № 60): «Федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее - федеральные целевые программы).
Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей».
Позднее, в том числе в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в ФЗ № 60 неоднократно вносились изменения. (В настоящее время указанный Федеральный закон действует в редакции от 19.07.2011 г.).
В частности, из ФЗ № 60 исключен абз. 4 ч. 1 ст. 3, согласно которому государственные заказчики ранее могли «на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков».
Процедура заключения инвестиционных договоров (контрактов), используя, в том числе, и мировую практику заключения подобных договоров, предполагает заключение между участниками инвестиционных проектов предварительных договоров и/или соглашений о намерениях.
Понятие и существенные условия предварительного договора определяются положениями ст. 429 ГК РФ.
Так, согласно ч. 4 ст. 429 ГК РФ в предварительном договоре указывается срок, в который стороны обязуются заключить основной договор. Если такой срок в предварительном договоре не определен, основной договор подлежит заключению в течение года с момента заключения предварительного договора.
При этом обязательства, предусмотренные предварительным договором, прекращаются, если до окончания срока, в который стороны должны заключить основной договор, он не будет заключен, либо одна из сторон не направит другой стороне предложение заключить этот договор (ч. 6 ст. 429 ГК РФ).
Как следует из Паспорта Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы (2010-2015 гг.)» (ранее - «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)»), Государственным заказчиком - координатором Программы является Министерство транспорта России, а государственным заказчиком Подпрограммы «Гражданская авиация» - Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация).
В соответствии с п. 5.1 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 396 Федеральное агентство воздушного транспорта наделено полномочиями в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещать заказы и заключать государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, включая проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд агентства.
Следует указать, что Министерство транспорта Российской Федерации и Федеральное агентство воздушного транспорта по действующему законодательству не наделены полномочиями по подписанию каких-либо договоров (соглашений, контрактов), предусматривающих обременения для Российской Федерации (за исключением случаев расходования средств федерального бюджета по закону о федеральном бюджете и отдельных случаев, специально предусмотренных нормативными правовыми актами).
Вместе с тем, Росавиация в пределах предоставленных ей полномочий в соответствии с нормами гражданского права и в целях обеспечения реализации мероприятий по выполнению Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы (2010-2015 гг.)» вправе подписывать соглашения (договоры) о намерениях и (или) предварительные договоры. При этом обязательства, принимаемые Росавиацией по таким договорам, не могут выходить за пределы предоставленной данному государственному органу компетенции и влечь обременения для Российской Федерации, не предусмотренные Федеральным законом о бюджете.
В случае, если требования к договорам отсутствуют в законодательстве, то они могут заключаться на общих основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, в пределах компетенции Росавиации. Такие договоры, носящие гражданско-правовой характер, основаны на равенстве и свободной воле сторон. В этой связи формулирование в подобных договорах «жестких» норм об ответственности за его неисполнение, исходя из обычаев делового оборота, применяется в отношении всех сторон. Таким образом, фиксация финансовой ответственности одной стороны привела бы к требованиям фиксации ответственности другой стороны (Росавиации). Исходя из данных обстоятельств, при подписании разного рода договоров Федеральное агентство воздушного транспорта не имеет права возлагать на Российскую Федерацию какие-либо финансовые обязательства (в виде неустоек, штрафных санкций и т.п.) в случае неисполнения данного договора со стороны Росавиации (например, непоступлении средств из бюджета) и, следовательно, не имеет оснований для требований об установлении такой ответственности только для другой стороны.
Следует указать, что в настоящее время отсутствует специальное законодательство, регулирующее отношения в области частно-государственного партнерства.
2. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ законодательство о градостроительной деятельности регулирует, в частности, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (далее - градостроительные отношения).
Согласно ч. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.
Одним из документов, который требуется для получения разрешения на строительство, является правоустанавливающий документ на земельный участок.
Следовательно, в целях обеспечения государственным заказчиком (Росавиация) реализации ФЦП в части строительства объектов воздушного транспорта необходимо решение вопроса по определению законного правообладателя соответствующих земельных участков.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 9 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд.
Согласно ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 Земельного кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.
Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а линейных объектов - до 20 лет (ст. 70.1 ЗК РФ).
В соответствии со ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа земель для нужд субъектов Российской Федерации.
Ч. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что «не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением, в частности, случая резервирования земель для государственных или муниципальных нужд».
Например, Постановлением Правительства Московской области от 7.10.2002 г. № 446/38 «О мерах по развитию международного аэропорта «Домодедово»» были зарезервированы участки № 1 и 2, с внесением необходимых изменений в документы государственного кадастра. Также указанным выше Постановлением было установлено, что «выделение земель в собственность, аренду, строительство зданий, строений, сооружений в границах зарезервированных земельных участков, указанных в схеме, осуществляется в соответствии с целевым назначением земель по согласованию с Министерством транспорта Московской области». В Приложении к Постановлению Правительства Московской области от 7.10.2002 г. № 446/38 представлена «Схема резервирования земельного участка для развития международного аэропорта «Домодедово» после 2015 года».
3. Ст. 4 Федерального закона от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», установлено, что субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица.
Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы).
Пользователи объектов капитальных вложений - физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иностранные государства, международные объединения и организации, для которых создаются указанные объекты. Пользователями объектов капитальных вложений могут быть инвесторы.
Субъект инвестиционной деятельности вправе совмещать функции двух и более субъектов, если иное не установлено договором и (или) государственным контрактом, заключаемым между ними.
Ст. 6 данного Федерального закона установлено, что Инвестор имеет ряд прав в результате своей деятельности, включая право на владение, пользование и распоряжение объектами капитальных вложений и результатами осуществленных капитальных вложений.
В соответствии со ст. 8 названного Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Таким образом, в целях реализации ФЦП по строительству объектов воздушного транспорта правомерно рассматривать вопросы о привлечении инвесторов на условиях концессионного соглашения в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч.1 ст. 3).
Согласно ч. 2 ст. 3 названного Федерального закона концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа концессионного соглашения.
Из изложенного видна настоятельная необходимость скорейшего принятия Федерального закона о государственно-частном партнерстве и уточнение положений о федеральных органах исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками ФЦП, в части наделения их правами по регулированию отношений с инвесторами, привлекаемыми для реализации ФЦП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс РФ, №136-Ф3 от 25.10.2001 г.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации № 190-ФЗ от 29.12.2004 г.
3. Гражданский кодекс РФ. - Ч. 1. - № 51-ФЗ от 30.11.1994 г. в действующей редакции.
4. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ.
5. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ.
6. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон от 25.02.1999 г. № 39-Ф3.
7. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: Постановление Правительства РФ № 594 от 26.06.1995 г.
8. Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. № 396.
SOME LEGAL PROBLEMS OF THE REALIZATION OF THE FEDERAL TARGET PROGRAMS IN THE FIELD OF AIR TRANSPORT
Krasnov S.I.
There are discussed the problems of the development and realization of Federal target programs and interstate target programs, as well as normative and legal acts regulating the investment activities on creating objects for the state needs, in particular, in the construction of air transport, as well as the problems of the attraction investors in this sphere. Also, there are investigated the questions of the state-private partnership.
Key words: Federal target program, investment activity, air transport.
Сведения об авторе
Краснов Сергей Иванович, 1959 г.р., окончил ВЮЗИ (1985), ректор ФГБОУ ВПО Ульяновского высшего авиационного училища гражданской авиации (институт), кандидат философских наук, заслуженный работник транспорта Российской Федерации, автор более 20 научных работ, область научных интересов - социально-духовные аспекты современного терроризма.
