CC BY
185
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ И ФОРМ КООРДИНАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
р. г. маннапов,
доктор экономических наук, профессор Уфимская государственная академия экономики и сервиса
л. г. ахтариева,
кандидат психологических наук, доцент Уфимский филиал оренбургского государственного университета
Формирование и функционирование органов управления на региональном уровне так или иначе тесно связано с существующей системой органов государственного управления на федеральном уровне. Это обусловливается избранной новой Россией формой государственности — федерализмом. Федерализм — очевидно сложная форма государственно-территориального устройства, требующая высокой политической культуры и систематического стремления к согласованию федеральных, региональных и местных интересов. Преимущество федерализма перед любой иной формой государственного устройства определяет «... только эффективное использование потенциала децентрализации власти, т. е. переноса предметов ведения и ответственности с малоподвижного «центра» на более мобильные и «местно ориентированные» региональные структуры. Ясно, что такие преимущества реализуемы, если территориально децентрализованная «региональная» власть располагает соответствующими административными, финансовыми и имущественными ресурсами» [5].
При этом региональная власть в России обычно представлена законодательными и исполнительными органами. К последним относятся администрация области или края во главе с губернатором либо правительство республики во главе с ее президентом. Региональные администрации имеют, в основном, линейно-функциональные структуры управления, но, вместе с тем, кое-где встречаются попытки освоения матричных структур управления. Следует отметить, что особенности организационных структур управления до сих пор остаются малоизученными.
Особенности организационных структур управления в регионах. Надо сказать, что в субъектах РФ нет жесткой, типовой, однообразной организационной структуры регионального управления. Организационно-структурное построение администраций и правительств регионов имеет многочисленные варианты. Это связано как с объективными факторами (размеры территории, географическое положение, природный и производственный потенциалы, состояние регионального хозяйства, число хозяйствующих субъектов, численность населения, степень адаптации региональной экономики к рыночным и глобальным условиям и т. д.), так и с субъективными причинами (устремления и профессиональный уровень высшего должностного лица, знания, способности и готовность других руководителей на высоких должностных постах, квалификация и наличие опыта управленческого персонала, следование новым веяниям в менеджменте).
В региональных администрациях или правительствах создаются структурные единицы: департаменты, комитеты, министерства. Они, в основном, формируются по отраслевому признаку и координируют деятельность соответствующих отраслей или секторов: промышленности, сельского хозяйства, строительства, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др. Также в составе администрации (правительства) региона практически всегда имеются функциональные межотраслевые структуры — министерства (департаменты) экономики (экономического развития) и финансов, а кое-где еще структурные подразделения по инвестиционной деятельности. Департаменты (министерства)
экономического развития обычно находятся под руководством первого заместителя губернатора (председателя правительства).
Общая численность управленческого персонала в структурах в составе администраций (правительства) регионов весьма различная и колеблется в широком диапазоне (от 300 до 2000 и более человек) в зависимости как от масштабов конкретного региона и решаемых им задач, так и от возможностей регионального бюджета.
На рисунке 1 приведена принципиальная схема организационно-структурного построения органов регионального управления.
Особенности организационных структур управления в регионах заключаются в численности заместителей высшего должностного лица и в том, что в одних субъектах РФ заместители губернатора (председателя правительства) одновременно занимают посты руководителей определенных департаментов (министерств), а в других — имеет место иное закрепление функций, задач и блоков структурных подразделений за конкретными заместителями (вице-губернаторами), причем в различных интерпретациях. Заметные различия наблюдаются и по числу, составу и наименованиям структурных единиц (департаментов, министерств, комитетов, управлений). Например, экономическая служба администрации (правительства) именуется в ре-
гионах в различных вариациях: «экономического развития», «экономики и прогнозирования», «экономического развития и инвестиций», «экономического развития и торговли» и др.
Наряду с этим, исследователи верно подмечают: «Практика формирования региональных управленческих структур показывает, что зачастую она противоречит логике. Сначала создается структура, а затем определяются ее функции. Это ведет к перенасыщению управления работниками, функции которых точно не определены, что затрудняет взаимодействие между ними. Такое положение характерно как для межуровневых, так и для внутриуровневых отношений» [1].
В ряде регионов кроме администрации (правительства) имеется обособленный административный аппарат губернатора (президента) субъекта РФ, часто весьма немалочисленный (100—120 чел. и более).
В отдельных регионах, помимо этого, создается еще определенный аппарат при правительстве, осуществляющий контроль, разработку и оформление нормативно-правовых документов (положений, регламентов, инструкций), прохождения и исполнения служебной документации и прочей корреспонденции, а также организацию проведения различного рода совещаний и заседаний правительства. Структура, состав и численность персонала таких аппаратов управления бывают раз-
Департаменты
Рис.1. Принципиальная схема организационно-структурного построения основных органов управления регионом
личными, что часто обусловливается спецификой региона, его геополитическим положением, решаемыми задачами, современными требованиями, укоренившимися традициями.
Например, в Республике Башкортостан (РБ) аппарат правительства включает 15 отделов:
1) организационной и кадровой работы;
2) общий;
3) правовой экспертизы и административных органов;
4) законодательной работы;
5) информационно-коммуникационных технологий и защиты информации;
6) финансовой и налоговой политики;
7) развития топливно-энергетического комплекса, координации отраслей экономики, внешнеэкономических связей и торговли;
8) развития строительства, транспорта и коммунального хозяйства;
9) агропромышленной политики и землеустройства;
10) культуры, спорта, средств массовой информации, национальной и молодежной политики;
11) образования и науки;
12) социального развития, здравоохранения, труда и занятости населения;
13) мобилизационной подготовки;
14) финансовый;
15) хозяйственный отдел (служба).
Этому аппарату правительства РБ приходится выполнять различные задачи и мероприятия, связанные с широким многогранным функционированием крупного и специфического регионального хозяйства.
На рис. 2 показана организационная структура регионального управления, действующая в Республике Башкортостан по состоянию на 2008 г. Здесь можно с определенной долей условности выделить три уровня управления: первый — высший уровень (президент, его администрация и премьер-министр правительства); второй — высокий уровень — заместители премьер-министра; третий — основной — это министерства, госкомитеты, управления. Приметными особенностями такого организационно-структурного построения являются:
1) деятельность социальной сферы (блока социальных отраслей) координируют два заместителя премьер-министра, которые одновременно являются министрами: один — Министерства культуры и национальной политики, другой — Министерства труда, занятости и социальной защиты населения;
2) с 2007 г. первым заместителем премьер-министра стал считаться заместитель, курировавший до этого агропромышленный комплекс, который сейчас одновременно является министром сельского хозяйства республики;
3) Министерство экономического развития с 2007 г. находится под управлением (кураторством) заместителя премьер-министра — министра промышленности, инновационной и инвестиционной политики.
Организационно-структурные преобразования.
Следует отметить, что организационно-структурные преобразования органов управления в регионах происходят нередко, и это не вызывает особого удивления. Проводимые изменения, как правило, диктуются новыми условиями и задачами хозяйствования и жизнедеятельности, а также бывает, что предопределяются общественно-политической обстановкой (смена губернатора, предвыборная компания, усиление давления со стороны «групп влияния» и др.).
Надо сказать, что главное при этом, чтобы не терялась ориентация на научную обоснованность перестройки органов управления регионом и всегда присутствовал расчет не на сиюминутные выгоды, а на долгосрочный эффект. Говоря иными словами, организационно-структурные изменения нельзя осуществлять волюнтаристически, они всегда должны носить стратегический характер.
При этом важно помнить, что развитие и совершенствование системы управления регионом — объективные процессы современного общественного прогресса, которые, однако, тоже нуждаются в соответствующем управлении. Методологической основой развития и совершенствования организационной структуры регионального управления должен служить диалектический подход, предполагающий эволюционное, последовательное обновление звеньев и элементов действующей системы органов управления, причем с учетом различных внешних и внутренних факторов.
Считаем целесообразным высказать мнение, что в России в деле построения и преобразования организационных структур управления регионом слабо применим зарубежный опыт в связи с уникальным отечественным региональным многообразием, спецификой менталитета населения и руководителей разных уровней, особенностями формирования рыночной среды и развития социальной сферы, управленческими традициями. Историческое наследие и национальный колорит пока имеют превалирующее значение.
I уровень
Заместитель премьер-министра - министр финансов
Зам. премьер-министра - министр промы шленно сти, инновацинной и инвестиц. политики
Зам. премьер-министра - министр строительства, архитектуры и транспорта
1-ый зам. премьер-министра -министр сельского хозяйства
Зам. премьер-
министра -министр труда и соц. защиты населения
Зам. премьер-министра -
министр культуры и нац. политики
Зам. премьер министра -ру-ководитель полномочного
представительства
Руководитель
аппарата правительства -- министр
III уровень
Министерство финансов
Комиссия по рынку ценных бумаг
Министерство промы шленно сти, инновац. и инвестиц. политики
Министерство экономического развития
Министерство внешнеэкон. связей, торговли и пред-пр инимательс тва
Министерство
жи-лищно-коммунального хозяйства
Министерство строительства, архитектуры и транспорта
Министерство сельского хозяйства
Министерство природных ресурсов
Министерство земельных и иму ществ енных отношений
Управление по чрезвычайным ситуациям
Гос. коммитет по тарифам
Министерство здравохранения
Министерство внутренних дел
Министерство труда и соц.
защиты населения
Министерство юстиции
Управление по делам архивов
Управление по делам печати, издательства
Гос. комитет по молодежной политике
Министерство по физической. культуре и спорту
Министерство
культуры и нац. политики
Полномочное представительство РБ при Президенте РФ (в г.Москве)
Отделы аппарата правительства
Рис. 2. Организационная структура органов исполнительной власти в Республике Башкортостан (по состоянию на 2008 год)
Необходимо отметить, что наряду с управленческими структурами «чисто региональной принадлежности» в субъектах РФ функционируют службы, находящиеся в двойном подчинении: федеральном и региональном. К ним относятся управления Министерства внутренних дел и Министерства по чрезвычайным ситуациям, которые частично финансируются из региональных бюджетов и действуют в тесной связке с региональными управленческими органами.
Кроме того, на территории каждого субъекта РФ сейчас имеются многочисленные управления и представительства федеральных структур, которые осуществляют на местах определенные функции государственного контроля, надзора и регулирования различных видов деятельности. Среди таких структур территориальные управления: антимонопольной службы, по надзору в сфере природопользования, финансово-бюджетного надзора, по управлению федеральным имуществом, федерального казначейства, по технологическому и экологическому надзору, по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по кадастру объектов недвижимости и др. Например, в Республике Башкортостан таких структур насчитывается свыше 30 со значительной численностью государственных чиновников.
Часть из этих структур приносит действительную пользу, профессионально участвуя в регулировании отдельных видов деятельности, а другая, гораздо большая, часть — занята проверками и многочисленными согласованиями различной документации и никак не способствует формированию условий развития региона. Поэтому сложившаяся система представительств федеральных структур в регионах настоятельно нуждается в совершенствовании.
Функции, методы и технологии управления. Органы регионального управления выполняют следующие основные укрупненные функции:
1) прогнозирование развития, включающее це-леполагание, планирование, оценку, мониторинг;
2) программирование, предполагающее разработку решений, программ, планов мероприятий;
3) организацию выполнения решений, планов, программ;
4) подбор, согласование, расстановка и повышение квалификации управленческих кадров в различных отраслях региональной экономики и социальной сферы;
5) мотивацию, стимулирование (как отдельных компаний, отраслей, секторов регионального хозяйства, так и различных групп населения, категорий регионального сообщества);
6) регулирование социально-экономических процессов;
7) контроль за ходом исполнения решений и корректировка деятельности.
В соответствии с этими укрупненными функциями на каждом уровне организационной структуры регионального управления и в каждом звене (департаменте, министерстве, комитете) основного уровня управления определяются и осуществляются свои конкретные функции, обусловленные спецификой и задачами деятельности того или иного структурного подразделения. Цели, основные задачи и конкретные функции каждого министерства, департамента, комитета фиксируются в соответствующем положении об этой структурной единице, которое утверждается, как правило, высшим должностным лицом регионального управления (губернатором области, края, президентом республики).
В деятельности региональных органов управления безоговорочную приоритетность имеет выполнение как федеральных законов, так и региональных нормативно-правовых актов, которые в свою очередь являются одновременно и основой для принятия управленческих решений, и важнейшим инструментом организационно-экономического механизма управления регионом.
При осуществлении своих функций органы регионального управления используют различные как традиционные, так и новые методы управления. В научных и учебно-методических работах указываются, как правило, общеизвестные методы управления. Например, экономист А. И. Гаврилов выделяет следующие методы управления региональной экономикой: административные (организационно-распорядительные); экономические; социально-психологические; воспитательные [2]. Однако в современных условиях регионального развития перечень методов управления этим не исчерпывается. Сегодня практически не обойтись без нормативно-правовых, институциональных, организационно-структурных, бюджетных, маркетинговых, программно-целевых методов управления регионом. Причем набор современных методов управления регионом постоянно расширяется и обновляется.
В соответствии со своими задачами, функциями и на основе указанных принципов и методов, органы регионального управления в практической деятельности применяют различные технологии управления, в том числе и новые: финансовые; информационно-коммуникационные; инвестици-
онные; маркетинговые; проектные; бенчмаркинг (целенаправленное использование передового опыта других регионов и стран) и др.
Технология регионального управления, на наш взгляд, — это регламентированный комплекс последовательно выполняемых процедур, приемов, действий соответствующих органов управления по использованию методов, ресурсов и возможностей, обеспечивающих требуемое воздействие на определенные структуры, процессы и условия жизнедеятельности, ведущие к достижению намеченных результатов.
Исследователи отмечают, что в новых условиях развития рыночной экономики России на первый план выходят именно региональные структуры и субъекты рынка всех форм хозяйствования и бизнеса. Здесь требуются принципиально новые схемы и технологии управления, сбора и обработки информации снизу: от предприятий, ассоциаций, объединений, корпораций — к региональным, отраслевым структурам экономического управления и к макроуровню [4]. Данные потоки могут оказаться неоднородными, несопоставимыми и, следовательно, трудносводимыми и анализируемыми, что требует достаточно высокого квалификационного уровня специалистов в системе органов регионального управления, принципиальным образом отличающегося от ныне сложившегося, в основном, традиционно посредственного.
Нужно подчеркнуть, что социально-экономическое благополучие конкретного региона сегодня предопределяется в значительной степени качеством управления, эффективным использованием современных методов и технологий управления. Применение новых технологий управления регионом требует систематического обновления знаний и повышения квалификации управленческого персонала, использования современной оргтехники. Для этого необходимо привлечение свежих сил — менеджеров и аналитиков нового формата мышления, постоянные вложения в человеческий капитал, рост качества человеческого потенциала региональных администраций и правительств.
Также нельзя обойти вниманием и необходимость поддержания и повышения профессионального уровня высших должностных лиц органов регионального управления, отвечающего современным требованиям не только внутрироссийских, но и общемировых тенденций общественного развития.
Формы координации развития регионов. В вопросах координации развития регионов определенный научный интерес представляет зарубежный опыт
создания и функционирования государственных, негосударственных и смешанных (общественно-государственных) организаций, содействующих территориальному развитию и работающих в тесной связке с региональными властями. К примеру, в США существует широкая сеть таких организаций, имеющих различные организационные формы и структурное построение. Возникающие и действующие организации называются по-разному: «региональные агентства по планированию»; «агентства по региональному развитию»; «советы и комитеты» при местных властях; «организации территориального развития» и др. Для координации их работы была образована Национальная ассоциация региональных советов, которая ежегодно проводит конференции по актуальной проблематике.
В Европейском сообществе расширяющееся сотрудничество стран и регионов в решении разнообразных вопросов экономической, социальной и культурной жизни находит определенное выражение в формировании координирующих организаций — ассоциаций. В Германии — это национальная ассоциация муниципалитетов (общин), в Италии — Постоянный совет регионов и Ассоциация коммун, в Швеции — Ассоциация советов городов и Ассоциация муниципалитетов, в Нидерландах — Ассоциация местных органов власти. Названные и другие ассоциативные формирования обмениваются практическим опытом управления и хозяйствования, отстаивают общие интересы регионов и/или муниципалитетов в отношениях с центральными властями. Центральные органы власти в большинстве стран Евросоюза официально признают эти ассоциации как своих деловых партнеров в создании благоприятных условий общественного развития.
В России такого рода ассоциации (например, Поволжская, Уральская, Сибирская и другие), в состав которых вошли группы регионов, некоторое время активно функционировали, но в последние годы в связи с созданием федеральных округов их деятельность стала затухать. Другие же объединения (к примеру, ассоциации и союзы муниципальных образований или малых городов) еще в должной мере себя не проявили, поэтому в настоящее время характеризовать их деятельность весьма затруднительно.
В ряде стран важную роль в управлении государственной собственностью и реализации целей национального прогресса играют государственные корпорации (компании) регионального развития. Главными их задачами являются:
1) усиленное влияние общественного (государственного и муниципального) сектора на развитие региона посредством целенаправленной деятельности государственных и муниципальных предприятий и фирм со смешанным капиталом;
2) осуществление проектов совершенствования региональной инфраструктуры, оздоровления социальной и экологической среды;
3) привлечение инвесторов, особенно в проблемные ареалы, оказание частным предпринимателям финансовой, правовой и другой помощи в создании новых и реструктуризации действующих фирм, стимулирование инновационной деятельности;
4) выполнение функций банков развития и др.
[3].
Отмеченные и подобные задачи и функции осуществляют государственные корпорации регионального развития в США, Бельгии, Швеции, Нидерландах, а также других странах.
В России государственных корпораций регионального развития пока не видно. Исключение, пожалуй, составляет лишь недавно созданная государственная корпорация развития г. Сочи в связи с подготовкой к проведению зимней Олимпиады в 2014 г. Это сегодня, видимо, единственный случай, хотя перспективы этой формы деятельности проглядываются.
Таким образом, в современных условиях объективно оправданными являются процессы появления и функционирования разнообразных организационных структур управления и форм координации развития регионов.
Организационные пути совершенствования регионального управления. С практических позиций на основе проводимых научных исследований авторы считают, что для повышения эффективности управления развитием Республики Башкортостан на современном этапе требуются следующие актуальные организационные меры:
1) слияние аппарата Президента РБ и аппарата правительства РБ с соответствующим преобразованием задач, функций, подразделений и сокращением персонала;
2) отказ от отраслевой схемы управления и переход к межотраслевой системе регулирования деятельности с реорганизацией ряда министерств и ведомств;
3) перераспределение задач, функций и полномочий между заместителями премьер-министра республики;
4) восстановление роли и статуса экономических служб в муниципальных образованиях;
5) построение системы стратегического управления с отделением стратегического блока от текущих оперативных функций и наделением его необходимыми ресурсами и полномочиями;
6) внедрение системы учета и оценки результатов деятельности всех подразделений аппарата правительства и республиканских структур по утвержденным критериям и индикаторам на основе компьютерных технологий;
7) привлечение общественности (в том числе научного сообщества и предпринимательских кругов) к объективной многокритериальной оценке деятельности правительства и вклада существующих органов управления в развитие республики.
Системная реализация названных организационно-управленческих действий будет способствовать более успешному управлению развитием республики и росту ее конкурентоспособности в масштабе страны.
Приходится отметить, что существует проблема несогласованности ряда решений федеральных властей и региональных органов управления, которая, вопреки заверениям центра, не только сохраняется, но в последнее время даже чаще проявляется. Это касается неожиданных (хотя и необходимых) обещаний повышения заработной платы работникам бюджетной сферы с переложением реализации этих решений, не подкрепленных соответствующими финансовыми ресурсами, на регионы. К этому можно добавить нестыковки в выполнении федеральных целевых программ с участием регионов, разночтения и упущения в реализации национальных проектов и другие неувязки.
Одним из путей преодоления имеющих место перекосов может стать новый подход к совершенствованию организационных форм управления, заключающийся в модификации существующих федеральных и региональных органов управления на основе участия в них представителей другого уровня. Здесь имеется
в виду, с одной стороны — включение в состав федеральных министерств полномочных представителей субъектов РФ (так называемых министров без портфеля), разумеется, из числа профессионалов, делегированных региональными правительствами. Их задача — представлять интересы развития своего региона в федеральных министерствах и транслировать в регионы федеральные задачи, решения и мероприятия. С другой стороны, представляется целесообразным на региональном уровне сформировать при главе субъекта РФ совещательные органы с участием представителей федеральных структур — своеобразные расширенные правительства регионов. При таком модифицированном подходе регионам стали бы более понятны действия центральной власти и появились бы возможности для более адекватного восприятия федеральными органами у правления и правительством страны в целом насущных интересов регионов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андреев А. В. Основы региональной экономики: учебное пособие / А. В. Андреев, Л. М. Борисова, Э. В. Пугачевская. — М.: КНОРУС, 2007. С. 51.
2. Гаврилов А. И. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие для вузов. — М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2002. С. 164.
3. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов / А. Г. Гранберг; Гос. унт — Высшая школа экономики. — 5-е изд. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 359
4. Иванченко В., Иванченко В., Проблема инновационного воспроизводства // Экономист, 2007, № 2. С. 22.
5. Лексин В. Н. , Швецов А. Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11. — Региональная Россия начала XXI века: новая ситуация и новые подходы к ее исследованию и регулированию // Российский экономический журнал, 2004, № 4. С. 10.
