CC BY
59
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10127 © Ю.Н. Сосновская, Э.В. Маркина, 2020
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МВД РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ. ЕДИНОНАЧАЛИЕ И СУБОРДИНАЦИЯ (ПОДЧИНЕННОСТЬ) НА СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Юлия Николаевна Сосновская,
доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: lisenok1214@yandex.ru; Элеонора Викторовна Маркина, доцент кафедры административного права кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) Рецензент: Н.В. Михайленко, доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук
Аннотация. Раскрываются особенности организации государственной службы в территориальных органах МВД России. Ключевые слова: служба, страна, государственные органы исполнительной власти.
FEATURES OF THE ORGANIZATION OF PUBLIC SERVICE IN THE TERRITORIAL BODIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA AT THE PRESENT STAGE. UNITY OF COMMAND AND SUBORDINATION (SUBORDINATION) IN THE SERVICE OF INTERNAL AFFAIRS BODIES
Yulia N. Sosnowskaya,
Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Science, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Eleonora V. Markina, Associate Professor of the Department of Administrative Law Candidate of Legal Science, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article reveals the features of the organization of public service in the territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia.
Keywords: service, country, state executive authorities.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Сосновская Ю.Н., Маркина Э.В. Особенности организации государственной службы в территориальных органах МВД России на современном этапе. Единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел. Вестник экономической безопасности. 2020;(2):273-9.
Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы протекает не сама по себе. Благодаря объективным законам функционирования аппарата государственного управления соответствующий процесс надлежащим образом организован, без этого представить себе реализацию государственно-служебных отно-
шений практически невозможно. Организация прохождения службы в органах внутренних дел - это процесс управления кадрами соответствующего вида государственной службы. В этой связи необходимо отметить, что вопрос организации чего-либо - всегда проблема управления. Известно, что государственная служба представляет собой некую
систему, которая может выступать в качестве объекта организации, поэтому организационная составляющая в системе государственной службы всегда присутствует.
Следует помнить, что территориальные органы МВД России занимают одно из центральных мест в системе правоохранительных органов РФ. Они создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел.
Остановимся непосредственно на характеристике принципов организации и осуществления государственной службы в системе МВД России, которые в общем виде содержатся в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», на базе которого и выстраивается система принципов службы, осуществляемой в органах внутренних дел. Свое закрепление некоторые общие принципы находят в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Тем не менее, в приведенном Законе есть и специальные принципы регулирования служебных отношений в сфере внутренних дел. Хотелось бы отметить, что определенную взаимосвязь общих и специальных принципов можно увидеть при реализации кадровой политики, которая осуществляется в системе МВД России. В частности, к числу соответствующих принципов относятся: законность, гуманность и демократизм; научная обоснованность, рациональность и реалистичность; плановость, активность и целеустремленность; гласность, обеспечение равного доступа граждан к службе в органах внутренних дел при условии соответствия государственным требованиям; подчиненность целям, задачам и интересам оперативно-служебной деятельности полицейских и иных подразделений МВД России; системный, комплексный и дифференцированный подход; открытость, непрерывность и доступность системы профессиональной подготовки кадров; сочетание единоначалия и коллегиальности принятия кадровых решений на всех уровнях управления и последовательность в их реализации; сочетание преемственности, опоры на опыт ветеранов органов внутрен-
них дел с периодической обновляемостью кадров; социальная справедливость при принятии кадровых решений.
Принципы службы в территориальных органах МВД России реализуются при соблюдении следующих положений:
1) сотрудник территориальных органов МВД России в своей деятельности руководствуется законодательством РФ, никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом;
2) сотрудник территориальных органов МВД России при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам).
Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника признаются:
- руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в том числе временно;
- ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник), который является его непосредственным руководителем (начальником).
Сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности. Старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равнозначные должности, -по специальному званию.
Территориальные органы МВД России образуют централизованную систему, которую возглавляет Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, территориальные органы МВД России создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел. Служба в территориальных органах МВД России - это федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях или без должностей военной службы. Территориальные органы МВД России образуют централизованную систему, «вершиной» которой является МВД России. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент РФ. В единую централизованную систему МВД России входят: территориальные
органы МВД России, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.
Несмотря на наличие общих принципов в правовом регулировании служебной деятельности в органах и организациях системы МВД России необходимо, как уже отмечалось, также закреплены и специальные принципы, которые, собственно, и отражают специфику служебной деятельности в соответствующей сфере. Некоторые из этих принципов представляется целесообразным рассмотреть более подробно. Такими принципами являются единоначалие и субординация (подчиненность).
Принцип - это категория не в полной мере правовая. Правовой дефиницией принципы становятся лишь в том случае, если обретают соответствующую юридическую форму своего закрепления. При прохождении службы сотрудник органов внутренних дел как федеральный государственный служащий руководствуется законом, а также иными нормативными правовыми актами, в первую очередь, однако нужно признать, что средством регулирования общественных отношении выступают и иные социальные регуляторы. Значение соответствующих социальных средств должно учитываться сотрудниками органов внутренних дел (полиции) при осуществлении как правоохранительной, так и внутриведомственной деятельности. В этой связи к числу принципов организации и прохождения службы в органах и организациях системы МВД России могут быть отнесены такие, казалось бы, далекие от права социальные ценности, как справедливость, честность, доброта, сострадание, моральная поддержка и т.п. Иными словами, моральные ценности (принципы), которые сопровождают жизнь нормального человека.
Следует помнить, что главным стержнем дисциплины является беспрекословное подчинение, точное и своевременное исполнение приказов и распоряжений.
К числу специальных принципов правового регулирования службы в органах внутренних дел относится такой правовой императив, как единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 4 ФЗ № 342). Этот принцип объективно необходим, поскольку
система управления в сфере внутренних дел высокоцентрализованна, соответствующим служебным отношениям присущ характер власти-подчинения. В системе МВД России выстроена иерархическая система управления, которая показывает, что полнота административной власти сосредоточена в компетенции Министра внутренних дел Российской Федерации. Между различными должностными лицами системы МВД России достаточно четко распределена их компетенция, а также определены границы их персональной ответственности. Однако, несмотря на приоритет в правовом регулировании служебных отношений в сфере внутренних дел принципа единоначалия, все же не следует полностью игнорировать и принцип коллегиальности, который также используется в деятельности органов и организаций системы МВД России, а также при работе с кадрами органов внутренних дел.
Коллегиальность как принцип регулирования служебных отношений в органах внутренних дел находит свое четкое оформление и использование в образовательных и научных организациях системы МВД России. Более широкое использование обозначенного принципа позволит эффективнее реализовывать кадровую политику практически во всех структурных подразделениях МВД России. Такой подход если не исключит, то хотя бы поможет минимизировать просчеты и упущения в работе с личным составом. Видя определенные издержки в реализации принципа единоначалия, представляется необходимым расширить границы действия принципа коллегиальности при назначении на должность руководителей территориальных органов МВД России, а также руководителей образовательных организаций системы МВД России. Такую практику было бы возможно внедрить на начальном этапе хотя бы в качестве эксперимента, а если она оправдает себя, то такой порядок может быть рекомендован и для более широкого применения.
Принципы службы в органах внутренних дел реализуются при соблюдении следующих положений: 1) сотрудник органов внутренних дел в своей деятельности руководствуется законодательством Российской Федерации, никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника, кро-
ме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом; 2) сотрудник органов внутренних дел при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в том числе временно; ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник) является его непосредственным руководителем (начальником); сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности; старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равнозначные должности, - по специальному званию; 3) обязательным для сотрудника органов внутренних дел является выполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), отданных в установленном порядке и не противоречащих федеральному закону.
Опять же, существуют нормы профессионального этикета. Где, например, написано о том, что ученики должны приветствовать учителя стоя, мужчина должен вставать при появлении в помещении женщины, приветствие Президента РФ - стоя и т.д. Прямого указания, закрепленного нормативными правовыми актами, невозможно найти. Это всего лишь нормы этикета1.
Единоначалие - принцип руководства, при котором начальники (командиры) наделены всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и несут полную ответственность за все стороны деятельности вверенных им подразделений и служб. На принципе единоначалия строится система МВД России.
Единоначалие выражается в единоличном принятии начальником решений, отдаче соответствующих приказов, распоряжений и организации работы по их выполнению. Оно обусловлено природой военной организации, органов внутренних дел и призвано обеспечить беспрекословное приведение в жизнь принятых решений.
Начальники и командиры несут личную ответственность за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенных им органов, подразде-
1 Подробнее на Правовед.ги: https://pravoved.ru/ question/1987523/
лений и служб, за боевую и служебную подготовку, воспитание, воинскую дисциплину и моральное состояние личного состава; за состояние и сохранность вооружения, боевой и другой техники; за материальное, техническое, медицинское, бытовое и финансовое обеспечение.
Субординация - это система служебных отношений, которая регламентирует поведение одних групп специалистов с другими, более высокими в иерархической системе: подчиненный - начальник. Есть обязательная субординация (армия, силовые ведомства) и не обязательная (частные и государственные компании). Как правило, в больших компаниях субординация устанавливается высшим руководством. В небольших - она и вовсе может отсутствовать.
В деле осуществления дисциплинарной практики в органах внутренних дел имеется достаточно много правовых и организационных вопросов. Одной из таких проблем, на наш взгляд, является порой необоснованное применение мер дисциплинарной ответственности к руководителю за правонарушения, которые совершены их подчиненными. Конечно, нужно согласиться с тем, что руководитель в полном объеме отвечает за надлежащее выполнение своим подчиненным возложенных на него должностных обязанностей. Но это положение нельзя абсолютизировать. Так, к применению мер дисциплинарного воздействия к руководителю следует подходить очень внимательно, взвешенно и детально устанавливать его виновность (причинно-следственную связь), а также иные объективные и субъективные моменты и только после этого ставить вопрос о юридической ответственности должностного лица. Только такой подход может способствовать соблюдению общих принципов юридической ответственности в соответствующей сфере ее реализации.
Под определением «субординация на службе в органах внутренних дел» подразумевают совокупность правил делового этикета, главная задача которого правильно определить взаимоотношения между сотрудниками в рамках одного подразделения или целого министерства. Таким образом, устанавливаются правила общения работника с вышестоящим руководителем, основы взаимоотношений между подчиненными. Признание сотрудниками
авторитета руководителя, исполнение сотрудниками поставленных задач и поручений, уровень воспитания и выражение личной инициативы, определение трудовых обязанностей согласно занимаемой должности и статуса - все это включает понятие субординации1. Данным понятием обозначается регламент общения как с вышестоящими руководителями, так и среди подчиненных. Субординация ассоциируется с уважением начальственного авторитета, выполнением приказов, культурой и проявлениями личной инициативы, а также занятием каждым сотрудником определенной ниши в соответствии с должностным регламентом, утвержденным локальным нормативным правовым актом.
Свойственна субординация не только подчиненным. Обязанности любого руководителя предполагают аналогичное соблюдение принципов деловой этики, отдачу распоряжений, имеющих корректную форму, отсутствие попыток унижать младших по должности и критиковать их личные качества. В деле подачи подчиненным начальственных приказов всегда существует определенный порядок. Одновременно с этим каждый сотрудник обязан иметь представление о приемлемых формах, принятых в данной организации, в которых руководству докладывается, как проделана работа. В определенных ситуациях сотрудник нижестоящего уровня имеет право на обжалование действий того, кто является его непосредственным начальником.
В наши дни ведется много разговоров на тему делового партнерства, позволяющего любому сотруднику стать единым членом коллектива. Это в конечном итоге укрепляет корпоративную культуру и помогает решать общие задачи. Функция партнерства - проработка важных целей и путей их достижения. Благодаря субординации обстановка в (подразделении) коллективе остается здоровой, оказываются исключены проявления фамильярности, конфликтов, оскорблений и пренебрежительного обращения. Чем же регламентированы правила субординации? Любой из сотрудников имеет право на информацию о том, кто способен (более того - обязан) дать ему необходимый совет, от кого следует ждать распоряжений, а чья обязанность -
1 Первоисточник: https://urazuma.ru/uspekh-i-dengi/
subordinaciya-na-rabote-1.html
подчиниться. Если структура достаточно большая, без четкой регламентации не обойтись. В таких случаях, как правило прописываются принципы подчинения одних подразделений другим. Документы, регламентирующие принципы субординации - конкретные приказы и инструкции, а также устав организации.
Служебная иерархия также выстраивается по принципам, изложенным в конкретных документах - должностных инструкциях, правилах внутреннего распорядка, пунктах коллективного договора (Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (ред. от 06.11.2018 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового Положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации». Содержатся они и в тексте трудового договора, заключенного между работодателем и сотрудником. Определенные структуры (например, МВД РФ) предполагают ношение специальных знаков отличия в виде формы и т.п., но в небольших компаниях основной стержень, вокруг которого строится субординация в коллективе - начальственный авторитет.
Служебные взаимоотношения могут быть вертикальными и горизонтальными. Что имеется в виду? Названия говорят сами за себя. Первые (вертикальные) - отношения сверху вниз (начальник -подчиненный) и снизу-вверх (сотрудник - руководитель). Говоря о них, по умолчанию подразумевают подчинение приказам высшего руководства.
Настоящий начальник, придерживающийся правил корпоративной культуры, никогда не допустит «панибратства» по отношению к тем, кто занимает низшие должности. Во избежание служебных неурядиц дистанция должна соблюдаться всегда, причем взаимным образом. Ведь случаются ситуации некорректного поведения и со стороны сотрудников по отношению к руководителю. Выражаться это может в подшучивании или неуместном категоричном тоне. Подобная фамильярность выходит сотрудникам боком. Регулярно нарушающие принципы субординации - обычно первые кандидаты на сокращение штатов. Со своей стороны, руководитель, вникающий в личные проблемы подчиненных, способный делиться с ними переживаниями частного
характера, прощающий необязательность и недисциплинированность, ведет себя недальновидно и в конечном итоге теряет положенный по должности авторитет. Начальник всегда прав? Но, разумеется, во всем хороша мера. Многие современные руководители страдают как раз обратными качествами - не стесняются вести себя высокомерно или обращаться с подчиненными с нескрываемым презрением. Разумеется, оздоровлению рабочей обстановки все эти крайности никак не способствуют.
Чрезмерно авторитарному стилю руководства сопутствует сниженный уровень инициативы работников. Когда от начальства идет лишь постоянный поток команд, распоряжений и приказов, подчиненные автоматически перестают интересоваться сутью производственного процесса и бывают сосредоточены лишь на слепом (порой формальном) выполнении пунктов инструкции. При возникновении внештатных ситуаций ответственности от них ждать не приходится, как и правильного решения, не подкрепленного приказом руководства. Гибкий (демократичный) стиль взаимодействия с подчиненными гораздо продуктивнее. Руководитель вполне может позволить себе некоторые отступления от правил в тех ситуациях, когда требуется выслушивание независимой точки зрения. Именно на такой случай проводятся совещания и мозговые штурмы, когда решение бывает принято путем приложения совместных усилий, и оптимально прорабатывается план дальнейших операций.
Под горизонтальными взаимоотношениями понимаются такие, которые характерны для общения сослуживцев одного уровня в собственной среде. Сюда же относятся и те, что складываются между руководителями, равными по должности. Это - субординация между коллегами одной «весовой категории». Горизонтальные отношения строятся на принципах партнерства и равноправия. Постулаты корпоративной этики основаны на доброжелательных взаимодействиях в рабочей среде, справедливом распределении нагрузки.
Попытки принижения и постоянной беспредметной критики сослуживцев неприемлемы. Любой сотрудник, исповедующий данную линию поведения, рискует безвозвратно испортить отношения в коллективе. Да и не каждый из руководителей станет терпеть в рабочей среде склочника.
Не секрет, что в любом служебном коллективе порой встречаются случаи попыток перекладывания сотрудниками собственных обязанностей на плечи коллег, используя, к примеру, дружеские отношения. Но бездельника на рабочем месте рано или поздно все равно вычисляют и наказывают как в дисциплинарном, так и в денежном смысле.
Какие самые частые ошибки можно привести в качестве характерных примеров нарушения принципов субординации? Одна из них - наиболее распространенная - подача распоряжений подчиненному вышестоящим руководством в обход того, кто является непосредственным начальником последнего. Например, начальник Управления пытается давать указания подчиненным сотрудникам, минуя начальников отделов. Таким образом авторитет главы отдела может быть значительно снижен, и сотрудники перестают воспринимать его всерьез. Подобная ошибка ведет к разбалансировке управляемости всей корпоративной системы. Начальник Управления (или вышестоящие начальники) не должен включать в круг своих многочисленных обязанностей дополнительную нагрузку, касающуюся руководства персоналом. Задача контроля выполнения его поручений - дело другого сотрудника. Другая опасность - то самое контролирующее звено (непосредственный начальник или заместитель начальника) порой грешит самоуправством и требует организации рабочего процесса на собственный вкус. Во избежание недоразумений полномочия его должны быть сразу же четко оговорены. Опасность в том, что главный руководитель может и не знать всех тонкостей ситуации. В упомянутом выше примере начальник отдела поручает исполнителю лишь четко оговоренный и закрепленный служебной инструкцией функционал.
Следующий момент - исполнителями одного и того же поручения назначают двух разных людей. В данном случае рабочий процесс может быть дезориентирован, так как возникает серьезный риск перекладывания ответственности исполнителями друг на друга. Очень часто встречаются случаи обращения к руководству высшего звена, минуя непосредственного начальника. О возникшей проблеме прежде всего принято извещать непосредственно главу подразделения. Неумение расставить приоритеты
также относится к проявлениям нарушенной субординации на работе. Задача исполнителя - четко представлять себе, что из запланированного требуется выполнить немедленно, а что можно отложить на ближайшие дни.
Следует помнить, что если критиковать начальника за его спиной, такое поведение не только нарушает субординацию, но и является откровенно неэтичным. Такая критика рано или поздно дойдет до ушей руководства. А больше всего рискуют те, кому «хватает ума» подчеркнуть некомпетентность начальника в случае возникновения публичного конфликта. Подрыва собственного авторитета руководство, как правило, не прощает никому.
К числу наиболее бестактных и грубых нарушений субординации относятся и попытки критиковать не служебные, а личные качества сотрудников. Здесь же - и грубый тон в высказанных отрицательных оценках проделанной работы, что во всех без исключения случаях производит тягостное впечатление. Критикуя сотрудника или подчиненного, важно придерживаться стремления улучшить работу как его лично, так и всей организации. В попытках обсуждать поведение не должно прослеживаться стремления унизить или продемонстрировать власть. Порой в больших и маленьких коллективах субординация на работе, как и этика делового общения, отсутствуют напрочь. Особенно грешат этим небольшие структуры, где все друг друга знают достаточно хорошо. Обращение на «ты» не всегда уместно в деловой среде, размывает грани между начальством и подчиненными, а младшему по должности в такой атмосфере трудно воспринимать руководство в истинном свете. У него снижается мотивация к безоговорочному выполнению указаний.
Какие последствия несет в себе несоблюдение субординации на службе? Все проявления панибратских отношений с начальством, отсутствие выполнения его указаний, некорректная критика, так или иначе, сказываются на деловых устоях подраз-
делений и заметно снижают авторитет руководства. В качестве последствий в таких подразделениях можно наблюдать разгул дисциплинарных мер воздействия в виде выговоров, замечаний, лишений премий и прочее. Ну а крайней мерой расплаты за погрешности против субординации служит увольнение.
В заключении хотелось бы отметить, что служба в органах внутренних дел и других правоохранительных органах, применяемых эту систему службы, является милитаризованной и во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел Советского Союза формировались по военному принципу и действовали на основе общевоинских уставов.
Ведомственными знаками отличия являются ведомственные награды, которые подразделяются на медали МВД России и нагрудные знаки МВД России. Ведомственные знаки отличия не должны иметь внешнего сходства и схожих названий с государственными наградами Российской Федерации и Союза Советских Социалистических Республик.
Следует помнить, что служба в органах внутренних дел (полиции) - особый вид государственной службы, отличающийся рядом специфических особенностей, которые получили отражение и юридическое закрепление в специальном Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел заключаются в том, что их сотрудники принимают присягу, им присваиваются специальные звания по всем должностям рядового и начальствующего состава, а главная особенность -в повышенных требованиях к профессиональной подготовке и дисциплине всех сотрудников органов внутренних дел. В необходимых случаях сотрудники органов внутренних дел могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни.
