CC BY
546
9.2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Маюров Николай Петрович, д.ю.н., профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, полковник полиции. Должность: Начальник кафедры кадровой и воспитательной работы. Место работы: Санкт-Петербургский университет МВД России. E-mail: [email protected]
Константинов Георгий Леонидович, майор полиции. Должность: Старший преподаватель кафедры кадровой и воспитательной работы. Место работы: Санкт-Петербургский университет МВД России. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена научно-концептуальным и теоретико-практическим аспектам вновь принятого законодательства о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Особое внимание в статье обращается на пути повышения эффективности рассматриваемого законодательства и способы решения юридико-технических проблем, связанных с этим законодательством.
Ключевые слова: органы внутренних дел, служба в органах внутренних дел, сотрудник органов внутренних дел, правовой статус, права, обязанности, закон, Закон О службе в органах внутренних дел, Закон О полиции, гарантии социальной защиты, квалификационное требование, принципы службы в органах внутренних дел, страховые гарантии, приказ МВД России, профессиональные союзы (ассоциации), стаж службы (выслуга лет).
THE LEGISLATION ON SERVICE IN LAW-ENFORCEMENT BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: THE THEORY AND PRACTICE
Majurov Nikolay Petrovich, Dr of law, professor, Honored lawyer of the Russian Federation, police colonel. Position: Head of personnel and educational work chair. Place of employment: Saint-Petersburg university of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Konstantinov George Leonidovich, police major. Position: Senior lecturer at personnel and educational work chair. Place of employment: Saint-Petersburg university of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: Article is devoted to scientifically-conceptual and theoretical-practical aspects of again accepted legislation on service in law-enforcement bodies of the Russian Federation. The special attention in article addresses on ways of increase of efficiency of the considered legislation and ways of the decision of the legal-technical problems connected with this legislation.
Keywords: law-enforcement bodies, service in law-enforcement bodies, the employee of law-enforcement bodies, a legal status, the rights, duties, the law, the Law On service in law-enforcement bodies, the Law On police, a guarantee of social protection, the qualifying requirement, principles of service in law-enforcement bodies, insurance guarantees, the order of the Ministry of Internal Affairs of Russia, trade unions (associations), the experience services (length of service).
Сегодня, институт государственной службы в органах внутренних дел является одной из важных составляющих правоохранительной службы в Российской Федерации, способствуя сохранению внутреннего суверенитета государства, и тем самым, оказывая влияние на формирование у общества представления о правильности и последовательности выбранной государством внутренней политики, в части, касающейся национальной безопасности. В этой связи, вполне закономерными выглядят предпринимаемые в последнее время государством усилия по осуществлению серьезных преобразований в таком органе исполнительной власти, как органы внутренних дел. А с учетом того, что главным ресурсом рассматриваемого государственного органа является кадровый состав, то, неотъемлемой частью таких преобразований всегда являются мероприятия реформированию законодательства о службе в органах внутренних дел.
Не секрет, что принятые и принимаемые меры по развитию государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации направлены, в первую очередь, на повышение ее авторитета и престижа. Однако в данной сфере правового регулирования все еще имеются не решенные проблемы. В этой связи, представляет повышенную актуальность научно-теоретическое осмысление уже произошедших законодательных изменений в сфере внутренних дел, в том числе, с целью дальнейшего повышения эффективности правового регулирования правоотношений в сфере внутренних дел.
В период 2011 - 2012 годы вступили в силу и начали действовать новые федеральные законы от 30 ноября 2011 года № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции», от 19 июля 2011 года 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что, в свою очередь, послужило основанием для анализа на предмет соответствия указанным нормативным правовым актам действующей в органах внутренних дел подзаконной правовой базы. Результаты такого анализа показывают, что уже назрела необходимость отмены Приказа МВД России от 14 декабря 1999 года № 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и издания нового приказа взамен рассматриваемого приказа, т.к. большинство положений Приказа МВД России № 1038 либо основаны на нормах уже не действующего Положения о службе в органах внутренних дел, а также других, не действующих нормативных правовых актов, либо противоречат положениям Закона о службе в органах внутренних дел. Сказанное, в первую очередь, относится к таким разделам Приказа МВД России №1038, как: Раздел I. «Общие положения», Раздел III. «Профессиональная подготовка сотрудников», Раздел IV. «Условия приема на службу в органы внутренних дел», Раздел V. «Служба в органах внутренних дел по контракту», Раздел VIII. «Перемещение сотрудников по службе и на службу», Раздел X. «Прикомандирование сотрудников органов внутренних дел к представительным органам государственной власти и органам государственного управления», Раздел XI. «Снятие с воинского учета сотрудников органов внутренних дел», Раздел XII. «Присвоение специальных званий рядово-
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Маюров Н.П. Константинов Г.Л.
го и начальствующего состава органов внутренних дел», Раздел XIII. «Служебная дисциплина, применение поощрений и дисциплинарных взысканий», Раздел XIV. «Внутренний распорядок. Продолжительность рабочего времени», Раздел XV. «Отпуска», Раздел XVI. «Денежное довольствие, социальное страхование, льготы, гарантии и компенсации сотрудников органов внутренних дел», Раздел XVII. «Основания для прекращения службы и увольнение из органов внутренних дел» и др.
Вместе с тем, по нашему мнению, будет серьезной ошибкой считать, что поиск путей повышения эффективности рассматриваемого законодательства лежит исключительно только в плоскости уже озвученной проблемы соответствия новым федеральным законам действующей в органах внутренних дел подзаконной правовой базы. К сожалению, сегодня приходится признать, что проблема коллизий также характерна и для самих вновь принятых федеральных законов. Не случайно, поэтому, еще в ноябре 2011 года, спустя шесть месяцев после вступления в силу Федерального закона О полиции, ряд его статей были отменены в связи с принятием 30 ноября 2011 года Федерального закона О службе в органах внутренних дел, в том числе и статья 40 Закона О полиции («Увольнение со службы в полиции»).
Но, проблема коллизий между рассматриваемыми законами - это, скорее, результат другой сложившейся закономерности, свидетельствующей о том, что большинство правовых норм Закона О полиции, в части, касающейся вопросов прохождения службы сотрудниками полиции, дублируют или повторяют положения Федерального Закона О службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Речь идет, в первую очередь, о таких статьях Закона о полиции как: ст. 25, ст. 26, ст. 27, ст. 28, ст. 30.1., ст. 31, ч. 4 ст. 33 и др. Справедливости ради, надо отметить, что проблема необоснованного дублирования, к сожалению, является отчасти следствием того, что досталось нынешнему законодательству «по наследству» от Положения о службе в органах внутренних дел и Закона О милиции, в которых также активно применялась система дублирования законодательных норм по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел. Поэтому то, что мы видим сегодня в содержании Закона О полиции - это ничто иное, как проявление все еще сохраняющейся в данном законодательстве «правовой инерции».
Данное обстоятельство не может не вызывать вопросы. Напомним, что Закон О полиции изначально задумывался, как законодательный документ, регламентирующий правоотношения исключительно между сотрудником полиции, как представителем власти (государства) и гражданами (обществом). Кроме того, исходя из главных положений Закона О полиции (Глава 1. «Общие положения» Закона), описывающих, по сути, предмет регулирования данного закона, вытекает вывод о том, что Закон О полиции не предназначен для регулирования правоотношений между сотрудником полиции, как «работником» и государством, как «нанимателем», т.е. изначально не направлен на регулирование служебно-т рудовых отношений. Иными словами Закон о полиции должен быть законом о полиции, а не законом о служебно-трудовых отношениях сотрудника полиции, тем более, если сам Закон о полиции себя позиционирует исключительно только как Закон, который регулирует деятель-
ность полиции по защите прав граждан, государства и общества. Поэтому, вполне логичным представляется то, что в таком законе, как Закон О полиции, в котором защита прав человека и гражданина, общества и государства является главной и определяющей его смысл темой; в законе, в котором общество и гражданин ищут, в первую очередь, ответы на такие вопросы, как: защищены ли были их права сотрудником полиции? Или не были ли превышены сотрудником полиции полномочия? и др., - нет , и не может быть места для правовых норм с другой тематикой, не связанной с защитой прав и свобод человека и гражданина напрямую.
Наконец, с учетом того, что именно в Законе О службе в органах внутренних дел закреплена наиболее полная и взвешенная система правовых норм, регулирующих служебно-трудовые отношения между сотрудниками органов внутренних дел (сотрудниками полиции) и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (нанимателем) было бы целесообразным оставить только за Законом О службе в органах внутренних дел монополию на регулирование вопросов прохождения сотрудниками государственной службы в органах внутренних дел, исключив при этом дублирующие нормы из Закона О полиции, а именно: ст. 25, ст. 26, ст. 27, ст. 28, ст. 29, ст. 30.1., ст. 31, ч. 4 ст. 33, Глава 7 «Служба в полиции», Глава 8 «Гарантии социальной защиты сотрудника полиции» Закона.
При этом положения статьи 29 Закона о полиции, посвященные ограничениям и запретам, связанным со службой в органах внутренних дел (в полиции) и другие аналогичные правовые нормы следовало бы включить в Закон о службе в органах внутренних дел.
Подтверждением необходимости изъятия из Закона О полиции правовых норм о порядке прохождения службы сотрудниками полиции, по нашему мнению, служит также и тот факт, что указанные правовые нормы Закона О полиции не только по своей сути дублируют правовые нормы Закона о службе в органах внутренних дел, но также в отдельных моментах не согласуются или даже противоречит Федеральному закону О службе в органах внутренних дел. В качестве примера мы приведем лишь две правовые нормы из Закона О полиции.
Так, в п. 2 ч. 1 ст. 27 Закона О полиции «Основные обязанности сотрудника полиции» говорится об обязанности сотрудника полиции выполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), и ничего не говорится об обязанности знать и исполнять иные документы, определяющие его права и служебные обязанности кроме должностного регламента, что, как раз, предусмотрено Федеральным законом О службе в органах внутренних дел.
П. 3 ч. 1 ст. 27 Закона О полиции «Основные обязанности сотрудника полиции» расширяет перечень оснований для неисполнения сотрудником полиции приказов и распоряжений отданных в установленном порядке руководителем (начальником), в случае, если они противоречат федеральному закону, не обязывая устанавливать в действиях руководителя (начальника) наличие умысла, но ограничивая при этом сотрудника полиции в возможности не исполнять приказ (распоряжения) лишь при несоответствии приказ (распоряжения) только федеральному закону. Тем самым, вводя, по сути, сотрудника полиции в определенной сте-
пени «в заблуждение» о реальных пределах его полномочий в отношении не исполнения приказа (распоряжения), отданного в установленном порядке руководителем (начальником), в случае, если они противоречат законодательству.
Таким образом, предлагаемые изменения, с одной стороны, позволят избавить Закон о полиции от серьезных внутренних системных противоречий, а с другой стороны существенно повысить качество правового регулирования другого закона - Закона о службе в органах внутренних дел. Тем более, что, исходя из предмета правового регулирования этих законов, регулирование порядка прохождения службы в органах внутренних дел - это, в первую очередь, «прямая обязанность» Федерального закона о службе в органах внутренних дел, а не Закона о полиции.
С учетом вышесказанного представляется целесообразным статью 14 Закона О службе в органах внутренних дел изложить в следующей редакции:
«Статья 14. Ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел
1. Сотрудник органов внутренних дел не может находиться на службе в органах внутренних дел в следующих случаях:
1) признание его недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу;
2) осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной;
3) прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием;
4) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел связано с использованием таких сведений;
5) несоответствие требованиям к состоянию здоровья сотрудников органов внутренних дел, установленным руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;
6) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с сотрудником, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
7) выход из гражданства Российской Федерации;
8) приобретение или наличие гражданства (подданства) иностранного государства;
9) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу.
2. На сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником органов внутренних дел оперативно-разыскной деятельности. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники органов внутренних дел, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае определяются в по-
рядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел».
Вместе с тем, проблема коллизий между вновь принятыми федеральными законами в части, касающейся вопросов государственной службы в органах внутренних дел, хоть и заслуживает внимания, но не является единственной. Не меньше вопросов связано с другой проблемой - проблемой полноты правового регулирования рассматриваемых правоотношений, иными словами, «проблема незавершенности или недосказанности», также характерная для нового законодательства о службе в органах внутренних дел.
Одним из примеров этого можно увидеть в положениях статьи 79 Закона О службе в органах внутренних дел. Так, например, объем правового регулирования кадровой работы в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел предусмотренный рассматриваемой статьей, сложно признать достаточным, а, значит, полным, если не указаны основные элементы, которые составляют содержание кадровой работы в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел. В этой связи предлагается статью 79 Закона с учетом тех элементов, которые составляют содержание кадровой работы в органах внутренних дел изложить в следующей редакции:
«Статья 79. Кадровая работа в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел
Организация кадровой работы в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органах, подразделениях осуществляется в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
1. Кадровая работа включает в себя:
1) обеспечение формирования кадрового состава в федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органах, подразделениях;
2) подготовку предложений о реализации положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в органах внутренних дел и внесение указанных предложений представителю нанимателя;
3) организацию подготовки проектов актов органа внутренних дел, связанных с поступлением на службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность, освобождением от замещаемой должности, увольнением сотрудника со службы и оформлением ему пенсии, а также оформление соответствующих решений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органов, подразделений;
4) оформление и выдача трудовых книжек сотрудникам органов внутренних дел в установленных настоящим Федеральным законом случаях;
5) ведение личных дел сотрудников;
6) ведение реестра сотрудников органов внутренних дел;
7) оформление и выдачу служебных удостоверений (удостоверений) сотрудников (работников, гражданских служащих);
8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей в органах внутренних дел и включение сотрудников в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности в фе-
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Маюров Н.П. Константинов Г.Л.
деральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органах, подразделениях;
10) организацию и обеспечение проведения аттестации сотрудников (работников, гражданских служащих);
11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих;
12) организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением службы в органах внутренних дел;
13) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки сотрудников;
14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
15) обеспечение продвижения сотрудников по службе в органах внутренних дел с учетом результатов их служебной деятельности, стажа службы, уровня квалификации и профессионального образования;
16) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;
17) организацию проведения служебных проверок;
18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения сотрудниками ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
19) консультирование сотрудников по правовым и иным вопросам, касающимся порядка и условий прохождения службы в органах внутренних дел.
2. Положение о подразделении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органов по вопросам государственной службы и кадров утверждается руководителем органа внутренних дел».
Нуждаются в серьезной доработке правовые нормы Закона о службе в органах внутренних дел, касающиеся реализации сотрудником органов внутренних дел своего правового статуса.
Так, с целью конкретизации рассматриваемых положений представляется целесообразным изложить п.1 ч.1 ст. 11 Закона в следующей редакции: «1) на организационно-технические и иные условия, необходимые для выполнения служебных обязанностей и профессионального развития».
С целью более четкого и полного определения права сотрудника на ознакомление с должностным регламентом предлагается изложить п.2 ч.1 ст. 11 Закона в следующей редакции: «2) на ознакомление с должностным регламентом (должностной инструкцией) и иными документами, определяющими его права и обязанности, по замещаемой должности, а также с документами, определяющими права и обязанности сотрудника в случаях, когда сотрудник не замещает должность в органах внутренних дел, но считается проходящим службу в органах внутренних дел, и с критериями оценки эффективности выполнения служебных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями продвижения по службе в органах внутренних дел».
Сотруднику должно гарантироваться не только само денежное довольствие, как основной вид материального стимулирования, но также и право на иные вы-
платы, в том числе, предусмотренные контрактом о службе в органах внутренних дел. В связи с чем, представляется целесообразным изложить п.4 ч.1 ст. 11 Закона в следующей редакции: «4) на денежное довольствие, являющееся основным средством его материального обеспечения и стимулирования выполнения им служебных обязанностей, а также иные выплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации и со служебным контрактом».
В Законе О службе в органах внутренних дел отсутствует четкое определение временных параметров действия правового положения (статуса) сотрудника. В связи, с чем было бы разумным в качестве самостоятельной части в статье 10 Закона изложить следующее положение: «Граждане приобретают статус сотрудника органов внутренних дел с началом службы в органах внутренних дел и утрачивают его с окончанием службы в органах внутренних дел».
Кроме того, в Законе О службе в органах внутренних дел ничего не говорится о правовых основах статуса сотрудников органов внутренних дел, направляемых проходить службу на территории зарубежных государств в рамках программ взаимодействия и сотрудничества с правоохранительными органами этих государств. Поэтому было бы разумным сформулировать такое положение в качестве самостоятельной части статьи 10 Закона О службе в органах внутренних дел в следующей редакции:
«Правовое положение (статус) сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу на территориях иностранных государств, а также сотрудников, направленных правоохранительные органы указанных государств в порядке сотрудничества и взаимодействия, определяется в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
Вызывает вопросы и часть 6 статьи 9 Закона, закрепляющая квалификационное требование к состоянию здоровью гражданина (сотрудника):
«6. По результатам военно-врачебной экспертизы граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел, и сотрудников органов внутренних дел военно-врачебной комиссией дается заключение о годности таких граждан и сотрудников к службе в органах внутренних дел по следующим категориям:
«А» - годен к службе в органах внутренних дел;
«Б» - годен к службе в органах внутренних дел с незначительными ограничениями;
«В» - ограниченно годен к службе в органах внутренних дел;
«Г» - временно не годен к службе в органах внутренних дел;
«Д» - не годен к службе в органах внутренних дел» (ч. 6 ст. 9 Закона).
Итак, закон закрепляет за ВВК право принимать указанные выше виды заключений о годности гражданина (сотрудника) к службе. Однако анализ и буквальное толкование положений части 6 статьи 9 Закона показывает нецелесообразность оговорки данных видов заключений (от «А» до «Д»), принимаемых ВВК, при отсутствии четкой формулировки того, какие из указанных видов заключений означают, что гражданин может быть принят по здоровью на службу, а сотрудник - дальше проходить службу, а какие из указанных видов заключении означают, что гражданин не может быть принят по здоровью на службу, а сотрудник - не может проходить службу в органах внутренних дел. Иными словами, если положения части 6 статьи 9 За-
кона претендуют на формулирование квалификационного требования, относящегося к здоровью гражданина (сотрудника), то эти положения должны четкую взаимосвязь между видом заключения по категории годности к службе и соответствием кандидата требованиям, предъявляемым к сотруднику органов внутренних дел, т.к. основная задача Закона О службе в органах внутренних дел заключается не в регулировании деятельности военно-врачебной комиссии, а в гарантировании и закреплении четкой взаимосвязи конкретного решения ВВК с основанием для принятия на службу или отказом в приме на службу гражданину.
В этой связи, было бы более правильным сформулировать положения части 6 ст. 9 Закона О службе в органах внутренних дел следующим образом:
«Кандидат признается военно-врачебной комиссией не соответствующим требованиям, установленным для поступающих на службу в органы внутренних дел по состоянию здоровья, в следующих случаях:
а) при признании его по результатам медицинского освидетельствования временно негодным к службе в органах внутренних дел или негодным к службе в органах внутренних дел;
б) при отнесении его по результатам профессионального психологического отбора к четвертой категории профессиональной пригодности».
Не менее спорным представляется также содержание принципа «создания возможностей для продвижения по службе в органах внутренних дел», сформулированного в п.2 ч. 2 ст. 4 Закона: «2. Принципами службы в органах внутренних дел являются:
2) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел и создание возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника органов внутренних дел». Дело в том, что с такой формулировкой принципа в Законе не в полной мере согласуется другой принцип - конституционный принцип равенства. Очевидно, что гарантированный Конституцией принцип равенства во свей его многоас-пектности и многогранности распространяется и на вопросы прохождения государственной службы в органах внутренних дел, преобразуясь в рамках п.2 ч.2 ст. 4 Законе О службе в органах внутренних дел в такую его специфическую разновидность, как принцип создания равных возможностей для продвижения по службе и/или равных условий для ее прохождения. Кроме того, действующая редакция п.2 ч. 2 ст. 4 Закона О службе в органах внутренних дел при отсутствии указания на создание равных условий по службе, по сути, повышает вероятность коррупционной составляющей в решениях, касающихся продвижения сотрудников по службе.
Учитывая все вышеизложенное, а также необходимость дальнейшей разработки закрепленной в Законе системы принципов государственной службы в органах внутренних дел, нами предлагается изложить ч. 2 ст. 4 Закона О службе в органах внутренних дел изложить в следующей редакции:
«2. Принципами службы в органах внутренних дел являются:
1) единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел;
2) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в органах внутренних дел и создание равных возможностей для продвижения по службе (равных условий службы) независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника органов внутренних дел;
3) взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел (далее также - сотрудник)
4) профессионализм и компетентность сотрудников органов внутренних дел;
5) стабильность государственной службы в органах внутренних дел;
6) доступность информации о государственной службе в органах внутренних дел;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность сотрудников органов внутренних дел от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность».
Принятие новых федеральных законов, безусловно, способствовало усилению социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, и, в первую очередь, в части, касающейся страховых гарантий. Вместе с тем, вновь принятые нормы о страховых гарантиях сотрудникам органов внутренних дел вызывают также и вопросы в части их применения, особенно с учетом действующей подзаконной нормативной базы. Так, например, ч. 4 статьи 68 Закона о службе в органах внутренних дел предусматривает случаи, при которых сотрудник органов внутренних дел не признается погибшим (умершим) вследствие увечья или иного повреждения здоровья (заболевания) либо получившим увечье или иное повреждение здоровья (заболевание) при выполнении служебных обязанностей, а, значит не имеющим право на получение страховых выплат. И к таким случаям данный закон относит следующие:
1) если гибель (смерть), увечье или иное повреждение здоровья (заболевание) наступили в связи с добровольным приведением себя в состояние алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;
2) если гибель (смерть), увечье или иное повреждение здоровья (заболевание) наступили вследствие совершения сотрудником умышленного преступления;
3) если гибель (смерть), увечье или иное повреждение здоровья (заболевание) наступили в результате доказанного в ходе служебной проверки либо установленного органами дознания, предварительного следствия или судом самоубийства, или покушения на самоубийство, или иного умышленного причинения вреда своему здоровью, не вызванного болезненным состоянием или доведением до самоубийства.
Вместе с тем, ч. 2 ст. 43 Закона О полиции в вопросах страхования обязывает правоприменителя руководствоваться только положениями Федерального закона Российской Федерации от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖБЕ В Маюров Н.П.
ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Константинов Г.Л.
Федерации...»: «Обязательное государственное страхование жизни и здоровья сотрудника полиции осуществляется на условиях и в порядке, установленных Федеральным законом от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы"».
Однако, статья 4 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ никаких оговорок не содержит по поводу того, чтобы не признавать в каких-то случаях сотрудника погибшим (умершим), обязывая, таким образом, правоприменителя признавать страховыми случаями, а значит, основаниями для выплаты страховой суммы все случаи, связанные де-факто с гибелью (смертью) сотрудника.
Кроме того, анализ положений статьи 10 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ, предусматривающего основания освобождения страховщика от выплаты страховой суммы, свидетельствует о том, что часть 4 статьи 68 Федерального закона о службе в органах внутренних дел, по сути, формулируя основания для освобождения страховщика от выплаты страховой суммы противоречит статье 10 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ, которая, как раз, обязывает страховщика выплачивать страховые суммы даже в случае, если смерть последнего наступила вследствие самоубийства, независимо от срока нахождения застрахованного лица на военной службе, службе. Указанные несоответствия, по-нашему мнению, должны быть устранены путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ.
Имеют место серьезные противоречия между положениями пункта 12 Приказа МВД России от 16 декабря 1998 г. № 825 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья в системе МВД России» и положениями статьи 5 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ, в части, касающейся размеров страховых выплат.
Так, ч. 2 статьи 5 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ предусматривает следующее:
«2. Страховые суммы выплачиваются при наступлении страховых случаев в следующих размерах:
в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения военной службы, службы или военных сборов либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы, после отчисления с военных сборов или окончания военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, службы или военных сборов, - 2 000 000 рублей выгодоприобретателям в равных долях;
в случае установления застрахованному лицу инвалидности в период прохождения военной службы, службы или военных сборов либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы, после отчисления с военных сборов или окончания военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, службы или военных сборов:
инвалиду I группы - 1 500 000 рублей;
инвалиду II группы - 1 000 000 рублей; инвалиду III группы - 500 000 рублей; в случае получения застрахованным лицом в период прохождения военной службы, службы или военных сборов тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) -200 000 рублей, легкого увечья (ранения, травмы, контузии) - 50 000 рублей;
в случае увольнения военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, с военной службы, отчисления гражданина, призванного на военные сборы на воинскую должность, для которой штатом воинской части предусмотрено воинское звание до старшины (главного корабельного старшины) включительно, с военных сборов в связи с признанием их военно-врачебной комиссией не годными к военной службе или ограниченно годными к военной службе вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военной службы или военных сборов, - 50 000 рублей».
Однако, пункт 12 Приказа МВД России от 16 декабря 1998 г. № 825 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья в системе МВД России» оговаривает совсем другие размеры и порядок исчисления страховых выплат:
«12. При наступлении страховых случаев страховые суммы выплачиваются в следующих размерах:
а) в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения службы, военных сборов либо до истечения одного года после увольнения со службы, окончания военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения службы, военных сборов, - 25 окладов каждому выгодоприобретателю;
б) в случае установления застрахованному лицу инвалидности в период прохождения службы, военных сборов либо до истечения одного года после увольнения со службы, после окончания военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения службы, военных сборов:
инвалиду I группы - 75 окладов, инвалиду II группы - 50 окладов, инвалиду III группы - 25 окладов. Если в период прохождения службы, военных сборов либо до истечения одного года после увольнения со службы, окончания военных сборов застрахованному лицу при переосвидетельствовании в учреждениях государственной службы медико-социальной экспертизы вследствие указанных в настоящем подпункте причин будет повышена группа инвалидности, размер страховой суммы увеличивается на сумму, составляющую разницу между количеством окладов, причитающихся по вновь установленной группе инвалидности, и количеством окладов, причитающихся по прежней группе инвалидности;
в) в случае получения застрахованным лицом в период прохождения службы, военных сборов тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) - 10 окладов, легкого увечья (ранения, травмы, контузии) - 5 окладов;
г) в случае досрочного увольнения с военной службы военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, досрочного освобождения от военных сборов гражданина, призванного на военные сборы на воинскую должность, для которой штатом воинской части предусмотрено воинское звание до старшины (главного корабельного старшины) включительно, признанных военно-врачебной комиссией ограниченно годными к
военной службе вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, - 5 окладов». Данные противоречия, по-нашему мнению должны быть устранены путем внесения соответствующих изменений в пункт 12 Приказа МВД России от 16 декабря 1998 г. № 825 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья в системе МВД России».
Пункт 22 части 1 статьи 11 Закона О службе в органах внутренних дел Российской Федерации предусматривает право сотрудника органов внутренних дел на создание и участие в деятельности общественных объединений, не преследующих политических целей, в свободное от выполнения служебных обязанностей время, если это не влечет за собой возникновение конфликта интересов. Однако, данная правовая норма, по-нашему мнению, не дает оснований для однозначных выводов о том, что все сотрудники органов внутренних дел, кроме сотрудников полиции, имеют право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации). Напомним, что статья 31 Закона о полиции гарантирует сотрудникам полиции право на создание профессиональных союзов:
«1. Сотрудники полиции в целях представительства и защиты своих социально-трудовых прав и интересов вправе объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации).
2. Порядок создания и компетенция профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников полиции устанавливаются законодательством Российской Федерации».
Основная проблема заключается в том, что, если пункт 22 части 1 статьи 11 Закона О службе в органах внутренних дел Российской Федерации не дает оснований считать, что у сотрудников органов внутренних дел есть право на создание профессиональных союзов, то получается, что Закон о полиции противоречит положениям Закона о службе в органах внутренних дел, наделяя сотрудников полиции правом, которое не предусмотрено для них, как для сотрудников органов внутренних дел. По-нашему мнению, если положения пункта 22 части 1 статьи 11 Закона О службе в органах внутренних дел дают хоть какие-то основания считать, что у сотрудников органов внутренних дел есть право на создание профсоюзов, то имеющая место в Законе о службе в органах внутренних дел неоднозначная трактовка расплывчатой формулировки о праве сотрудников органов внутренних дел на создание общественных объединений должна быть устранена путем четкого указания на наличие у всех сотрудников органов внутренних дел такого права. В связи с чем, предлагается в Главе 9. Закона о службе в органах внутренних дел «Гарантии социальной защиты сотрудника органов внутренних дел» в качестве самостоятельной статьи закрепить положение о праве сотрудников органов внутренних дел на объединение в профессиональные союзы и изложить данную статью в следующей редакции:
«Статья 70.1. Право сотрудников органов внутренних дел на объединение в профессиональные союзы (ассоциации).
1. Сотрудники органов внутренних дел в целях представительства и защиты своих социально-трудовых прав и интересов вправе объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации).
2. Порядок создания и компетенция профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внут-
ренних дел устанавливаются законодательством Российской Федерации».
Часть 3 статьи 41 Закона О полиции «Гарантии сотруднику полиции, избранному (назначенному) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления» противоречит положениям самого же Закона О полиции. Так, рассматриваемая часть статьи 41 Закона О полиции закрепляет следующую правовую норму: «Если в течение одного месяца (не считая периодов временной нетрудоспособности) после окончания срока осуществления полномочий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, сотрудник полиции не уведомит об этом федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, он подлежит увольнению по основанию, предусмотренному пунктом 20 части 1 статьи 40 настоящего Федерального закона». Но, ведь вся статья 40 Закона О полиции с 1 января 2012 года утратила свою силу в связи с принятием и вступлением в силу с этой же даты Закона о службе в органах внутренних дел, предусматривающего свой перечень оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, часть 2 статьи 41 Закона О полиции ограничивает права сотрудников полиции в части, касающейся учета периодов работы (службы) в представительных и иных органах государственной власти, т.к. предусматривает учет таких периодов только при определении общего трудового стажа и выслуги лет, дающей право на присвоение очередного специального звания, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет. В то время, как статья 38 Закона о службе в органах внутренних дел предусматривает учет периодов работы (службы) сотрудника органов внутренних дел в представительных и иных органах государственной власти также и при решении вопросов, связанных с предоставлением иных социальных гарантий, поощрением, представлением к награждению государственными наградами Российской Федерации и ведомственными знаками отличия.
Таким образом, учитывая все выше изложенное, нами предлагается признать части 2 и 3 статьи 41 Закона О полиции не действующими, а в Главе 9. Закона о службе в органах внутренних дел «Гарантии социальной защиты сотрудника органов внутренних дел» в качестве самостоятельной статьи закрепить положения о гарантиях сотрудника органов внутренних дел, избранного (назначенного) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления и изложить данную статью в следующей редакции: «Статья 70.2. Гарантии сотруднику органов внутренних дел, избранному (назначенному) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления.
1. Сотрудник органов внутренних дел, избранный (назначенный) членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избранный депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), избранный депутатом представительного органа муниципального образования,
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СЛУЖБЕ В Маюров Н.П.
ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ Константинов Г.Л.
главой муниципального образования, назначенный на должность главы местной администрации, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах внутренних дел либо увольняется со службы в органах внутренних дел по собственному желанию. После прекращения указанных полномочий сотруднику органов внутренних дел по его желанию предоставляется ранее замещаемая должность, а при ее отсутствии другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы.
2. Период осуществления полномочий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, засчитывается сотруднику органов внутренних дел в календарном исчислении в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск, назначение пенсии за выслугу лет, иные социальные гарантии, поощрения, представление к награждению государственными наградами Российской Федерации и ведомственными знаками отличия.
Приведенный в данной статье анализ некоторых проблем, связанных с новым законодательством о службе в органах внутренних дел, позволяет в целом сделать следующий вывод: реформирование законодательства, регламентирующего служебные правоотношения в сфере внутренних дел, еще далеко от своего завершения, и принятие новых федеральных законов от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», от 19 июля 2011 года 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» означает лишь только одно, что был сделан только первый шаг на пути долгого и сложного процесса по строительству законодательных основ государственной службы в органах внутренних дел, отвечающих стандартам и требованиям, предъявляемым федеральным законодательством и Конституцией РФ к таким видам государственной службы, как государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации.
Рецензия
на статью начальника кафедры кадровой и воспитательной работы Санкт-Петербургского университета МВД России доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Маюрова Н.П. и старшего преподавателя кафедры кадровой и воспитательной работы Санкт-Петербургского университета МВД России Константинова ПЛ. «Законодательство о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: теория и практика»
Законодательство о государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации существенным образом отличается от законодательства, регламентирующего иные виды государственной службы в Российской Федерации. Безусловно, данное обстоятельство не в последнюю очередь связано теми задачами, которые ставятся государством перед органами внутренних дел. В свою очередь, от степени правовой регламентации порядка прохождения службы в органах внутренних дел зависит качество выполнения сотрудниками своих должностных обязанностей, что, в конечном итоге, не может не сказываться на уровне общественной безопасности и общественного порядка в государстве, т.е. состоянии внутреннего суверенитета государства. Все это, несомненно, актуализирует поднимаемую в рецензируемой статье научно-практическую проблематику.
В рецензируемой статье предпринята попытка исследовать наиболее проблемные аспекты нового законодательства о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Авторами исследованы отдельные правовые нормы в указанной сфере, выявлены их недостатки, а также сформулированы и обоснованы конкретные предложения, направленные на совершенствование рассматриваемого законодательства.
Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что сформулированные в статье предложения, направленные на совершенствования рассматриваемого законодательства, регламентирующего порядок прохождения службы в органах внутренних дел, несомненно, будут способствовать формированию более согласованного законодательства в сфере внутренних дел.
Статья написана грамотным научным языком, структура и содержание статьи обоснованы, логичны.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что рецензируемая статья соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода работам и может быть рекомендована к опубликованию в журнале, рекомендованном ВАК.
Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Н.В. Бугель
