CC BY
136
ЗАРУБЕЖНЫЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Особенности организации деятельности
современной полицейской системы ФРГ
А.В. Быков* Р.В. Кулешов**
The article designates the modern policy system in the Federal Republic of Germany. It is in operation upon conditions of relative decentralizedfederation. Therefore there are some peculiarities in its activity organization to be selected out by the proposer.
•
o> о о сч
о о о
Q.
со
S
н
о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Характеризуя современную полицейскую систему ФРГ, необходимо отметить, что она функционирует в условиях относительно децентрализованной федерации, отсюда целый ряд особенностей в организации деятельности:
1. Основная ответственность за обеспечение правопорядка в Германии возлагается на МВД субъектов федерации. В своих законах земли самостоятельно определяют права и обязанности, а также структуру и численность органов полиции. Но в отличие от США, полиция земель в ФРГ действует на основе единого общегерманского национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Общие принципы организации и деятельности видов полицейских сил субъектов федерации: полиции безопасности, полиции готовности, земельных органов криминальной полиции и охраны конституции подробно и четко зафиксированы в федеральном законодательстве. Земли вправе детализировать их деятельность с учетом своих особенностей, но лишь в определенных федеральным законом границах.
2. Традиционно в ФРГ наиболее эффективной формой организации взаимодействия между МВД федерации и всех ее субъектов считаются совещания министров внутренних дел, которые регулярно проводятся по конкретным вопросам полицейской деятельности для выработки согласованной позиции.
В повседневной работе важную роль во взаимоотношениях между МВД ФРГ и
МВД земель играют соглашения по определенным направлениям деятельности (они принимаются на совещаниях министров только единогласно). При этом федерация, в отдельных случаях, идет навстречу просьбам некоторых субъектов федерации по конкретным вопросам. Яркий пример — соглашения об охране границ на отдельных участках государственной границы ФРГ силами земельной полиции Баварии, водной полиции безопасности Гамбурга и Бремена (самых богатых субъектов федерации).
3. Федеральное законодательство особенно подробно регламентирует взаимодействие федеральных полицейских ведомств с земельными полицейскими органами в наиболее важных сферах деятельности: в области уголовного розыска и контрразведки. На основе теснейшей координации осуществляется взаимодействие по всем интересующим вопросам — по немецкой терминологии «линиям координации». При этом директивные указания земельным органам полиции вправе давать лишь министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо): ни директор федерального ведомства уголовной полиции (БКА), ни президент федерального ведомства охраны конституции (БШФ) — профессиональные полицейские — таким правом не обладают.
4. Несмотря на то обстоятельство, что основная ответственность за поддержание правопорядка возложена на земли, в постоянном распоряжении МВД ФРГ в обычных условиях всегда имеются мощные полицейские силы, которые в случае
Начальник отдела по исследованию проблем деятельности ОВД в ЧС ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Доцент кафедры международного права и миграционной безопасности Академии экономической безопасности МВД России, кандидат юридических наук.
•
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
2
ф
d
л <
S I
н
о ф
со
обострения оперативной обстановки могут быть быстро использованы по просьбе любого субъекта федерации или по решению министра внутренних дел ФРГ в любой точке Германии — это части и подразделения пограничной охраны (около 30 тыс. человек) и полиции готовности (около 35 тыс. человек).
Кроме того, в особых условиях («в условиях состояния напряженности или обороны» по немецкой терминологии)1 Правительство ФРГ имеет право использовать для обеспечения внутренней безопасности вооруженные силы страны. Их применение, а также применение в случае необходимости частей федеральной пограничной охраны и полиции готовности, прямо предусмотрено в двадцати пяти статьях Конституции ФРГ и очень подробно, с немецкой пунктуальностью, регламентировано в многочисленных федеральных законах (их около 50)2.
5. Органы управления и персонал всех федеральных полицейских ведомств, составляющих основу МВД ФРГ, находятся вне столицы: штаб-квартира БКА — в г. Висбадене, БШФ — в г. Кельне, БГШ — в г. Кобленце. В Берлине в здании МВД работает лишь министр и его аппарат, в котором имеются сотрудники для организации взаимодействия с федеральными ведомствами уголовной полиции, охраны конституции и пограничной охраны. И это далеко не случайно. Таким образом немцы «страхуются от своего проклятого прошлого» — нацисткой сверхцентрализации органов безопасности. Даже организационно они не допускают объединения в одном месте всех федеральных полицейских органов МВД.
В их памяти витает призрак РСХА и гестапо. Именно поэтому руководители федеральных органов уголовной полиции и контрразведки (профессиональные полицейские) не имеют права отдавать директивные указания соответствующим земельным органам — только министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо) имеет на это право, да и то только в строго определенных в федеральном законе случаях.
6. По тем же причинам земельные органы уголовной полиции и контрразведки подчиняются лишь министру внутренних дел земли (также гражданскому лицу), чья партийная принадлежность далеко не всегда совпадает с партийной принадлежностью министра внутренних дел Германии.
В отличие от ФБР в США, федеральные органы уголовной полиции и охраны конституции ФРГ не имеют права проверки соответствующих земельных органов. Обычно к расследованию конкретных уголовных дел сотрудники БКА привлекаются только по просьбе земельных органов — ЛКА. В исключительных случаях, по прямому указанию МВД ФРГ, федерального прокурора или поручению судебного следователя, сотрудники БКА расследуют конкретное преступление, но в тесном контакте с криминальной полицией земли.
Сотрудники федеральных и земельных органов защиты конституции (БШФ и ЛШФ) вообще не имеют права расследования уголовных преступлений: после выявления оперативным путем фактов шпионажа или проявлений экстремизма, подготовки терактов и т.п., они передают материалы в соответствующий отдел БКА или ЛКА. Арест подозреваемых и расследование по данным фактам будут проводить сотрудники криминальной полиции федерации или земли.
7. С учетом вышесказанного, особого внимания заслуживает сложившаяся в ФРГ и очень эффективно действующая, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, система парламентского контроля за деятельностью органов полиции.
В составе профильного парламентского комитета, полномочия которого, кстати, весьма велики — вплоть до проведения независимых расследований по конкретным фактам, в обязательном порядке присутствуют представители парламентской оппозиции — их не может быть меньше в составе комитета, чем парламентариев — представителей правящей партии.
8. Единственной серьезной реформой СОВБ ФРГ, проведенной после объединения Германии, было расширение полномочий федеральной пограничной охраны в связи с передачей ей с 1 апреля 1992 г. функций и задач транспортной полиции3.
Передача полномочий по обеспечению безопасности на объектах железнодорожного и авиакомплекса ФРГ от ликвидированной полиции министерства транспорта подразделениям федеральной пограничной охраны позволила не только резко улучшить правопорядок — за пять лет вдвое снизилась преступность на объектах транспорта, но и сократить почти
Зарубежный и международный опыт
вдвое численность личного состава полиции, обеспечивающего безопасность на транспорте, что в свою очередь позволило оборудовать новейшими техническими средствами связи, охраны и наблюдения аэропорты, вокзалы, подвижной состав поездов и электричек.
Все административные правонарушения и незначительные преступления, совершенные в условиях очевидности на транспорте расследуются сотрудниками БГШ, а тяжкие преступления — сотрудниками ЛКА. Таким образом, немцы, давно оценившие порочность пресловутой палочной системы оценки эффективности деятельности полиции, придумали дополнительный и весьма оригинальный способ борьбы с укрытием преступлений на транспорте — фиксируются они федеральным полицейским органом, а расследуются земельными органами уголовной полиции.
9. Важную роль в обеспечении полицейских органов Германии необходимой информацией играет Служба внешней разведки ФРГ (БНД — Бундеснахрихтен-динст). Ее роль и значение в информационном обеспечении всей полицейской системы страны серьезно возросла после событий 11 сентября 2001 г.
Вся информация, получаемая БНД за рубежом, в первую очередь антитеррористической направленности — в части касающейся, немедленно доводится до МВД, а им до БКА, БГШ и БШФ.
Кроме того, в настоящее время БНД самым активным образом работает с иностранцами и на территории ФРГ — одним из ее приоритетов является в данном случае выявление ячеек «Аль-Кайды» и других террористических организаций. Ведь, как выяснило ФБР, уже в ходе расследования терактов 11 сентября 2001 г. трое из четырех пилотов-смертников до акции жили и учились в Гамбурге.
10. Неуклонно повышается роль и значение вооруженных сил в обеспечении национальной безопасности ФРГ. Осенью 2006 г. в генеральном штабе вооруженных сил была подготовлена, а затем утверждена политическим руководством ФРГ, так называемая «Белая книга» — новая доктрина безопасности Германии. В ней впервые перед бундесвером на официальном уровне ставятся задачи по борьбе с терроризмом (стр. 12 и 52 «Белой книги»): «Бундесвер должен использоваться в будущем, в том числе для борьбы с терроризмом...» и «...Политика безопасности должна охватывать географически отдаленные районы и страны, распро-
страняющие организованную преступность и террор по всему миру».
То есть, по мнению стратегов генерального штаба, опасность должна подавляться не тогда, когда проникнет в страну, а в месте ее зарождения. Поэтому-то бундесвер и называется основным инструментом новой доктрины безопасности Германии, способным в любой точке мира защитить национальные интересы государства 4.
Таким образом, после восстановления государственности в 1949 г. немцы сумели создать совершенно новую модель полицейской системы, эффективно работающую в условиях федеративного демократического правового государства с рыночной экономикой. Им удалось найти золотую середину в балансе сочетания принципов централизации и децентрализации при управлении всеми составными частями полицейского механизма страны.
О высокой степени эффективности созданной и функционирующей в настоящее время полицейской системы Германии, на наш взгляд, позволяют говорить три обстоятельства:
• во-первых, несмотря на детально разработанную правовую базу, ни разу за все послевоенное время вооруженные силы ФРГ (в отличие от США, Великобритании, Франции, Италии, Испании) не применялись в помощь полиции для урегулирования внутренних кризисных ситуаций;
• во-вторых, рост преступности в крупных городах ФРГ (в сельской местности преступность не растет) происходит лишь за счет иностранцев — турок, курдов, граждан СНГ (по данным федерального ведомства уголовной полиции, в настоящее время около четверти осужденных в ФРГ — бывшие граждане СССР)5;
• в-третьих, немцы сумели избежать на своей территории терактов, происшедших в США, Великобритании, Испании. При этом они никогда не заигрывали с радикальными исламистами, как англичане, а численность мусульманской общины, постоянно проживающей в ФРГ, у них ничуть не меньше, чем в Великобритании. Являясь одним из ведущих государств
Евросоюза, ФРГ динамично развивается без ущерба для своих демократических институтов, в чем немалая заслуга эффективно функционирующей полицейской системы Германии, обеспечивающей надежный контроль за преступностью во всех ее проявлениях.
о> о о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Литература и примечания
1. Основной Закон ФРГ Ст. 87а. Конституции государств Европы. — М.: Норма. 2001. Т. 1. С. 608.
2. В Основном законе ФРГ имеется 25 статей (ст.ст. 12а;13; 17а; 18; 35; 53а; 65а; 73; 87; 87а; 87b; 91; 96; 104; 115а; 115b; 115c; 115d; 115e; 115f; 115g; 115h; 115i; 115k; 115 l) чрезвычайного законодательства, включая специальный раздел (Ха), который так и называется: «Состояние обороны»; Основной закон Федеративной Республики Германия. Конституции государств Европы. Т.1. — М.: Норма, 2001. С. 566-636.
3. Kriminalistik. 1993. № 2. S.19; Степаненко Ю.В., Быков А.В. Организационная структура и правовой статус железнодорожной полиции ФРГ // Транспортное право. 1999. № 2; Степаненко Ю.В., Быков А.В. Реформы в транспортной полиции ФРГ // материалы научно-практической конференции: 80 лет транспортной милиции: история и современность. — М., Московский юридический институт МВД России, 1999.
4. Сосновский А. «Белая книга» бундесвера // Московские новости. 2006. № 35. С.21.
5. Московские Новости. № 28. 2007. С. 16.
Юридическая ответственность
должностных лиц органов внутренних дел (полиции) за нарушение законодательства Республики Казахстан о жалобах граждан
Д.Т. Кенжетаев*
In this publishing report there is the question to be considered about public official's responsibility from internal affairs in Kazakhstan in cases of breach of orders (riots) for inquiry, accommodation and execution of native petitions.
В данной публикации мы хотели бы остановить внимание заинтересованного читателя на рассмотрении вопроса об ответственности должностных лиц органов внутренних дел (полиции) Казахстана, в случае нарушений порядка рассмотрения, разрешения и исполнения жалоб граждан.
Если обратиться к нормам действующего национального законодательства Казахстана, то об ответственности должностных лиц органов государственного управления, в том числе и органов внутренних дел (полиции), за нарушение порядка рассмотрения, разрешения и исполнения жалоб граждан упоминается лишь в п. 2 Указа Президента Республики Казахстан «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 29 октября 1994 г. По своему характеру норма, помещенная в данный пункт вышеназванного Указа носит отсылочный характер, что затрудняет применение соответствующих мер ответственности к чиновникам, допускающим нарушения порядка рассмотрения, разрешения и исполнения жалоб граждан.
В тоже время содержание ведомственных нормативных актов органов внутренних дел по существу также не содержит
действенных санкций, которые могли бы быть применены за нарушение законодательства о жалобах1. Так, в Инструкции о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах внутренних дел, утвержденной приказом МВД РК, указывается лишь об ответственности их руководителей за организацию работы с жалобами граждан в его позитивном значении, то есть об ответственном подходе должностных лиц органов внутренних дел к работе с жалобами граждан (об ответственности за будущее), а о ретроспективной ответственности (ответственности за содеянное) Инструкция не содержит каких-либо указаний.
Как известно, нормы права характеризуются обеспеченностью санкцией за их нарушение. Кроме того, не лишены такого свойства и нормы права, регламентирующие порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Однако при необходимости решения вопроса об ответственности за нарушение законодательства о жалобах отыскать нужно санкцию крайне затруднительно.
Все указанное выше свидетельствует о несовершенстве правовой основы применения мер взыскания в отношении должностных лиц нарушивших законодательс-
Начальник Карагандинского юридического института им. Б. Бейсенова МВД Республики Казахстан, кандидат юридических наук.
