CC BY
124
Конституционно-правовые основы деятельности государственных органов в системе обеспечения национальной безопасности
Австрийской республики
Кикоть-Глуходедова Т. В.*
Аннотация. В результате все большего развития глобализационных и интеграционных процессов результаты осуществления внешней и внутренней политики сказываются на всех направлениях жизни общества и государства. Отсюда конституционно-правовой механизм политики является неотъемлемой составной частью структуры государственного механизма любого современного государства, в том числе Австрийской республики.
При этом проблема безопасности всегда привлекала внимание ученых и практиков, известных политиков и государственных деятелей, поскольку безопасность является важным условием существования и выживания человека и личности, общества и государства. Особую актуальность она приобрела в последнее время. Она имеет чрезвычайно сложное и разностороннее содержание. Ее различные аспекты активно исследуются представителями самых разных отраслей знания - философии, социологии, идеологической науки, религии, политологии, экономики, права, менеджмента, теории социального и государственного управления, в том числе реализуемого в уголовно-исполнительной системе, конфликтологии, психологии, педагогики и других наук.
Ключевые слова: правовые основы, федеральное законодательство, полиция безопасности, разведка, контрразведка, жандармерия, финансовая полиция, субъект федерации, правовой инструментарий, правовая регламентация, федеративная республика, федеральное ведомство уголовной полиции.
На особенности правового регулирования деятельности органов, сил и средств, обеспечивающих национальную безопасность Австрийской Республики, существенно влияют следующие обстоятельства.
Во-первых, Австрийская Республика, в соответствии с Договором «О восстановлении независимой и демократической Австрии» 1955 года является нейтральным государством1. Поэтому её расходы на содержание вооружённых сил крайне незначительны, хотя их полномочия и порядок действий по обеспечению как внешней, так и внутренней безопасности государства очень подробно регламентированы в конституции страны.
Во-вторых, являясь членом Евросоюза, Австрия открыла сухопутные границы, для его граждан и строит своё законодательство, в том числе и в области обеспечения внутренней безопасности, с учётом решений ЕС - как и ФРГ, Австрийская Республика член Европола и активный его участник.
В-третьих, воссоздав свою государственность в 1955 году, австрийцы учли опыт государственно-
1 Этот Договор был подписан в Вене представителями СССР, США, Великобритании, Франции и Австрии 15 мая
1955 года.
го строительства в области обеспечения внутренней безопасности ФРГ и творчески перенесли его на свою почву.
В-четвёртых, в отличие от ФРГ - децентрализованной федеративной республики с парламентарной формой правления, где в каждом субъекте федерации - земле действует свой закон «О полиции» и своя структура полицейских сил земли, которая лишь координирует свою деятельность с федеральной полицией, Австрийская Республика - централизованная федерация. Данное обстоятельство находит непосредственное отношение в области правовой регламентации деятельности государственных органов в сфере обеспечения внутренней безопасности этой страны и безусловной подчинённости земельных органов полиции федеральным, а также в их идентичной структуре.
В-пятых, австрийцы провели в 2004-2005 гг. весьма эффективную полицейскую реформу, в результате которой была сокращена на четверть численность личного состава, на треть выросла его зарплата и плавно сокращается преступность в стране - и всё это в условиях экономического кризиса.
* Кикоть-Глуходедова Татьяна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
К сожалению, правовой инструментарий и результаты этой успешной во всех отношениях реформы ещё не стали предметом подробного изучения российских специалистов2.
А она, по целой совокупности факторов представляет для нас особую актуальность именно своеобразным подходом австрийского законодателя (отличным от германского опыта и очень похожим на наш российский опыт) к правовой регламентации деятельности органов, сил и средств обеспечения национальной безопасности государства.
Не претендуя на всесторонность его описания (для этого необходимо проводить самостоятельное монографическое исследование), мы постараемся охарактеризовать его главные характерные черты и впервые введём в научный оборот законы, ставшие правовой основой этой успешной реформы полиции и спецслужб Австрии.
В результате реформы была ликвидирована как самостоятельная структура внутри МВД страны жандармерия (она до реформы обеспечивала охрану правопорядка в сельской местности и в аэропортах страны, кроме того в её составе функционировала группа антитеррора «Кобра») и в структуре Генеральной дирекции общественной безопасности МВД Австрии, которая является высшим органом управления полиции этой страны (МВД Австрии занимается кроме полицейской деятельности и многими другими вопросами, в том числе и местным самоуправлением) стали функционировать три вида полицейских сил и контрразведка: полиция безопасности (в эту разновидность полицейских сил входят все сотрудники полиции в форме - очень близкое подобие российской милиции общественной безопасности); федеральное ведомство уголовной полиции (взят за основу германский образец БКА, но с существенным отличием - австрийский аналог, он даже называется так же - Бундескрими-нальамт - полностью руководит деятельностью земельных органов уголовной полиции и наделён правом контроля за их работой); федеральное ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией (очень похоже на российское Главное управление МВД по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции); федеральное ведомство по защите конституции и борьбе с терроризмом (это служба контрразведки).
Ликвидация жандармерии, как дублирующей структуры и создание единой униформированной
2 Очень интересное, но, к сожалению, единственное в России диссертационное исследование деятельности полицейских сил Австрии было проведено Р.В.Кулешовым в 2003 году - за год до проведённой реформы. См.: Кулешов Р.В. Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии: дисс... канд. юрид. наук. М., 2003.
полиции безопасности выглядит логичным и полностью оправдавшим себя решением австрийского законодателя3.
Во-первых, жандармерия Австрии была демилитаризованным правоохранительным формированием в структуре МВД, осуществлявшим функции полиции в сельской местности и аэропортах альпийской республики и её слияние с полицией устранило путаницу в названиях у населения и многочисленных туристов.
Ведь в остальных странах Западной Европы (Франция, Италия, Испания, Португалия) это исключительно военная структура, подчиняющаяся министру обороны, осуществляющая в вооружённых силах функции военной полиции и наделённая полномочиями полиции в гражданской сфере (об этом подробнее в следующем параграфе работы).
Во-вторых, объединив в едином центре управленческие функции по руководству единой структурой и сократив лишний управленческий персонал, дублировавший работу друг друга, австрийцы в среднем на треть подняли зарплату и сделали работу полицейского ещё более престижной, что позволило улучшить и без того высокий кадровый состав реформированной полиции безопасности, а значит и качество её работы.
В-третьих, структура и состав земельных органов полиции безопасности, да и других видов полицейских сил Австрии (ведомства уголовной полиции; ведомства по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией; ведомства по охране конституции и борьбе с терроризмом) и их органов на местах являются уменьшенной копией Генеральной дирекции общественной безопасности МВД Австрии.
Правовая регламентация деятельности полиции в Австрии, в отличие от Германии, осуществляется исключительно на федеральном уровне. Так задачи, функции и полномочия полиции безопасности определены базовым Федеральным законом от 31 октября 1991 года в редакции 1.07.2005 года (с изменениями и дополнениями от 23.12.2014 года) «Об организации обеспечения безопасности и деятельности полиции безопасности» - Bundesgesetz uber die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausubung der Sicherheitspolizei.4
3 Федеральный закон «Об организации обеспечения безопасности и деятельности полиции безопасности», объединивший в единой структуре - полиции безопасности бывших полицейских и жандармов с 1.07.2005 года является правовой основой этой реформы.
4 Сборник официального федерального законодательства в Австрийской Республике называется также, как и в
ФРГ - Bundesgesetzblatt (BGBL). Bundesgesetzblatt (BGBL) I Nr.97/2014); https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfr
age=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10005792
Закон состоит из 9 разделов и 98 параграфов. Он является базовым для всех полицейских служб Австрии. В соответствии с ним высшим органом управления австрийской полиции является Генеральная дирекция общественной безопасности, которая входит в состав МВД Австрии и руководит работой всех полицейских органов страны вне зависимости от их специализации.
Этим нормативным правовым актом установлены функции, задачи и полномочия не только полиции безопасности, но и определена ответственность иных различных видов полицейских сил Австрии и их общая компетенция в сфере правоохраны.
Особенности каждой самостоятельной полицейской структуры (кроме полиции безопасности), входящей в состав Генеральной дирекции общественной безопасности МВД Австрии регламентируются в отдельных законах, посвящённых каждой службе отдельно.
Так, полномочия, задачи и функции федерального ведомства уголовной полиции (БКА) Австрии исчерпывающе регламентированы Федеральным законом от 1.01.2002 года (с изменениями и дополнениями от 13.01.2015 года) «О создании и организации Федерального ведомства криминальной полиции» - Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisation des Bundeskriminalamtes.5
Закон состоит из 12 параграфов, в которых предельно чётко закреплены стандартные задачи и функции уголовной полиции (они почти такие же, что и у БКА ФРГ), а также те централизованные принципы работы ведомства, о которых мы уже говорили. Кроме того, в соответствии с п.1 параграфа 4 вышеназванного закона «БКА руководит в рамках исполнения задач, переданных ей МВД, по международному полицейскому взаимодействию главным национальным бюро Международной организации уголовной полиции - ИНТЕРПОЛ, национальным подразделением ЕВРОПОЛ и подразделением «Sirene Büro».6
Сравнительно новая служба в структуре МВД и полицейских сил Австрии (Федеральное ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией) создана 1 января 2010 года специальным федеральным законом «О создании и организации Федерального ведомства по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией» - (Bundesgesetz über die Einrichtung und Organisa-
5 BGBl. I Nr. 14/2015; https://www.ris.bka.gv.at/ GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer =20001745&ShowPrintPreview=True
6 Подразделение Sirene (нем. Sirene Büro) - подразделение Федерального ведомства криминальной полиции Австрии, имеющее доступ к Центральной шенгенской информационной системе.
tion des Bundesamts zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung) от 01.01.2010 года (BGBl.
I Nr. 72/2009) с изменениями и дополнениями от 22.04.2015 года (BGBl. I Nr. 52/2015).7
Закон состоит из 15 параграфов. В них исчерпывающе перечислены функции, задачи и полномочия вновь созданного ведомства в структуре Генеральной дирекции общественной безопасности МВД Австрии. Они удивительно похожи с функциями, задачами и полномочиями Главного управления по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции МВД России.
Кроме борьбы с традиционными криминальными деяниями, содержащими признаки экономических и коррупционных преступлений, австрийский законодатель в п.2 параграфа 4 закона возложил на этот новый вид полицейских сил страны ещё и «международное взаимодействие в сфере полиции по предупреждению преступных посягательств, установленных в п.1-13 настоящего параграфа, с Европейской организацией по борьбе с мошенничеством (OLAF), ИНТЕРПОЛОМ, ЕВРОПО-ЛОМ и иными тождественными организациями», а в п.3 параграфа 4 он возложил на это полицейское ведомство ещё и задачу профилактики коррупции: «Федеральное ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией в рамках анализа феномена коррупции разрабатывает и внедряет новые меры предупреждения, пресечения и борьбы с коррупцией».8
Федеральное ведомство по защите конституции и борьбе с терроризмом (Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung) создано в нынешнем виде 01.01.2002 года - в Федеральный закон об организации обеспечения безопасности и деятельности полиции (Bundesgesetz über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei) были внесены соответствующие изменения.
В настоящее время оно функционирует с изменениями и дополнениями от 23.12.2014 года (BGBl. I Nr. 97/2014).9 До 2002 года ведомство занималось только контрразведкой, после событий
II сентября 2001 года в Нью-Йорке на него законодательно возложили ещё и задачи борьбы с терроризмом. После объединения полиции и жандармерии в единую структуру антитеррористическое подразделение «Кобра» в 2005 году вошло именно в его состав.
7 https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage= Bundesnormen&Gesetzesnummer=20006390
8 Ibid.
9 https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=
Bundesnormen&Gesetzesnummer=10005792
В структуре министерства обороны и спорта Австрии имеется две самостоятельные организации, обеспечивающие национальную безопасность страны: служба военной разведки (Heeres-Nach-richtenamt) и служба военной контрразведки (Аб-верамт - Abwehramt).
Служба военной контрразведки (Abwehramt) создана 01.01.1985 года и функционирует в соответствии с Федеральным законом «О задачах и полномочиях в сфере военной защиты страны» (Bundesgesetz über Aufgaben und Befugnisse im Rahmen der militärischen Landesverteidigung). Он был опубликован 10.08.2000 года, вступил в силу 01.07.2001 года. В настоящее время действует с изменениями и дополнениями от 06.08.2013 года. Закон состоит из пяти разделов и 63 параграфов, регламентирующих функции, задачи и полномочия, как службы военной разведки, так и службы военной контрразведки .10
В нём органы военной контрразведки наделяются всеми необходимыми полномочиями для сбора гласными и негласными методами нужной информации, обработки данных, проверки сведений о надёжности лиц, допускаемых к военной тайне, а также задержания или ареста лиц, совершивших «умышленное нападение на военнослужащих или военное имущество». Особое внимание в законе уделяется взаимодействию службы военной контрразведки и полиции: «§ 1. Обеспечение обороны государства и разграничение полномочий с полицией.
Обеспечение обороны государства включает обеспечение защиты от угроз и отражение нападений, направленных против обороноспособности государства или защиты от административных правонарушений, направленных против обороноспособности государства, а также контрразведывательную деятельность.
В случае выявления признаков противоправного поведения в смысле п. 1 § 16 Федерального закона «Об организации обеспечения безопасности и деятельности полиции», представляющего угрозу обороноспособности государства, исполнение предписаний настоящего закона допускается осуществлять, если уполномоченные органы не предпринимают необходимых мер для устранения возникшей угрозы. Органы, уполномоченные в сфере обеспечения обороны государства должны незамедлительно уведомлять соответствующие органы безопасности о возникающих угрозах и должны взаимодействовать с органами безопасности в установленном порядке»11.
10 BGBl. I Nr. 86/2000. В настоящее время он действует с изменениями и дополнениями от 06.08.2013 - BGBl. I Nr. 181/2013.
11 Ibid.
Служба военной разведки (Heeres-Nachrich-tenamt) создана 01.01.1985 года. Её деятельность, как и военной контрразведки, также регламентируется Федеральным законом «О задачах и полномочиях в сфере военной защиты страны» (Bundesgesetz über Aufgaben und Befugnisse im Rahmen der militärischen Landesverteidigung), опубликованным 10.08.2000 года и вступившим в силу 01.07.2001 года. (BGBl. I Nr. 86/2000). В настоящее время он действует с изменениями и дополнениями от 06.08.2013 (BGBl. I Nr. 181/2013).12
Служба военной разведки наделена всеми необходимыми полномочиями для сбора сведений, интересующих правительство страны, в первую очередь военного характера. Но с учётом отсутствия военной угрозы стране и её удачного месторасположения среди союзников - окружают Австрию страны-члены Евросоюза - мы не будем уделять ей большого внимания в нашей работе.
Финансовая полиция (Finanzpolizei) функционирует в составе министерства финансов совместно с налоговыми органами страны. Её сотрудники имеют право на гласный и негласный сбор необходимой финансовой информации. В случае получения данных о совершённых налоговых преступлениях они передаются полиции для уголовного преследования виновных - как правило, в БКА или в Федеральное ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией.
Финансовая полиция создана 01.07.2010 года Федеральным законом «О структуре и компетенции федеральных налоговых органов» - Bundesgesetz über den Aufbau und die Zuständigkeitsregelung der Abgabenverwaltung des Bundes (BGBl. I Nr. 9/2010). В настоящее время он действует с изменениями и дополнениями от 29.12.2014 года (BGBl. I Nr. 105/2014)13.
Закон состоит из четырех разделов и 32 параграфов. Вот как в нём закреплены полномочия финансовой полиции: «§ 12 Финансовая полиция. 1. Органы финансовой полиции полномочны в целях сбора налогов и исполнения задач, установленных нормами права Европейского союза, а также федеральными законами входить на территорию, в помещения, на предприятия, производственные объекты, рабочие места, если это иным образом не запрещается и есть основания полагать, что там совершаются нарушения правовых положений, исполнение которых возлагается на налоговые органы.
12 ttps://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=B undesnormen&Gesetzesnummer=20000864
13 ttps://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=B undesnormen&Gesetzesnummer=20006672
2. Сотрудники финансовой полиции в рамках надзорной и контролирующей деятельности уполномочены проводить мероприятия по установлению личности, если есть основания полагать, что лицо совершило нарушение правовых положений, исполнение которых возлагается на налоговые органы, задерживать автомобили и иные транспортные средства, проверять имущество, а также уполномочены требовать сведения о фактах, имеющих отношение к выполняемым задачам.
3. Установление личности является процесс выяснения имени, даты рождения и места жительства лица в его присутствии. Лицо, личность которого необходимо установить ставится в известность. Каждый обязан содействовать установлению своей личности и проходить необходимые мероприятия.
4. Для получения данных, необходимых для сбора налогов, органы финансовой полиции могут применять меры общего надзора (§ 143 и 144 Закона о порядке налогообложения), ходатайство о содействии (§ 158 f Закона о порядке налогообложения), а также необходимые меры надзора, контроля и доказывания в соответствии с п. 1 - 3 настоящей статьи. При этом в случаях, не терпящих отлагательства могут также применяться:
1. гарантийное поручение (§ 232 Закона о порядке налогообложения);
2. меры по принудительному исполнению решения (§ 31, 65ff Порядка о принудительном взыскании налогов);
3. меры безопасности (§ 78 Порядка о принудительном взыскании налогов).
При исполнении этих полномочий органы финансовой полиции действуют от лица финансового ведомства.
В целях раскрытия нелегальной трудовой занятости и надзора за соблюдением положений закона о лотереях всеми учреждениями финансового ведомства могут применяться необходимые меры контроля и доказывания. Каждое учреждение финансового ведомства, применявшее меры контроля и доказывания, выступает стороной в административном процессе, причем учреждение финансового ведомства может быть представлено в административном процессе иными налоговыми органами.
Кроме того министр финансов может осуществлять контроль за соблюдением положений о надзоре через уполномоченных концессионеров финансового ведомства в сфере сборов, транспортных налогов и лотерей.
В соответствии с нормативными правовыми актами органам финансовой полиции могут передаваться исполнение иных полномочий»14.
Завершая рассмотрение правовых основ деятельности органов, сил и средств обеспечения национальной безопасности ФРГ и Австрийской Республики следует отметить, что этот компонент СОНБ в полном объёме выполняет возложенные на него задачи, помогая надёжно защищать государственные институты и граждан этих стран от внутренних и внешних угроз. В обеих странах преступность, не смотря на экономический кризис, не растёт, а сокращается и в этом немалая заслуга законодателей Германии и Австрии, оперативно обеспечивших правоохранительные органы своих стран качественным правовым инструментарием для обеспечения надёжной национальной безопас-ности15.
Литература
1. Кулешов Р.В. Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии: дисс...канд. юрид. наук. М., 2003.
14 Ibid.
15 В 2014—2015 гг. в ФРГ закрыто 5 тюрем, а в Австрии численность осуждённых к лишению свободы сократилась за прошедшие 5 лет почти на 25% — с 20000 человек в 2010 году до 15437 человек в 2015 году.
Constitutional law foundations for the operation of government agencies in the system ensuring the national security of the
Republic of Austria
Tat'iana Kikot'-Glukhodedova, Ph.D. in Law, Associate Professor at the Department of Constitutional and Municipal Law of Kikot' Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russian Federation, Moscow.
Abstract. As a result of an increasing development of globalisation and integration processes, the results of carrying out foreign and domestic policy impact all aspects of life of the society and state. Therefore, the constitutional law mechanism of policy is an integral constituent part of the structure of any modern state, including the Republic of Austria.
Further, the problem of security has always attracted the attention of scholars and practitioners, noted politicians and statemen since security is an important condition for the existence and survival of man and personality, society and state. Recently it has become especially topical. Its contents is extremely complex and multifarious. Its various aspects are actively studied by representatives of different branches of knowledge: philosophy, sociology, ideological science, religion, politilogy, economics, law, management, theory of social and public administration, including that implemented in the penal system, conflictology, psychology, pedagogy, and other branches of science.
Keywords: legal foundations, federal laws, security police, intelligence, counterintelligence, gendarmerie, financial police, subject of federation, legal tools, legal regulation, federal republic, federal criminal police office.
1. Kuleshov R.V. Organizatsionnye i pravovye osnovy deiatel'nosti politsii i zhandarmerii Avstrii: diss...kand. iurid. nauk, Moskva, 2003.
References
