CC BY
102
Некоторые аспекты организационных основ деятельности специализированных государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности ФРГ и Австрии
Кикоть-Глуходедова Т. В.1
Ключевые слова: система обеспечения национальной безопасности, внутренняя и внешняя безопасность государства, органы государственной власти, государственное устройство, ФРГ, Австрийская республика.
Аннотация. ФРГ и Австрия являются участниками блока НАТО. Тесная координация и взаимодополняемость действий вооруженных сил и спецслужб данных стран при отсутствии в их отношении реальной военной угрозы позволяет им серьезно экономить ресурсы. После распада СССР военные бюджеты данных государств были существенно сокращены, но их расходы на обеспечение внутренней безопасности из-за угрозы терроризма непрерывно возрастают, как возрастают и их усилия по повышению взаимодействия в рамках Европола и по линии деятельности спецслужб.
Следует отметить, что организационная структура сил обеспечения национальной безопасности ФРГ и Австрийской Республики похожа, но не идентична. Конституции ФРГ и Австрийской Республики предельно четко определяют порядок привлечения вооруженных сил для обеспечения внутренней безопасности. Кроме того, австрийцы, получив независимость в 1955 году, творчески учли опыт ФРГ при строительстве отечественной системы обеспечения национальной безопасности и созданная ими модель полицейской системы наиболее близка к российской.
В статье рассматриваются принципы и особенности организации системы обеспечения национальной безопасности ФРГ и Австрии.
Б01: 10.21681/2412-8163-2017-1-45-49
Организационная структура сил обеспечения национальной безопасности (далее - СОНБ) ФРГ и Австрийской Республики (по форме государственного устройства - федеративные государств, принадлежащие к германской ветви романо-германской правовой семьи) схожа, но при этом имеется ряд весомых отличий.
Так, верховным главнокомандующим вооруженными силами ФРГ в соответствии с конституцией является глава правительства - бундесканцлер, которому напрямую подчиняются все федеральные министры и руководители отдельных служб, в том числе и те, которые отвечают за обеспечение национальной безопасности: министр иностранных дел; министр обороны; министр внутренних дел; директор службы внешней разведки (БНД); министр финансов и министр юстиции.
Министерство иностранных дел отвечает за дипломатическое взаимодействие ФРГ с иными го-
сударствами на международной арене, в структуре которого имеется мощное аналитическое подразделение, готовящее главе правительства соответствующие материалы по обеспечению национальной безопасности из открытых источников.
Служба внешней разведки (БНД) обеспечивает политическое руководство страны необходимой информацией, получаемой из закрытых источников. По понятным причинам успехи БНД не афишируются, но тот факт, что ей законодательно разрешили работать на территории ФРГ не только против иностранцев, а также тот факт, что на территории ФРГ не совершено столь громких терактов, как в США, Великобритании, Испании и Франции говорит сам за себя.
Министерство обороны ФРГ является головным ведомством, обеспечивающим внешнюю безопасность страны и очень важным «дублером» полиции при обеспечении внутренней безопасности государства. Это самое затратное министерство Германии - его бюджет на 2016 г. составил 34 миллиарда 300 миллионов евро [1].
1 Кикоть-Глуходедова Татьяна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации им. В. Я. Кикотя, Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Министр обороны ФРГ - обязательно гражданский политик, осуществляет общее руководство вооружёнными силами. Непосредственно руководит деятельностью бундесвера (так называются вооруженные силы ФРГ) начальник Генерального штаба. Кроме командующих видами вооруженных сил (сухопутные войска; ВВС; ВМФ) ему непосредственно подчиняется начальник МАД (службы военной разведки и контрразведки), начальник службы военной полиции и начальник службы технической разведки и криптографии.
Военная разведка и контрразведка (МАД) обеспечивает военно-политическое руководство страны необходимой информацией о процессах, происходящих в мире и несущих угрозу национальной безопасности страны. С 2006 г. бундесверу руководством ФРГ официально поставлена задача встречать угрозу террора еще за пределами страны. Кроме военной разведки МАД обеспечивает всю контрразведывательную работу среди военнослужащих и гражданских работников министерства обороны ФРГ.
Служба военной полиции обеспечивает правопорядок в вооруженных силах и обеспечивает охрану военных объектов, она тесно взаимодействует с МАД и территориальными органами МВД ФРГ.
Служба технической разведки и криптографии считается одной из лучших в мире еще с первой мировой войны. О ней практически нет упоминаний в открытой прессе, но благодаря сенсационным разоблачениям Эдварда Сноудена мы знаем, что она очень тесно взаимодействует с АНБ и ЦРУ США.
Министерство внутренних дел ФРГ является ведущим и самым многочисленным федеральным министерством, ответственным за внутреннюю безопасность страны. Бюджет МВД на 2016 год уступает только министерству обороны - он равен 7 миллиардам 800 миллионам [2].
Его деятельность на федеральном уровне дополняют МВД субъектов федерации. Так, министр внутренних дел земли назначается главой исполнительной власти земли и лишь координирует с министром внутренних дел ФРГ в рамках закона свою деятельность. И далеко не всегда их партийная принадлежность совпадает, что только увеличивает вероятность строгого соблюдения закона полицейскими органами. При этом, если у земли возникнет необходимость в оказании дополнительной полицейской помощи, она ее гарантировано получит от федерального МВД, а если будет в этом необходимость, то и от бундесвера.
МВД ФРГ организационно состоит из трех самостоятельных видов федеральных полицейских
сил, тесно координирующих между собой свою деятельность: федеральной полиции (бундесполи-цай) - ее сотрудники несут службу только в форме; федерального ведомства уголовной полиции (Бун-дескриминальамт - БКА) - сотрудники БКА всегда работают в гражданской одежде; федерального ведомства по охране конституции (Бундесшутцфер-фассунг - БШФ) - так называются органы контрразведки в Германии, ее сотрудники также несут службу всегда в гражданской одежде. На федеральную полицию возложены задачи: охрана важных федеральных объектов; охрана правопорядка на железнодорожном и авиатранспорте и вокзалах; борьба с терроризмом; пограничный контроль в аэропортах и морских портах; решение внезапно возникающих задач по приказу министра внутренних дел ФРГ. Дополнительная задача - установление жесткого контроля, в случае необходимости, за сухопутной границей.
БКА - это мощное, технически великолепно оснащенное, федеральное полицейское управление уголовной полиции, которое самостоятельно не имеет права расследовать уголовные дела на территории земель, но может это делать по просьбе земельных органов. Главная его задача - координация деятельности между федеральными и земельными полицейскими органами. В его структуре находятся подразделения, выполняющие функции национального бюро интерпола и европола; группа охраны высших должностных лиц страны, а также все традиционные службы криминальной полиции: штабная; уголовного розыска; по борьбе с организованной преступностью; по борьбе с экономическими преступлениями; архивно-криминалистическая; расследования государственных преступлений.
БШФ - орган федеральной контрразведки и политической полиции. Основные его задачи: борьба со шпионажем; борьба с терроризмом; правым и левым экстремизмом; защита государственной тайны. Особенностью организации службы контрразведки и политической полиции в ФРГ является то обстоятельство, что их земельные органы, также как и земельные органы уголовной полиции организационно практически самостоятельны - они лишь в рамках закона координируют свою деятельность с БШФ и БКА.
На земельном уровне в состав МВД земли входит полиция безопасности (зихерхайтсполи-цай), сотрудники которой несут службу только в форме и представляют из себя самый многочисленный вид полицейских сил полиции земель. Выполняемые ими задачи типичны: несение патрульно-постовой службы; охрана важных сооружений и зданий; конвоирование арестованных и их ох-
рана во время судебных заседаний; паспортный контроль и лицензионно-разрешительная работа; охрана общественного порядка во время проведения массовых спортивных мероприятий, шествий и митингов; обеспечение безопасности дорожного движения; обеспечение чистоты и порядка на рынках; соблюдение правил охоты и рыбной ловли и др.
Также в тех землях, где протекают большие реки и имеются крупные озера, создается водная полиция, сотрудники которой обеспечивают правопорядок на водных вокзалах и речных судах.
Полиция готовности (берайтшафтсполицай)
- это униформированное мобильное формирование полиции, выполняющее задачи по борьбе с массовыми беспорядками и оказанию помощи полиции безопасности. Но, в отличие от остальных полицейских органов земель, которые содержатся только за счет бюджета земли, все отряды полиции готовности содержатся за счет федерального бюджета. Ими командует только министр внутренних дел ФРГ через специального инспектора.
Земельное ведомство уголовной полиции (ЛКА) - выполняет на территории земли классические функции уголовной полиции. Руководитель ЛКА назначается министром внутренних дел земли и перед ним ответственен. К услугам его ведомства все криминалистические учеты БКА и помощь, если ее попросят, специалистов БКА или БШФ. Земельное ведомство охраны конституции (ЛШФ)
- выполняет на территории субъекта федерации стандартные функции контрразведки. Руководитель ЛШФ назначается министром внутренних дел земли и перед ним ответственен.
Министерство финансов ФРГ имеет в своей структуре цолькриминальамт - таможенную полицию, которая выполняет функции таможни и налоговой службы (всего на территории ФРГ более 20 таможен и 40 их филиалов). Ими в 2014-2015 гг. конфисковано только контрафактной продукции на сумму 133 миллиона евро ежегодно [3, с. 19-20].
Министерство юстиции ФРГ, кроме стандартных функций, свойственных всем Миюстам Европы, руководит лишь всей правовой работой по организации деятельности пенитенциарной службы. Поэтому его бюджет на 2016 год сравнительно небольшой - 745 495 евро [4]
Минюст ФРГ разрабатывает на основе федерального закона свои инструкции, которые обязательны во всех исправительных учреждениях страны, но каждая земля имеет своего министра юстиции, который назначается главой исполнительной власти земли и перед ним ответственен. Именно министру юстиции земли подчиняются все начальники тюрем, расположенные на территории субъекта федерации.
Таким образом, пенитенциарная система ФРГ устроена столь своеобразно, что сочетает в себе как элементы централизации (право министра юстиции ФРГ на издание приказов и инструкций, обязательных для исполнения во всех тюрьмах страны и право сотрудников министерства юстиции ФРГ проверки их выполнения), так и элементы децентрализации (подчинение всех руководителей тюрем на территории субъекта федерации министру юстиции земли).
ФРГ по форме государственного устройства является относительно децентрализованной федерацией, и данное обстоятельство полностью учитывается в организационном построении системы обеспечения внутренней безопасности. Полицейская и пенитенциарная системы в своей организации оригинально и гармонично сочетают принципы централизации и децентрализации с целью повышения эффективности деятельности СОНБ ФРГ в целом. При отсутствии реальной внешней угрозы немцы, создав оригинальную полицейскую и пенитенциарную системы, сосредоточились на решении проблем обеспечения внутренней безопасности и надо отметить, что в целом они это делают достаточно успешно, обеспечивая своим гражданам высокий уровень жизни.
Следует отметить, что Австрийская Республика, являясь нейтральным государством и членом Евросоюза, сумела добиться впечатляющих успехов во всех сферах жизни общества, в том числе и в области обеспечения безопасности. В условиях отсутствия внешней угрозы - Австрия граничит только с дружественными ей странами-членами Евросоюза - австрийцы, учитывая опыт полицейского и пенитенциарного строительства ФРГ, создали свою весьма интересную и очень оригинальную, а по многим аспектам деятельности даже похожую на российскую модель полицейской и пенитенциарной системы.
Австрия, как и ФРГ, по форме правления парламентарная республика. Правительство страны возглавляет Бундесканцлер. В отличие от ФРГ Австрия относительно централизованная федерация и данное обстоятельство предопределяет совершенно иные подходы в сфере управления органами полиции и пенитенциарной системы: она строится на основе принципа централизации и полного подчинения вышестоящим руководителям земельных органов полиции и пенитенциарной системы.
Структура федеральных полицейских органов идентична с земельными органами полиции. Назначение руководителей земельных полицейских органов прерогатива МВД Австрии, глава правительства субъекта федерации - губернатор лишь может согласиться или не согласиться с пред-
ложенной МВД кандидатурой. Снятие с должности руководителя полиции земли осуществляется МВД без согласия губернатора. Все министры назначаются на должности главой государства - президентом страны, но только по предложению Бундесканцлера и ему подчиняются. Наиболее важную роль в СОНБ Австрии играют министерства иностранных дел; обороны и спорта; внутренних дел; юстиции; финансов.
МИД Австрии, как и все подобные ведомства, обеспечивает политическое руководство страны необходимой открытой информацией, получаемой по дипломатическим каналам.
Министерство обороны и спорта осуществляет руководство вооруженными силами, а поскольку внешней угрозы нет, то и, по совместительству, спортом. Его бюджет на 2015 год составлял 1 миллиард 980 миллионов евро [5]
В структуре министерства функционируют две самостоятельные спецслужбы: военная разведка (Нееге8-КасЬпсЫ:епат1:) и военная контрразведка (АЬ-№еЬгат^. Они самым тесным образом взаимодействуют органами МВД.
Министерство внутренних дел является ведущим министерством в системе органов исполнительной власти Австрии, ответственным за внутреннюю безопасность страны. Оно, например, как МВД Франции, Италии и Испании, кроме полиции, отвечает еще и за многие другие направления деятельности этого органа исполнительной власти внутри страны - от местного самоуправления до гражданской обороны. Его бюджет на 2015 год составлял 2 миллиарда 450 миллионов евро [5].
В его составе 5 дирекций. Одна из них - Генеральная дирекция общественной безопасности, возглавляемая Генеральным директором в ранге государственного секретаря, занимается исключительно вопросами обеспечения внутренней безопасности.
Генеральному директору общественной безопасности (ГДОБ) МВД Австрии напрямую подчиняются четыре руководителя, каждый из которых возглавляет самостоятельный вид полицейских сил: полицию безопасности; федеральное ведомство уголовной полиции (БКА); федеральное ведомство по противодействию коррупции и по борьбе с коррупцией; федеральное ведомство по охране конституции и борьбе с терроризмом.
Полиция безопасности - создана по образу и подобию аналогичной службы полиции земель и федеральной полиции ФРГ. Ее функции и задачи практически идентичны федеральной полиции ФРГ и полиции безопасности земель ФРГ. Сотрудники полиции безопасности Австрии несут службу всегда в форме и с оружием. Это самый многочисленный вид полицейских сил Австрии.
Федеральное ведомство уголовной полиции (БКА - Бундескриминальамт) создано по образу и подобию аналогичной структуры в ФРГ (у них даже название одинаковое), но с одним очень серьезным исключением - в Австрии в БКА не входит весь полицейский аппарат, который борется с экономическими преступлениями. Он выделен в самостоятельную структуру. Но в состав БКА МВД Австрии, как и в БКА МВД ФРГ, входят подразделения, ответственные за связь с Интерполом; Евро-полом и Сирене бюро (техническое подразделение австрийской полиции обеспечивает связь с шен-генской информационной системой ЕС. (ТВК-Г)).
Федеральное ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией) создано 1 января 2010 г., которое расследует все экономические и коррупционные преступления в стране. Кроме этого, австрийский законодатель в специальном законе определил этому новому виду полицейских сил «международное взаимодействие в сфере полиции по предупреждению преступных посягательств... с Европейской организацией по борьбе с мошенничеством (OLAF), ИНТЕРПОЛОМ, ЕВРОПОЛОМ и иными тождественными организациями».
Федеральное ведомство по защите конституции и борьбе с терроризмом (Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung) - так называется контрразведка Австрии. После террористических актов, совершенных в США в сентябре 2001 г., австрийский законодатель 1 января 2002 г. внес в соответствующий закон дополнения и возложил на службу контрразведки борьбу с терроризмом. После успешно проведенной полицейской реформы в 2005 г. всемирно известное антитеррористическое подразделение «Кобра» вошло в состав именно этой службы.
Все 9 полицейских управлений субъектов федерации (их руководители назначаются МВД только с согласия губернаторов, но могут быть освобождены от должности без согласия главы исполнительной власти земли) организационно состоят из этих четырех видов полицейских сил. Городские и окружные полицейские комиссариаты являются уменьшенной копией земельных полицейских управлений. Вся полицейская система страны четко структурирована и иерархична. Прошедшие после реформы годы показали высокую эффективность созданной полицейской системы.
Министерство юстиции Австрии, кроме стандартных функций, свойственных всем европейским странам, по правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководит работой всей пенитенциарной системы. Бюджет министерства юстиции на 2015 год составлял 1 млрд 309 млн евро [5], а бюджет
только пенитенциарной службы за 2015 год - 406 млн 300 тыс. евро [6].
Министерство финансов Австрии в своей структуре на правах дирекции имеет органы финансовой полиции, которые занимаются сбором налогов и расследованием налоговых преступлений. Финансовая полиция тесно взаимодействует в процессе своей деятельности с БКА и, особенно, с Федеральным ведомством по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией МВД Австрии.
Таким образом, создавая после восстановления суверенитета свою СОНБ, австрийцы учли и творчески использовали опыт ФРГ, но внесли в германскую модель принципиальные изменения - австрийцы не только централизовали свою полицей-
скую и пенитенциарную систему, но и выделили из БКА МВД самостоятельное подразделение - ведомство по предупреждению коррупции и борьбе с коррупцией.
Эти принципиальные изменения, кстати, дали серьезные и для многих неожиданные результаты - в январе 2013 г. судом г. Вены был осужден за коррупцию на 4 года тюрьмы бывший министр внутренних дел Австрии и депутат Европарла-мента Эрнст Штрассер (он, кстати, был «отцом» успешной полицейской реформы 2002-2005 гг.), а количество тюремного населения Австрии за последние 5 лет сократилось почти на 25 % и составило в 2015 г. 15 547 заключенных против 20 000 чел. в 2010 г.
Литература
1. Официальный сайт Министерства обороны ФРГ. URL: https://www.bmvg.de (дата обращения: 18.09.2016).
2. Официальный сайт Министерства внутренних дел ФРГ. URL: http://www.bmi.bund.de (дата обращения: 18.09.2016).
3. Борьба с преступностью за рубежом. ВИНИТИ РАН. 2016. № 8.
4. Официальный сайт Федерального министерства финансов Германии. URL: https://www.bundeshaushalt-info.de (дата обращения: 18.09.2016).
5. Официальный сайт Парламента Австрийской Республики. Федеральный финансовый закон 2015. URL: https://www. parlament.gv.at (дата обращения: 18.09.2016).
6. Официальный сайт Австрийского правосудия. URL: https://www.justiz.gv.at (дата обращения: 18.09.2016).
