CC BY
253
Конституционно-правовые основы деятельности государственных органов в системе обеспечения национальной безопасности Великобритании
Кикоть-Глуходедова Т. В.*
Аннотация. Великобритания или, официально, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - сложное унитарное государство, в состав которого входят четыре исторические области: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Особенности исторического развития Великобритании таковы, что национальная и религиозная принадлежность проживающих в Англии и Уэльсе отличается от национальности и вероисповедания подданных Соединённого королевства, проживающих в Северной Ирландии и Шотландии, что детерминирует наличие сепаратистских настроений у определённой части населения Шотландии и особенно Северной Ирландии.
В Великобритании, как и в других ведущих странах, в результате все большего развития глобали-зационных и интеграционных процессов результаты осуществления внешней внутренней политики сказываются на всех направлениях жизни общества и государства. Отсюда конституционно-правовой механизм политики является неотъемлемой составной частью структуры государственного механизма любого современного государства, в том числе Великобритании.
Ключевые слова: правовые основы, федеральное законодательство, полиция безопасности, судебный прецедент, конституционные обычаи, доктринальные источники, разведка, правовой инструментарий, правовая регламентация.
Сепаратизм в Северной Ирландии всегда пресекался и пресекается преимущественно силовым путём. Ещё в далёком 1969 году при обострении сепаратистских настроений у католической части населения и начале массовых выступлений католиков за выход из состава страны, сопровождавшихся погромами и насилием, в Ольстер были введены войска, которые обеспечивали правопорядок и в полном объёме отвечали за безопасность до 1 августа 2007 года. В этот день военные вернули несвойственные им функции гражданским властям и полиции, но 5000 отборных военнослужащих и сегодня постоянно находятся на территории Северной Ирландии на случай обострения обстановки.
Великобритания как родоначальница англо-саксонской правовой семьи, куда входят США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и другие страны - её бывшие колонии, является страной-осно-воположницей системы общего (прецедентного) права, где такой его источник, как судебный прецедент, выступает основным источником права («судьи творят право, право есть то, что говорят о нём
судьи»1), а закон и правовой обычай имеют важное, но всё же вспомогательное значение.
В британской правовой доктрине практически отсутствует описание и понимание источника права в формальном, материальном и идеологическом смысле. Английский юрист Роберт Циммерман так это объясняет: «Право должно работать. Какая разница, что называется источником права, а что - формой права, если оно регулирует отношения между субъектами? Эффективность - вот что действительно важно, а она всегда подтверждается либо опровергается эмпирическим путём»2.
В отличие от стран романо-германской правовой семьи, где основным источником права является закон, а правовой обычай и судебный прецедент имеют вспомогательное значение, в Великобритании отсутствует деление права на публичное и частное, нет кодексов по различным отраслям
1 См.: Н.И.Матузов, А.В.Малько. Теория государства и права. М., Юрист. 2004. С. 179.
2 Zimmermann R. Roman Law, Contemporary Law,
European Law. The Civilian Tradition Today. Oxford, 2001. P.24.
* Кикоть-Глуходедова Татьяна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
права, столь характерных для стран романо-гер-манской правовой семьи, отсутствует писаная конституция, как единый документ, в котором зафиксированы форма правления, права и свободы человека и гражданина, основы конституционного строя и весь механизм осуществления государственной власти.
Так как в Великобритании нет отдельного закона, принятого в особом порядке (на референдуме или на специальном заседании парламента), который был бы официально объявлен, как основной закон страны, её юридическую конституцию составляют самые разные источники (точного их количества не знает никто, так как ни в законодательстве, ни в правовой доктрине страны не выработано критериев, по которым тот или иной источник права следует относить к составным частям конституции - отдельные исследователи говорят о 4000 только парламентских актов, принятых по конституционным вопросам3): конституционные обычаи; статуты - акты (законы), принятые парламентом; судебные прецеденты; доктринальные источники.
Важными правовыми актами, регламентирующими различные аспекты конституционно-правовых отношений и обеспечения национальной безопасности, являются: законы о парламенте (1911 и 1949 гг.); законы о народном представительстве (1949,1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг.); закон о полиции и доказательствах по уголовным делам 1984 года (он регламентирует права полиции, порядок ареста и заключения под стражу, а также впервые узаконил создание национальной базы данных ДНК и использование ДНК в качестве доказательства в суде); закон об уголовном судопроизводстве 1988 года (в нём определяются особенности применения ареста и процессуальный порядок оформления необходимых для этого документов); закон об уголовном правосудии 2003 года (он дополнил закон 1988 года с учётом усиления угрозы терактов и разрешает хранить неопределённое время отпечатки пальцев и образцы ДНК подозреваемых в совершении преступления); закон о реформе полиции 2002 года (он устанавливает ранги полицейских чинов, имеющих право на отдачу команд по задержанию подозреваемых в совершении терактов и обыск их жилых помещений без судебного ордера, а также применения негласных способов получения информации для предоставления доказательств в суд); закон о регулировании следственных полномочий 2000 года (в нём регламентируются все вопросы, связанные с применением электронного наблюдения и перехвата электронных сообщений, а также отдельные во-
3 См.: В.В.Маклаков. Конституции зарубежных государств. М., Волтерс Клувер. 2009. С. 6.
просы борьбы с терроризмом); закон о терроризме 2000 года, закон о борьбе с терроризмом 2001 года (Anti-Terrorism Crime and Security Act -ATCSA), закон о защите информации 1998 года (эти три закона, кроме всего прочего, предъявляют существенно повышенные требования к работе спецслужб в сфере борьбы с терроризмом и серьёзно расширяют их полномочия); закон об организованной преступности и полиции 2005 года (он создал в структуре МВД самостоятельное агентство по борьбе с ор-гпреступностью - SOKA - и устанавливает особенности работы органов полиции по борьбе с организованной преступностью в стране; кроме того, он даёт право любому законопослушному человеку, если рядом нет полицейского, пресекать правонарушение и доставлять принудительно задержанного правонарушителя в полицию); закон о конституционной реформе 2005 года (целиком посвящён реформе системы судебной власти - создан Верховный суд Великобритании, а Палата лордов перестала быть высшей судебной инстанцией страны); закон об освобождении под залог 1976 года; закон о диффамации 1952 года (в нём рассматриваются вопросы свободы печати); закон об общественном порядке 1986 года (регламентирует порядок митингов, шествий и демонстраций) и иные акты парламента, в том числе инкорпорирующие в британское законодательство правовые нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и созданного в 1992 году на основе Маастрихтского договора Европейского Союза - закон «О правах человека» 1998 г., закон о защите свобод (Protection of Freedoms Act) 2012 г. и др. [1-4].
Значительную и крайне важную часть правовых норм, действующих в Великобритании, составляют правовые нормы делегированного законодательства. Это правовые нормы, содержащиеся в тех правовых актах, которые изданы органами, уполномоченными Парламентом правом их издавать по определённым вопросам с сохранением права контроля их содержания на предмет законности со стороны Парламента.
Наиболее значительное число актов делегированного законодательства издаётся Кабинетом министров и отдельными министрами. Необходимость делегированного законодательства объясняется тем, что законы парламента не в состоянии оперативно отреагировать на специфику деятельности многочисленных министерств и внезапность событий. Часто решения Кабинета министров облекаются в форму Приказа в Тайном Совете4. Эта
4 Тайный Совет - орган, формально осуществляющий прерогативы монарха, как главы государства. Он в настоящее время насчитывает несколько сотен пожизненных членов. Все
форма делегированного законодательства отличается от остальных тем, что её законность практически никогда не оспаривается5.
Смена правительства в результате парламентских выборов не приводит к массовым кадровым изменениям в министерствах и ведомствах. В любом министерстве ближайшим помощником министра является чиновник, который отвечает за профессиональную составляющую деятельности конкретного ведомства и по сути, именно он руководит профессиональной деятельностью чиновников, формально находящихся вне политики.
В случае возникновения чрезвычайных обстоятельств в структуре правительства функционирует специальный орган, помогающий Премьер-министру вырабатывать оптимальные решения по вопросам обеспечения национальной безопасности - комитет «Кобра». Он создан в соответствии с законом 1994 года «О разведывательных службах». В соответствии с требованиями закона 1989 года «О государственной тайне» члены этого комитета работают в режиме секретности. Упоминания в открытой печати по нему крайне скупые в силу специфики деятельности.
Он работает под руководством Премьер-министра, и он же определяет его персональный состав. Как правило, в его состав входят по должности министр иностранных дел, министр обороны (кроме вооружённых сил ему подчиняются все формирования военной полиции), министр внутренних дел (ему подчиняются все территориальные органы полиции, в том числе и агентство по борьбе с организованной преступностью - SOKA), министр юстиции (в его подчинении находится тюремная служба), глава пограничного агентства (UK Border Agency - UKBA), глава таможенной и налоговой службы ЕЁ Величества (Her Majesty s Revenue and Customs - HMRC), министр транспорта (в его министерстве имеется самостоятельная от МВД транспортная полиция - British Transport Police), министр энергетики и охраны окружающей среды (в его подчинении имеется самостоятельная от МВД полиция - она охраняет объекты ядерной энергетики (42 атомные станции), руководители центра правительственной связи (технической разведки и криптографии - Government Communications Headquarters - GCHQ), политической разведки (Секретная разведывательная служба (SIS) или Military Intelliqence - MI-6) и кон-
министры являются его членами, а для принятия решения достаточно присутствия трёх его членов: монарха, Премьер-министра и одного министра.
5 См.: Б.С. Крылов. Вводная статья к конституции Великобритании. Конституции государств Европы. Т.1. М., 2001. С.500-501.
трразведки (Security Service - MI-5). Именно на заседаниях этого комитета принимаются все важные решения в области обеспечения национальной безопасности Соединённого королевства.
И если с обеспечением внешней безопасности страны всё в порядке (последний раз крупный военный конфликт у Великобритании был в 1982 году с Аргентиной из-за Фолклендских островов, находящихся от её границ за много тысяч километров; ввод войск в Афганистан в 2001 году в качестве поддержки стратегического союзника - США - завершился их бесславным тихим выводом в 2014 году и обошёлся английским военным в 553 убитых) [3], то с обеспечением внутренней безопасности Великобритании далеко не всегда дело обстоит благополучно.
Это обусловлено, во-первых, историческими особенностями развития страны (в частности, насильственным отторжением от Ирландии в 1921 году 6 графств на территории Северной Ирландии, что спровоцировало борьбу католического населения за выход из состава Соединённого королевства и присоединения к Ирландии, породив организацию Ирландской республиканской армии (ИРА), которая террористическими методами пыталась решить этот вопрос, а во-вторых, длительной внутренней политикой терпимости к проявлениям исламского экстремизма вообще и к проповедям радикальных мулл в мечетях на территории Соединённого королевства в частности.
Терпимость моментально закончилась после терактов 7.7.2007 года, но к чести спецслужб и полиции Великобритании, больше совершить крупные теракты на территории страны «Аль-Каиде», несмотря на многочисленные попытки, не удалось. 6
По сообщениям средств массовой информации, со ссылками на спецслужбы, в 1999-2010 гг. у «Аль-Каиды» существовало 8 больших планов проведения террористических актов на территории Соединённого королевства. Как мы знаем, из них успешной оказалась лишь одна кровавая атака 4 смертников-арабов в метро 7 июля 2007 года. 7 других попыток «Аль-Кайды» совершить теракты в Великобритании оказались безуспешными: в 2001 году - заговор «ботиночный бомбардировщик»; в 2003 году - «бомба рицин»; в 2004 году - «бомба из удобрений» или «грязная бомба»; попытка взрыва в метро 21 июля 2005 года; попытка диверсии над Атлантикой в 10 авиалайнерах, летевших из Брита-
6 7 июля 2007 года в результате согласованных по времени взрывов 4 террористов-смертников в трёх центральных станциях лондонского метро и в пассажирском автобусе во время часа пик погибли 52 пассажира и около 700 человек получили ранения разной степени тяжести. (ТВК-Г)
нии в США в 2006 году; попытки взрывов в Лондоне и Глазго в 2007 году.
С 11 сентября 2001 года по 31 декабря 2009 года по обвинениям в терроризме в Великобритании было арестовано 1834 человека, из них обвинение было предъявлено 422, а осуждено 237 человек [4].
Надо сказать, что спецслужбы страны и полиция внимательно следят за интернетом и решительно пресекают попытки использовать социальные сети для возможных погромов, разжигания расовой ненависти, проведения терактов во имя ислама или иного насилия: в 1999-2010 гг. ими было выдвинуто 213 обвинений в 133 отдельных случаях, когда через интернет пытались спровоцировать на противоправные действия. 7
Во всех случаях уголовные дела завершились судебным приговором к длительным срокам тюремного заключения. Последний судебный процесс над 3 лидерами бирмингемской террористической группы «Аль-Каиды», которые планировали массовое убийство людей в результате 12 терактов в 2011 году, завершился в 2014 году приговором к длительным срокам тюремного заключения [3].
В стратегии национальной безопасности, впервые в истории страны принятой парламентом в марте 2008 года, основное внимание перенесено с вопросов внешней безопасности на устранение внутренних угроз - в первую очередь угроз терактов и борьбу с преступностью.
В настоящее время борьба с терроризмом в Великобритании ведётся на основе вышеперечисленных правовых актов парламента и специально разработанной МВД и утверждённой парламентом контртеррористической стратегии CONTEST (Counter-Terrorism Strategy). Она впервые была принята в 2003 году, а в 2009 году и 2011 гг. в неё были внесены дополнения и изменения, хотя общие принципы остались неизменными.
Её главное содержание составляют 4 ключевых элемента - «4 П»:
1. Предотвращение (Prevent). Оно нацелено на профилактику радикализации в обществе, особенно в молодёжной среде. Для этого проводится широкая информационная работа с целью искоренить глубинные мотивы терроризма, удержать людей, сочувствующих экстремистским идеям от их непосредственной поддержки террористов, а тем более от участия в террористической деятельности.
7 Только за призыв в интернете принять участие в погромах магазинов в Ливерпуле автор, молодой белый британец, сам не участвовавший в массовых беспорядках, получил
6 лет тюрьмы. (ТВК-Г)
2. Преследование (Pursue). Оно предусматривает выявление и разрушение существующих террористических сетей, срыв планов террористов и активное внедрение агентуры в их ряды. Полученные разведывательные данные играют определяющую роль в сборе необходимых для ареста и последующего осуждения террористов улик. Одной из важнейших задач спецслужб и полиции и на этом этапе считается предотвращение вступления в ряды террористов новых лиц, их изоляция.
3. Защита (Protect). Данное направление деятельности предусматривает снижение уязвимости Соединённого королевства от возможных атак террористов путём расширения полномочий полиции, пограничных служб, разведки и контрразведки с целью осложнить террористам проникновение на территорию страны и надёжной защите элементов её инфраструктуры (государственной границы, транспортной сети и т.п.). Для этого самым активным образом используются достижения науки - Великобритания занимает первое место в Европе по плотности видеонаблюдения в населённых пунктах и различных транспортных объектах; в распоряжении спецслужб самая большая база данных ДНК.
4. Готовность (Prepare). Завершающий элемент CONTEST. Он предусматривает снижение уровня вреда при невозможности предотвращения террористической атаки. Его главное положение гласит: «хотя невозможно предотвратить каждый отдельный теракт, необходимо заблаговременно планировать возможные кризисные ситуации, чтобы повысить способность государства наиболее эффективно реагировать на теракты». Для этого прогнозируются возможные риски, заранее разрабатываются сценарии поведения в кризисной ситуации, проводятся соответствующие учения.
По мнению британских специалистов, чей высокий профессионализм нигде, никем и никогда не ставился под сомнение (ведь первая в мире профессиональная организация разведки (секретная разведывательная служба - Сикрет интеллидженс сервис (МИ-6) - появилась именно в Великобритании в далёком XVII веке), победа в борьбе с терроризмом зависит от двух критических факторов: степени профессионализма разведки и её способности своевременно раскрыть планы террористов, надёжно засекретив свои собственные тайны и планы; вторым фактором, но не менее важным, признаётся «битва за сердца и умы» - «пока корни терроризма подпитываются обществом, конфликт продолжается, если же эта поддержка прекраща-
ется, террористы начинают себя чувствовать, как рыба, выброшенная на берег, их дни сочтены»8.
Инвестиции на борьбу с терроризмом парламентом увеличились многократно: если в 2001 году на нужды безопасности в Великобритании выделялся 1 млрд фунтов стерлингов; в 2009 году - 2,5 млрд фунтов стерлингов; в 2011 году - 3,5 млрд фунтов стерлингов.9 Согласно отчёта парламентского комитета по разведке и безопасности за 20122013 годы, сегодня контрразведка Великобритании (МИ-5) задействует на борьбу с терроризмом 68% своих ресурсов и ежегодно эта доля растёт не менее чем на 2,6%.10
В Великобритании традиционно огромное внимание уделяется радиотехнической разведке (центр правительственной связи - GCHQ - был создан ещё до начала Второй мировой войны и доказал свою целесообразность и незаменимость, сумев разгадать шифры немцев и тайны их шифровальной машины «Энигма», обеспечив политическое руководство в лице У.Черчилля и командование вооружёнными силами самой достоверной информацией обо всех планах противника - этот источник информации обеспечивал огромное преимущество во время Второй мировой войны и поэтому тщательно скрывался11), в том числе и в вопросах борьбы с террором. При этом особенно учитывается децентрализованная сетевая структура терроризма - по мнению бывшего Генерального директора МИ-5 Стеллы Римингтон: «Эти люди вынуждены общаться, и это делает их уязвимыми». Как считают учёные и специалисты по различным аспектам обеспечения национальной безопасности Великобритании, около 80% информации, дающей основания для судебного преследования, спецслужбы и полиция получают от радиотехнической разведки, прослушивания телефонных переговоров подозреваемых, анализа интернет-сайтов и других компонентов киберпространства12.
Следует особо отметить теснейшую связь Центра правительственной связи (GCHQ) Великобритании с Агентством национальной безопасности (АНБ) США. На основе стратегического секретного соглашения, подписанного правительствами США и Великобритании, эти спецслужбы
8 A.Silke. The Psycholoqy of Counter-Terrorism, Routledge, London - New York, UK - USA. 2011. P. 12-13.
9 См.: Институт Европы РАН. Современная Европа. 2015. № 1. С.50.
10 Intelligence and Security Committee of Parliament, 2013: 12.
11 Все важные секретные радиограммы Гитлера, адресованные командованию сухопутных войск, ВВС и ВМФ, поступали к Черчиллю через час после выхода в эфир. См.: Уинтер-ботэн Ф. Операция «Ультра». М.: Воениздат, 1978. С. 224.
12 См.: Институт Европы РАН. Современная Европа. 2015. №1. С.50-51.
осуществляют 2 совместные операции: «Эшелон» и «Призма», в ходе которых осуществляется тотальный радиотехнический контроль за всеми странами, в том числе и за союзниками по НАТО. Это подтверждают громкие скандалы, ставшие известными всему миру лишь благодаря фактам-разоблачениям Роберта Сноудена и основателя сайта Ви-киликс Джулиана Ассанжа. Как мы теперь знаем, АНБ США прослушивало даже мобильные телефоны стратегических союзников - трёх последних Президентов Франции и трёх последних Канцлеров ФРГ.
Как уже упоминалось ранее, значительную и крайне важную часть правовых норм, действующих в Великобритании, составляют правовые нормы делегированного законодательства. Особое значение в правовом регулировании порядка расследования преступлений в Великобритании имеют так называемые «Кодексы практики», которые детализируют действия должностных лиц полиции и военнослужащих при расследовании преступлений. Всего принято 8 Кодексов практики (^de A - Code H):
1. Кодекс «А» содержит положения, регламентирующие права полиции и военнослужащих остановить и обыскать любое физическое лицо или транспортное средство (stop and search) , без дальнейшего их ареста.
2. Кодекс «В» регламентирует порядок деятельности полиции при обыске помещений и осмотре территории, в целях обнаружения подозреваемого и предметов, а также документов и ценностей, имеющих непосредственное отношение к расследуемому событию.
3. Кодекс «С» определяет порядок допроса подозреваемого в полицейском участке, его принудительного содержания и оказания задержанному в случае необходимости медицинской помощи (положения данного кодекса не распространяются на задержанных по подозрению в терроризме - это регламентируется в кодексе «Н»).
4. Кодекс «Д» определяет способы идентификации личности подозреваемого или потерпевшего (он регламентирует получение отпечатков пальцев рук, получение образцов ДНК, проверку по различным видам криминалистических учётов).
5. Кодекс «Е» регламентирует порядок допроса подозреваемых, потерпевших и свидетелей с применением аудио и видеозаписи.
6. Кодекс «F» предусматривает дополнения в кодекс «Е», связанные с особыми ситуациями -если о видеозаписи ходатайствует допрашиваемое лицо, если необходимо присутствие при допросе несовершеннолетнего «соответствующих взрослых» и т.п. Его положения также не рас-
пространяются на допрос лиц, подозреваемых в терроризме.
7. Кодекс <Ю» детализирует особенности полномочий полиции на арест подозреваемых в организованной преступной деятельности.
8. Кодекс «Н» предусматривает порядок задержания, допроса и принудительного содержания в полицейском участке лиц, подозреваемых в терроризме [1].
Вся необходимая правовая база для эффективного обеспечения национальной безопасности содержится в вышеперечисленных законах, принятых парламентом. Следует отметить, что британское законодательство полностью обеспечивает правоохранительные органы и вооружённые силы страны необходимым правовым инструментарием для эффективной деятельности по обеспечению национальной безопасности13.
Говоря о вооружённых силах, следует особенно отметить их определяющую роль в обеспечении внешней безопасности страны и очень важную -при обеспечении внутренней безопасности. Дело в том, что доктринальной установкой политического руководства Великобритании, всесторонне отражённой в законодательстве страны, является возможность прямого применения кадровых частей вооружённых сил для обеспечения внутренней безопасности государства. Военная доктрина Великобритании возлагает на вооружённые силы семь групп задач. Первой из них является военная помощь гражданским властям Соединённого королевства в сохранении верховенства закона и внутренней безопасности страны.
Армия 38 лет полностью отвечала за обеспечение правопорядка и безопасности в Северной Ирландии, где сепаратизм католической части населения, выступавшего за выход из состава Соединённого королевства и присоединение к Ирландской Республике, вылился в кровавые массовые беспорядки между католиками и протестантами (с 1969 года по 1 августа 2007 года) - именно столько продолжалась самая длительная военно-полицейская операция вооружённых сил на территории Соединённого королевства под названием «Знамя»14.
В ходе её проведения военнослужащие не только предельно жёстко несли караульную и патрульно-постовую службу, но и, наряду с полицией
13 С 1997 года по 2010 год парламент Великобритании принял 53 закона, регламентирующих различные аспекты борьбы с преступностью, а за 100 лет до этого было принято лишь 43 закона. (См.: Ю.И.Деева. Указ. соч., С.24.)
14 В ходе проведения операции «Знамя» участвовали на постоянной основе 30 000 военнослужащих. Из них было убито 763 человека и более 6000 ранено. С противоположной стороны было убито более 300 членов ИРА и более 10 000 человек
арестовано по обвинению в терроризме [5].
и контрразведкой МИ-5, широко внедряли агентуру в ряды ИРА, проводили иные операции, в том числе и с грубым нарушением норм международного права - с прямого разрешения Премьер-министра Великобритании Г.Вильсона спецназ воздушно-десантных войск - SAS (группа SAS - аналог нашей «Альфы») уничтожил охрану и склады с оружием ИРА на территории суверенного государства (Ирландии) без ведома руководства этой страны15.
Ядро сил обеспечения национальной безопасности Великобритании, наряду с вооруженными силами, органами разведки и контрразведки (МИ-5; МИ-6; Центр правительственной связи), составляют полицейские формирования, организационно входящие в структуру МВД, министерства обороны (военная полиция), министерства транспорта (транспортная полиция) и министерства энергетики (полиция по охране атомных станций). Все они организационно самостоятельны и лишь в рамках закона координируют между собой свою деятельность.
Непосредственными руководителями территориальных полицейских сил в графствах и крупных городах Соединённого королевства являются Главные констебли, назначаемые на должность министром внутренних дел. Законодательством страны предусматривается возможность создания по просьбе муниципальных советов (органов местного самоуправления, которые в Великобритании выполняют в полном объёме все функции государственных органов на местах) объединённых полицейских формирований для двух и более графств или городов, если министр внутренних дел согласится с такой просьбой об оптимизации. Необходимым условием такого согласия является заключение центрального аппарата МВД о том, что предлагаемое объединение полицейских формирований необходимо в интересах населения и приведёт к повышению эффективности полицейской деятельности.
Министерство внутренних дел, Главный констебль полицейского формирования и администрация муниципальных советов графств работают в тесном взаимодействии друг с другом, обеспечивая трёхзвенную систему контроля: МВД осуществляет финансирование (только на 50%, остальные 50% из бюджета муниципалитета), а также общую координацию и контроль; Главный констебль отвечает за эффективность управления вверенным
15 Кроме того, до сих пор не привлечены к ответственности солдаты, виновные в расстреле «кровавого воскресенья» 1972 года, когда было убито 13 протестующих и случайных пешеходов в Ольстере, хотя были явно нарушены принципы применения оружия, закреплённые в законодательстве страны для военнослужащих и полицейских: соразмерности; легальности (законности); ответственности и необходимости. См.: Jane's Intelligence Review. 2013. March. P.9-13.
ему полицейским формированием; администрация муниципалитета обеспечивает оставшееся 50% финансирование из своего бюджета и несёт ответственность за рациональное расходование финансовых средств и эффективную работу локальных полицейских формирований.
Данная система зарекомендовала себя в Великобритании как довольно эффективная, так как она препятствует политическому вмешательству в полицейскую деятельность, а также вводит систему сдержек и противовесов, позволяющую избегать одностороннего воздействия либо со стороны центрального правительства, либо со стороны органов местного самоуправления.
Министр внутренних дел Великобритании не имеет права непосредственно командовать региональными полицейскими формированиями, но он имеет право в случае невыполнения рекомендаций МВД сократить или отменить государственную субсидию, которая составляет 50% бюджета местных полицейских органов.
Таким образом, особенностью эволюции территориальных полицейских сил Великобритании является то, что они развивались в тесной взаимосвязи и под непосредственным руководством местных органов самоуправления, но при сохранении инструментов контроля и эффективного воздействия за конечным результатом деятельности полиции со стороны МВД посредством инспектирования, финансирования и определения общих правил организации полицейской деятельности и несения службы.
В апреле 2005 года в специально принятом парламентом законе о полиции и борьбе с организованной преступностью в структуре МВД Великобритании создана специализированная полицейская служба - Агентство по борьбе с особо опасной организованной преступностью (Serious Organised Crime Agency - SOKA), юрисдикция которой распространяется на всю страну. Хотя официально говорят об учёте и использовании опыта ФБР в полицейском строительстве Великобритании, на самом деле налицо учёт и использование отечественного опыта деятельности Главного управления по борьбе с организованной преступностью в структуре МВД России. Законодательно сотрудникам SOKA разрешено заключать сделки с преступниками, которые в случае эффективности сотрудничества могут быть освобождены от уголовной ответственности. При этом ограничивается право подозреваемых хранить молчание - за отказ от дачи показаний сотруднику SOKA он привлекается к уголовной ответственности. Прошедшие 10 лет показали высокую эффективность как агентства, так и МВД Великобритании в целом, поэтому,
по нашему мнению, его опыт работы представляет перспективный интерес для оперативных служб МВД России16.
Великобритания всегда идёт в фарватере политики Соединённых Штатов и поэтому поддерживает самые тесные двухсторонние контакты со своим стратегическим союзником - США - по всем вопросам обеспечения национальной безопасности (уже 12 сентября 2001 года руководители контрразведки (МИ-5), разведки (МИ-6) и радиотехнической разведки (Центра правительственной связи) были в Соединённых Штатах для организации взаимодействия в борьбе с терроризмом) и, как полноправный член Евросоюза (ЕС) и специально созданной в его рамках организации полицейского сотрудничества - Европола, со всеми его членами.
После терактов 2004 года в Мадриде и 2005 года в Лондоне в Европейском Союзе была разработана и принята программа предотвращения и преследования терроризма, а в 2010 году вступила в силу «Стратегия обеспечения внутренней безопасности Евросоюза» - The EU Internal Security Strategy in Action, которая предусматривает создание единой европейской модели борьбы с терроризмом и организованной преступностью на основе координации усилий всех стран членов ЕС и иных стран17. Стратегия приблизила европейскую модель к американской системе борьбы с терроризмом, но не повторяет её, сохраняя европейский подход к обеспечению прав и свобод граждан (он более строгий, чем в США).
В рамках Стратегии обеспечения внутренней безопасности Евросоюза резко повышено взаимодействие Великобритании со всеми странами ЕС в рамках Европола и унифицировано законодательство в данной области (например, до июня 2012 года в большинстве стран Евросоюза не существовало юридического определения терроризма, а также существовала реальная возможность для преступника, совершившего теракт в одной стране ЕС, совершенно легально укрыться в другой стране, чьё национальное законодательство в отношении таких преступлений не предусматривало автоматической экстрадиции18).
Евросоюз, в рамках которого идёт постоянная работа по совершенствованию законодательства в области обеспечения безопасности (в частности, 19 сентября 2001 года Комитетом министров Совета Европы принят европейский кодекс полицейской
16 За 10 лет уровень убийств в Великобритании сократился почти вдвое: с1047 убийств в 2003 году, до 642 убийств в 2011 году [3, с.16-17].
17 Ec. Europa. Eu/dgs/homeaffairs/
18 См.: Институт Европы РАН. Современная Европа. 2014. №4. С.14-15.
этики, который является сводом принципов всей деятельности полиции в ЕС), также тесно взаимодействует с США. В 2001 и 2002гг. были подписаны два соглашения между Европолом и США, которые разрешали обмен стратегической информацией по вопросам безопасности между правоохранительными органами США и Европолом. Лишь в 2007 году был определён стандарт передаваемой информации, и сейчас соглашение реально работает.
В феврале 2010 года вступило в силу соглашение об экстрадиции и взаимной юридической помощи между США и ЕС (оно было подписано ещё в 2003 году, но процесс ратификации затянул-
ся из-за требований ЕС гарантий со стороны США не применять в отношении экстрадируемых из ЕС преступников смертную казнь, а американцы настойчиво добивались доступа к банковским счетам лиц, подозреваемых в терроризме, а если быть предельно объективными, то под этой маркой - ко всем интересующим спецслужбы США лицам). Кроме того, с 2010 года США разрешён доступ к находящейся в Бельгии международной межбанковской системе информации и совершения платежей SWIFT, что позволяет американцам отслеживать все финансовые операции по банковским карточкам в мире19.
Литература
1. Химичева О.В. Об особенностях расследования преступлений в Великобритании. Международное уголовное право и международная юстиция. 2015. № 3. 32 с.
2. Базаркина Д.Ю. Борьба с терроризмом в Великобритании. Институт Европы РАН. Современная Европа. 2015. №1. С. 46.
3. Борьба с преступностью за рубежом. ВИНИТИ РАН. 2013. № 11. С. 15.
4. Деева Ю.И. Система обеспечения внутренней безопасности Соединённого королевства Великобритании и Северной Ирландии. Дис... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 24, 60-65.
5. Бондяев Д.А., Кикоть-Глуходедова Т.В. Основы организации и деятельности вооружённых сил США во внутригосударственных операциях. М., 2012. С. 22.
Constitutional law foundations for the operation of government agencies in the system ensuring the national security of the United Kingdom
Tat'iana Kikot'-Glukhodedova, Ph.D. in Law, Associate Professor at the Department of Constitutional and Municipal Law of Kikot' Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russian Federation, Moscow.
E-mail: [email protected]
Abstract. The United Kingdom, officially called "The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland", is a compound unitary state which comprises four historical regions: England, Wales, Scotland and Northern Ireland. The peculiarities of historical development are that the inhabitants of England and Wales and those who live in Scotland and Northern Ireland belong to different ethnic groups and religious confessions, which determines separatist attitudes among a certain part of the population of Scotland and especially Northern Ireland.
In the United Kingdom, as in other leading countries, due to the progressive development of globalisation and integration processes the results of implementation of the domestic and foreign policy influence all aspects of life of the society and the state. Therefore, the constitutional law mechanism of policy is an integral part of the structure of the mechanism of government in all modern countries, including the United Kingdom.
Keywords: legal foundations, federal laws, security police, legal precedent, constitutional conventions, doctrinal sources, intelligence, legal tools, legal regulation.
References
1. Khimicheva O.V. Ob osobennostiakh rassledovaniia prestuplenii v Velikobritanii, Mezhdunarodnoe ugolovnoe pravo i mezhdunarodnaia iustitsiia, 2015, No. 3, 32 pp.
2. Bazarkina D.Iu. Bor'ba s terrorizmom v Velikobritanii, Institut Evropy RAN, Sovremennaia Evropa, 2015, No. 1, p. 46.
3. Bor'ba s prestupnost'iu za rubezhom, VINITI RAN, 2013, No. 11, p. 15.
4. Deeva Iu.I. Sistema obespecheniia vnutrennei bezopasnosti Soedinennogo korolevstva Velikobritanii i Severnoi Irlandii, dis ... kand. iurid. nauk, M., 2011, pp. 24, 60-65.
5. Bondiaev D.A., Kikot'-Glukhodedova T.V. Osnovy organizatsii i deiatel'nosti vooruzhennykh sil SShA vo vnutrigosudarstvennykh operatsiiakh, M., 2012, p. 22.
19 См.: Институт Европы РАН. Современная Европа. 2014. №4. С.15.
