CC BY
54
УДК 347.43:351.85
Е. А. Еремина
Особенности налогово-правового стимулирования институтов государственно-частного партнерства, благотворительной деятельности и меценатства как инструментов финансового обеспечения государственных учреждений культуры
В контексте правового регулирования деятельности государственных учреждений в Российской Федерации, направленного на расширение финансовой самостоятельности и реализацию многоканальности финансирования их деятельности, важнейшим условием обеспечения эффективности культурной политики является формирование условий для увеличения внебюджетных источников финансирования деятельности учреждений культуры. Возникает необходимость принятия мер стимулирующего характера для привлечения частного капитала в культуру, развития механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства, стимулирования благотворительной деятельности, меценатства как альтернативных механизмов финансирования культуры. Значительная доля предполагаемых мер стимулирования указанных видов деятельности относятся к сфере налогового законодательства, в силу чего усматривается необходимость подробного анализа вопроса налогового стимулирования рассматриваемой сферы.
In the context of legal regulation of activities of state institutions in the Russian Federation, aimed at expanding financial independence and implementing multi-channel financing of their activities, the most important condition for ensuring the effectiveness of cultural policy is the creation of conditions for increasing extrabudgetary sources of financing the activities of cultural institutions. Therefore, it becomes necessary to take incentive measures to attract private capital in culture, to develop mechanisms for implementing public-private partnership projects, to stimulate charity activities, philanthropy as alternative mechanisms for financing culture. A significant proportion of the proposed incentive measures for these types of activities relate to the field of tax legislation, which is why there is a need for a detailed analysis of the issue of tax incentives in this area.
Ключевые слова: учреждения культуры, культурная политика, финансирование культуры, государственно-частное партнёрство, благотворительная деятельность, меценатство, налоговое стимулирование, налоговая льгота.
Key words: cultural institutions, cultural policy, cultural financing, public-private partnerships, charity, philanthropy, tax incentives, tax credits.
Согласно Стратегии государственной политики на период до 3030 г., в системе финансирования культуры в России превалирует прямое бюджетное финансирование [27]. Вместе с тем децентрализованные фонды денежных
© Еремина Е. А., 2019
средств государственных учреждений культуры аккумулируются не только из бюджетных источников. Дополнительные средства финансового обеспечения формируются с целью обеспечения выполнения функций учреждений с использованием добровольных методов формирования денежных фондов.
Деятельность по аккумулированию дополнительных финансовых ресурсов может осуществляться учреждениями путем привлечения специальных дополнительных средств, при взаимодействии с юридическими и физическими лицами. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть особенности налогово-правового стимулирования институтов государственно-частного партнерства, благотворительной деятельности и меценатства в сфере культуры.
В соответствии со ст. 46 «Основ законодательства о культуре» право организации культуры на получение безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций не ограничивается [29]. Акты финансово-правовой политики в сфере социально-экономического развития и в сфере культуры рассматривают государственно-частное партнерство как один из механизмов увеличения объема внебюджетных источников финансирования [8].
Термин «государственно-частное партнерство» (public private partnership) (далее - ГЧП) появился в начале 90-х гг. прошлого века в Великобритании [4; c.17] и в настоящее время достаточно широко используется в мировой практике.
По определению В. Г. Варнавского, государственно-частное партнерство «представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности» [1, с.18].
Е.Д. Костоглодова под государственно-частным партнёрством понимает «совместную реализацию частным и государственным секторами общественно значимых проектов на основе распределения рисков» [2, с.39].
Среди ученых правоведов до настоящего времени не сформировалось единого мнения о формах государственно-частного партнерства. По мнению Н. В. Полянсковой и Е.А. Ухтверовой, основными формами ГЧП в сфере культуры в России являются управление, аренда, аутсорсинг, концессионные соглашения, которые получили распространение в областях сохранения, эксплуатации и управления культурного наследия, музейной, библиотечной деятельности, исполнительских искусств [31, с.280-289].
Учитывая, что государственно-частное партнерство в сфере культуры имеет ряд особенностей, стоит отметить, что принципы и механизмы в целом одинаковы для любой сферы государственного управления. В связи с этим
необходимо понимать, что привлечение такого средства финансового обеспечения в сферу культуры является сложным инструментом экономической политики, особенно в сфере его реализации. Частный партнер заинтересован в первую очередь в получении прибыли, в то время как особенностью сферы культуры является ее низкая окупаемость.
Представляется необходимым осветить основную нормативно-правовую базу, регулирующую правоотношения в сфере государственно-частного партнерства, выявить основные проблемы правового регулирования и неэффективности стимулирования реализации государственно-частного партнерства в сфере культуры как внебюджетной формы финансового обеспечения деятельности государственных учреждений культуры - субъектов финансового права.
Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства заключено в системе правовых норм различных отраслей права - финансового, административного, гражданского, земельного и т.д.
На федеральном уровне институт государственно-частного партнерства получил свое закрепление в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ [7]. До появления указанного федерального закона первым в 2006 г. был принят закон регионального уровня «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» [27] вследствие длительного отсутствия федерального нормативно-правового регулирования рассматриваемого института. К настоящему времени такие нормативно-правовые акты субъектов РФ приняты в большинстве регионов России.
Региональное законодательство, регулирующее институт государственно-частного партнерства, условно можно разделить на две группы. К первой группе можно отнести нормативные правовые акты, которые детально регулируют вопросы ГЧП. Вторая же часть, содержит рамочное регулирование рассматриваемых отношений.
Отдельной формой ГЧП-соглашений являются концессионные соглашения, заключаемых в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [9]. Данный закон относит к объектам концессионного соглашения объекты культуры, иные объекты социально-культурного назначения. Однако стоит обратить внимание на то, что данный институт используется в самых разных сферах государственного управления. При этом закон № 115-ФЗ регулирует заключение концессионных соглашений в отношении крупных объектов производственной или инженерной инфраструктур, основываясь на тех же принципах и процедурах, что и для объектов культуры, которые, как правило, гораздо менее масштабны и требуют меньших финансовых ресурсов.
А.Н. Лукина справедливо отмечает: «то, что заключение концессионных соглашений не получило массовый повсеместный характер на практике, несмотря на острую необходимость в финансировании социальной сферы, является
результатом отсутствия норм, гарантирующих предоставление налоговых льгот частным инвесторам при реализации социально значимых проектов» [4, ^134].
Для привлечения инвесторов в сферу культуры законодательство, регулирующее институт государственно-частного партнерства, должно содержать нормы, устанавливающие выгодные для частного партнера условия заключения договора. Например, государство может стимулировать инвесторов путем предоставления льготных кредитов, уменьшения налогового бремени.
Фискальную направленность налогового законодательства, а также отсутствие правового обеспечения долгосрочного финансирования проектов ГЧП, отмечают и другие ученые [32]. Так, С.О. Шохин предлагает распространить на все виды ГЧП налоговый режим, предусмотренный для концессионных соглашений [33, ^75].
В целом очевидно, что основным способом решения многих проблем в части стимулирования развития института государственно-частного партнерства является гибкая правовая политика в сфере налогов и сборов.
В федеральном законодательстве о налогах и сборах имеются некоторые меры стимулирующего характера. Так, согласно ст. 39 НК РФ не признается реализацией товаров, работ или услуг передача имущества и (или) имущественных прав по концессионному соглашению, соглашению о государственно-частном партнерстве, соглашению о муниципально-частном партнерстве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Согласно п.37 ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы по НДС не учитываются доходы в виде имущества и (или) имущественных прав, полученных по концессионному соглашению, соглашению о государственно-частном партнерстве, соглашению о муниципально-частном партнерстве в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением денежных средств, полученных от концедента или публичного партнера по указанным соглашениям [5].
Вместе с тем Министерство экономического развития Российской Федерации рекомендует субъектам РФ предоставить налоговые льготы частным партнерам по налогу на имущество организаций, по налогу на прибыль концессионера, а также по транспортному налогу [3, ^36].
Представляется необходимым проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации на предмет установления налоговых льгот для субъектов соглашений о государственно-частном партнерстве, а также концессионных соглашений.
От уплаты налога на имущество организаций освобождены организации, заключившие соглашения с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ о государственно-частном партнерстве, и (или) концессионные соглашения в следующих субъектах РФ: в Республике Адыгея (не более чем
на 3 года) [11]; В Республике Башкортостан [12]; Республике Бурятия [21]; Республике Коми [13]; Удмуртской Республике [17]; Ленинградской области [14]; Нижегородской области (организации, заключившие соглашения в 2014) [15].
В Ульяновской [18] и Челябинской [19] областях установлена пониженная (0%) ставка налога для соответствующих организаций по данному налогу.
Кроме того, Челябинская область устанавливает пониженную (13,5%) ставку налога на прибыль для организаций, являющихся стороной соглашений о государственно-частном партнерстве (концессионном соглашении), заключенных с Челябинской областью [26].
Стоит отметить, что согласно рейтингу уровня развития государственно-частного партнерства, в субъектах РФ составленному Национальным центром государственно-частного партнерства в РФ, при поддержке Минэкономразвития России почти все указанные регионы занимают позиции в числе топ-25 регионов в общем рейтинге. Так, Республика Башкортостан (5-е место), Нижегородская область (8-е); Удмуртская республика (13-е); Ленинградская область (14-е); Ульяновская область (22-е); Челябинская область (24-е место) [35].
Таким образом, можно сделать вывод, что предоставление налоговых льгот является одним из самых эффективных инструментов стимулирования развития государственно-частного партнерства в России. Вместе с тем стоит обратить внимание, на тот факт, что в российском законодательстве, включая налоговое, отсутствует какой-либо специальной, стимулирующий режим заключения соглашений о ГЧП в социальной сфере, в том числе в сфере культуры. Представляется необходимым для специалистов в области правового регулирования института государственно-частного партнерства более подробно рассмотреть вопрос налогово-правовой политики в области ГЧП и предусмотреть специальный налоговый режим для участников ГЧП в сфере культуры.
Кроме того, особую актуальность вопрос налогового стимулирования участников ГЧП-соглашений приобретает в рамках реализации национальных целей и стратегических задач развития России на период до 2024 г., обозначенных президентом РФ В. В. Путиным, согласно которым выделено 12 приоритетных направлений развития страны, по которым правительство РФ было обязано сформировать соответствующие национальные проекты и программы, среди которых указана и сфера культуры [22]. Нацпроект «Культура» ставит соей задачей создание виртуальных концертных залов не менее чем в 500 городах России, цифровизацию культурной сферы и т. д. Цифровизация сферы культуры теоретически обладает определенным потенциалом по привлечению в сферу культуры новых источников дохода, однако осуществление финансового обеспечения проектов по цифровой трансформации сферы культуры возможно, как представляется, в основном за счет заключения соглашений о ГЧП с ГГ-компаниями. Несмотря на преимущественно бюджетное финансирование
указанных мероприятий, как представляется, институт государственно-частного партнерства смог бы внести значительный вклад в реализацию указанных направлений финансовой политики.
Еще одним источником формирования децентрализованных фондов денежных средств государственных учреждений культуры являются доходы от меценатской и благотворительной деятельности.
В связи с этим представляется необходимым рассмотреть особенности государственного стимулирования реализации норм федеральных законов № 327-ФЗ «О меценатской деятельности» [10], № 486-ФЗ) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» [6].
Такие виды деятельности обладает большими финансовыми возможностями. При этом благотворители вправе определять цели и порядок использования своих пожертвований.
Согласно ст. 284 Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ) в случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, налоговая ставка налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. Данной нормой в отношении благотворительной деятельности воспользовались следующие регионы: Пермский край [20], Костромская [23], Томская [25], Самарская [23], Челябинская области, где по налогу на прибыль установлены пониженные ставки для благотворительных организаций, организаций, осуществляющих капитальные вложения и (или) благотворительную деятельность и т. д.
Еще одним из видов внебюджетных источников доходов организаций культуры выступают пожертвования от меценатов. Государственными гарантиями стимулирования меценатской деятельности являются осуществление мер экономической поддержки меценатов и получателей меценатской поддержки в соответствии с законодательством РФ, установление и присуждение меценатам наград и почетных званий. Меценатская поддержка не является основанием для сокращения бюджетного финансирования деятельности получателей поддержки.
М.Р. Пинская и А. Иванов определяют налоговое стимулирование меценатской деятельности как «форму косвенной государственной поддержки частных инвестиций в культуру, образование в области культуры и искусства путем предоставления и реализации на практике различных инструментов налоговой политики: целевых налоговых льгот, пониженных налоговых ставок, освобождений» [30].
Налоговое стимулирование как инструмент налогово-правовой политики России в сфере культуры используется и для поддержки меценатства. Так, налоговое законодательство предусматривает ряд налоговых льгот по отдельным налогам федерального уровня. В соответствии со ст. 149 - 150 НК РФ
по налогу на добавленную стоимость от налогообложения освобождается безвозмездная передача предметов в благотворительных целях, работы по сохранению объектов культурного наследия, определенные услуги, оказываемые организациями культуры, а также ввоз на территорию России культурных ценностей, приобретенных и полученных в дар учреждениями культуры, архивами.
Вместе с тем с 2019 г. вступили в силу изменения в НК РФ, меняющие подход к нормированию предоставления льгот по НДФЛ и налогу на прибыль организаций, стимулирующие привлечение к благотворительной и меценатской деятельности.
Поправки в ст. 219 НК РФ предоставляют право субъектам Российской Федерации принимать законы, которые предусматривают возможность увеличения до 30 процентов размера социального налогового вычета для физических лиц по налогу на доходы физических лиц в случае, если получателем пожертвований являются государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность в области культуры, а также некоммерческие организации (фонды), в случае перечисления им пожертвований на формирование целевого капитала в целях их поддержки. При этом субъекты РФ вправе устанавливать категории учреждений, некоммерческих организаций и фондов, пожертвования которым могут быть приняты к вычету в таком размере.
Также законом устанавливается право юридических лиц включать в инвестиционный налоговый вычет по налогу на прибыль организаций расходы в виде пожертвований, перечисленных государственным учреждениям культуры. Субъекту РФ предоставляется право: а) устанавливать предельные суммы расходов в виде пожертвований юридических лиц, включаемых в вычет; б) устанавливать категории государственных, муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность в области культуры и некоммерческих организаций (фондов), пожертвования которым учитываются при определении вычета.
Как представляется, такой подход не способствует стимулированию граждан и организаций, которые готовы оказывать финансовую поддержку учреждениям культуры, в силу того, что редкие субъекты РФ готовы устанавливать льготное налогообложение в сфере культуры. Органы государственной власти прекрасно осознают, что «именно федеральный статус льготы гарантирует её применение повсеместно» [34].
Подводя итог, следует отметить, что внебюджетными доходами учреждений культуры, привлеченными с использованием добровольных методов формирования децентрализованных фондов денежных средств учреждений, являются в том числе специальные денежные средства, формирующие децентрализованные фонды денежных средств государственных учреждений культуры, привлеченные посредством механизмов государственно-частного партнерства, меценатской и благотворительной деятельности.
Основным способом увеличения эффективности в части стимулирования развития института государственно-частного партнерства, меценатской и
благотворительной деятельности является гибкая правовая политика в сфере налогов и сборов.
Налоговые льготы являются важнейшим, основывающимся на финансово-правовой политике инструментом правового стимулирования государственных учреждений культуры как субъектов финансового права, обеспечивающим режим наибольшего благоприятствования в процессе осуществления финансово-правового регулирования их деятельности.
Вместе с тем необходимо отметить, что несмотря на провозглашенное документами стратегического планирования первостепенное значение налоговых льгот как основных мер экономического обеспечения сохранения и развития культуры в России, данный комплекс мер имеет реальное воплощение только в отношении правовых норм, закрепленных в нормативно-правовых актах федерального значения. На уровне субъектов Российской Федерации гипотетическая возможность установления налоговых льгот для учреждений культуры в большей части субъектов не используется.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. ГЧП: Теория и практика: учеб. пособие. - М., 2010.
2. Костоглодова Е. Д. Финансовые инструменты государственного регулирования сферы культуры // Финансовая аналитика. Проблемы и решения. - 2012. - № 5.
3. Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению. -М.: Национальный Центр ГЧП, 2017.
4. Лукина А.Н. Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2015.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.01.2019) // СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.
6. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: фе-дер. закон 11.08. 1995. № 135-ФЗ (с изм. и доп. от 18 дек. 2018 г. № 486-ФЗ) // СЗ РФ.
- 1995. - № 33. - Ст. 3340.
7. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ. - 2015. - № 29 (ч. Г). - Ст. 4350.
8. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»): распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47. -Ст. 5489.
9. О концессионных соглашениях: федер. закон от 21.07.2005 115-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126.
10. О меценатской деятельности: федер. закон от 04.11.2014 № 327-ФЗ // СЗ РФ.
- 2014. - № 45. - Ст. 6137.
11. О налоге на имущество организации: закон Республики Адыгея от 22.11.2003 №183 // Сов. Адыгея. - 2003. - № 230. - 29 нояб.
12. О налоге на имущество организаций: закон Республики Башкортостан от 28.11.2003 № 43-з // Республика Башкортостан. - 2003. - № 230-231(25462-25463). -29 нояб.
13. О налоговых льготах на территории Республики Коми и внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу о налоговых льготах: закон Республики Коми от 10.11.2005 № 113-РЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). - 2018. - 03 дек.
14. О налоге на имущество организаций: закон Ленинградской области от 25.11.2003 № 98-оз // Вестн. правительства Ленингр. области. - № 32, 2003. - 17 дек.
15. О налоге на имущество организаций: закон Нижегородской области от 27.11.2003 № 109-З // Нижегород. новости. № 221(2913), - 2003. - 29 нояб.
16. О налоге на имущество организаций на территории Самарской области: закон Самарской области от 25 ноября 2003 г.№ 98-ГД (с изм. и доп. от 05 июля 2019 г. № 76-ГД) // Волжская коммуна. - 2003. - № 222. - 29 нояб.
17. О налоге на имущество организаций в Удмуртской Республике: закон УР от 27.11.2003 № 55-РЗ // Удмуртская правда. - 2003. - № 136. - 29. нояб.
18. О налоге на имущество организаций на территории Ульяновской области: закон Ульяновской области от 02.09.2015 №99-ЗО // Ульяновская правда. - 2015. -№ 124(23.765), 07 сент.
19. О налоге на имущество организаций: закон Челябинской области от 25.11.2016 № 449-ЗО // Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). 2016. 28 нояб.
20. О налогообложении в Пермском крае: закон Пермской области от 30.08.2001 г. № 1685-296 // Собр. законодательства Пермского края. - 2009. - № 2. - II часть, 25 февр.
21. О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению субъектов Российской Федерации: Закон Республики Бурятия от 26.11.2002 №145-Ш // Бурятия. - 2002. - № 222. - 28 нояб.
22. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 07 мая 2018 г. № 20 (с изм. и доп. от 19 июля 2018 г. № 444) // СЗ РФ. - 2018. - № 20. - Ст. 2817.
23. О понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков, осуществляющих деятельность на территории Костромской области: закон Костромской области от 29.12.2011 г. № 172-5-ЗКО // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2018. 29 нояб.
24. О пониженных ставках налога на прибыль, зачисляемого в областной бюджет: закон Самарской области от 07.11.2005 г. № 187-ГД // Волжская коммуна. - 2005. - № 212(25516), 10 нояб.
25. О предоставлении льгот благотворительным организациям на территории Томской области: закон Томской области от 08.08.2001 г. № 88-ОЗ // Офиц. ведомости Гос. думы Томской обл. - 2001. - № 36 (58). 27 авг.
26. О снижении налоговой ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков: закон Челябинской области от 28.11.2016 № 453-
ЗО // Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). - 2016. - 28 нояб.
27. Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 29.02.2016 № 326-р // СЗ РФ. -2016. - № 11. - Ст. 1552.
28. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 // Вестн. Администрации Санкт-Петербурга. - 2007. - № 1.
29. Основы законодательства Российской Федерации о культуре 9.10. 1992. № 3612-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - № 46. - Ст. 2615.
30. Пинская М.Р. и Иванов А. Меценатская деятельность сквозь призму государственной поддержки // Экономика. Налоги. Право. - 2016. - № 6.
31. Полянскова Н. В. Ухтверова Е.А. Государственно-частное партнерство в социально-экономическом развитии музеев: неиспользованный ресурс модернизации // Вестн. ВГУИТ. - 2015. - №3.
32. Станкевич Г.В. Дурнева П. Н. Налоговые льготы участникам государственно-частного партнерства (на примере опыта Ставропольского края) // Науч. вестн. Невинномысск. гос. гуманитар.-техн. ин-та. - 2017. - № 2.
33. Шохин С.О. Государственно-частное партнерство: проблемы правового обеспечения // Юрист. - 2018. - № 2
34. URL:http://kremlin.ru/events/president/news/59863 (дата обращения: 21 февр. 2019 г.)
35. URL:http://pppcenter.ru/assets/docs/Рейтинг-2018-2019.pdf (дата обращения: 24 июля 2019 г.).
