CC BY
265
Костоглодова Е.Д.,
к.э.н., ст. преподаватель кафедры
«Финансы» РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта: [email protected]
АДАПТАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
В статье обосновывается необходимость адаптации механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере культуры, что должно обеспечить оптимальное сочетание бюджетных и внебюджетных ресурсов для решения ключевых задач развития полноценной культурной среды как фактора социально-экономического развития, как одного из основных структурообразующих элементов инновационной экономики. Отсутствие единой концепции и стратегии использования различных моделей государственно-частного партнерства в социальной сфере требует комплексно-системного подхода к финансовому обеспечению и применению различных форм и инструментария ГЧП, направленных на привлечение внебюджетных источников финансирования социально-культурной инфраструктуры.
Ключевые слова: сфера культуры, государственно-частное партнерство, концессия, социально-ориентированные некоммерческие организации.
Kostoglodova E.D.
ADAPTATION OF MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN CULTURE SPHERE
The article reveals the necessity of adaptation of public-private partnership in the culture sphere, which should provide an optimal combination of budgetary and extra-budgetary resources to address key challenges of development of cultural environment as one of the basic building blocks of the innovation economy. A Lack of a unified vision and strategy of using different models of public-private partnerships in the social sector requires
complex system approach to financial security and the use of various forms of public-private partnership and tools aimed at attracting outside funding social and cultural infrastructure.
Keywords: culture, public-private partnerships, concessions, socially-oriented nonprofit organizations.
Вопросы финансирования культуры достаточно широко освещены и в отечественной, и в западной литературе. Основные проблемы, подлежащие исследованию, связаны с природой, принципами и методами государственной поддержки в сфере культуры и искусства. Широкий спектр разработок посвящен рекомендациям по бюджетному финансированию социально-культурной сферы, предлагаются модели многоканального финансирования с участием частного и зарубежного партнерства. Вместе с тем применение инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере сдерживается недостаточным нормативно-правовым регулированием, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий [1].
В каждой стране формируется своя модель государственного финансирования сферы культуры и искусства, типы экономики культуры, адекватной национальной системе бюджетных отношений и традициям государственной поддержки этой сферы. В то же время всем странам присущ единый подход к культуре как к фактору инновационного развития общества. При всем многообразии ее отраслей и различии их экономического положения сфера культуры рассматривается как единый важный сектор национальной экономики, развитие которого требует от государства комплексного подхода и модернизации. Формирование цельной концепции государственного регулирования и поддержки этой сферы является необходимой предпосылкой обеспечения эффективной национальной политики в данной области.
Основополагающим условием решения стоящих перед сферой культуры задач
в условиях проведения бюджетной реформы, наряду с расширением границ взаимодействия государства с институтами гражданского общества, возрастанием роли и социальной ответственности бизнеса за сохранение культурного наследия, является внедрение новых принципов финансирования учреждений культуры с учетом рыночных преобразований [2].
Сегодня перед Россией стоит первоочередная задача сохранения и дальнейшего развития своей культуры и искусства в условиях дальнейшего вхождения в рынок и адаптации к нему с минимальными издержками, что предполагает продуктивное использование мирового опыта финансирования сферы культуры. В российских условиях, к сожалению, применить его можно только частично в связи с отсутствием необходимой нормативно-законодательной базы.
Современные тенденции институциональной модернизации социальной сферы свидетельствуют о том, что она должна функционировать на основе механизма многоканального финансирования, когда государство должно задавать направления развития и брать на себя определенную социальную ответственность за развитие общества, и одновременно в рыночных условиях должно развиваться частное финансирование в рамках социальной ответственности бизнеса за предоставление социальных услуг.
Одной из главных задач, стоящих сейчас перед Россией, является создание условий для формирования механизма эффективного взаимодействия между сферой культуры, искусства и бизнеса. В связи с этим одним из направлений модернизации социально-культурной сферы может служить обеспечение партнерства между учреждением социально-культурной сферы и предпринимательскими кругами. Наряду с этим настоятельной необходимостью является развитие механизмов участия некоммерческого сектора на рынке государственных (муниципальных) услуг, в силу того, что монополизм в системе оказания государственных (муниципальных) услуг можно преодолеть только путем стимулирования конку-
ренции между поставщиками и привлечения в данный сектор различного рода коммерческих организаций и иных производителей социально значимых услуг.
В настоящее время существует несколько подходов к определению государственно-частного партнерства (ГЧП), ни одно из которых в Российской Федерации не закреплено законодательно на федеральном уровне. В наиболее распространенном варианте под ГЧП понимается совместная реализация частным и государственным секторами общественно значимых проектов на основе распределения рисков. Такой подход к государственно-частному партнерству наиболее точно соответствует сложившимся реалиям и потребностям российской экономики. Также существует понимание ГЧП как инструмента передачи государством своих функций частному бизнесу, в котором партнерство является для государства инструментом повышения эффективности предоставления собственных услуг, а для бизнеса -возможностью долгосрочных безрисковых вложений капитала.
Содержание понятия «государственно-частное партнерство» можно рассматривать в широком и узком смысле этого слова. Так, в широком смысле государственно-частное партнерство - это любое взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития на основе распределения доходов и расходов, неимущественных выгод и рисков, возникающих при совместной реализации общественно-значимых и социальных проектов.
В узком смысле государственно-частное партнерство - это точечное совместное финансирование крупномасштабных проектов либо иное финансовое участие государства в проектах бизнеса. В данном контексте в рамках государственно-частного партнерства целью государства является привлечение частных инвестиций в реализацию социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение. Государственно-частное партнерство в зарубежных странах и в отечественной практике
подтверждает свое основное назначение -механизм эффективного привлечения дополнительных внебюджетных средств посредством снятия нагрузки с бюджетов различных уровней, а также переноса финансовых рисков с публичного сектора на частный. Государственно-частное партнерство строится на многообразных формах, механизмах долгосрочных контактов на взаимовыгодных условиях с распределением рисков и ответственностью между участниками финансирования с возможностью привлечения бюджетных ресурсов.
Преимущества и направления развития механизмов государственно-частного партнерства представлены в таблице 1.
Проблемы финансирования культуры посредством государственно-частного партнерства актуализируются в российских
условиях, в связи с тем, что его развитие в социально-культурной сфере связано с созданием благоприятных институциональных условий для инвестиционных вложений в воспроизводство высококонкурентного и высоковостребованного человеческого капитала, использование которого обеспечит инновационное развитие общества.
Исходя из особенностей социально-культурной сферы, государственно-частное партнерство в сфере культуры можно трактовать как систему долгосрочных финансово-экономических отношений между институтами государства и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов на основе партнерства, то есть объединения ресурсов, распределения доходов и неимущественных выгод, расходов и рисков [3].
Таблица 1 - Преимущества и направления развития механизмов _государственно-частного партнерства в России1_
Преимущества для госсектора - положительный социально-экономический эффект и преимущества для бюджетного финансирования; - возможность применения инновационных технологий, разработанных частными предприятиями; - повышение эффективности управления государственным имуществом и, как следствие, экономия государственных расходов; - привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования; - разделение части рисков частными инвесторами;
Преимущества для частного сектора - разделение рисков с государством; - возможность привлечения долгового финансирования; - возможность долговременного размещения инвестиций под государственными гарантиями; - новые возможности для инновационного бизнеса; - возможность получения в ряде случаев налоговых льгот;
Ключевые проблемы, которые препятствуют развитию ГЧП в России - пробелы и ограничения законодательства (в частности, концессионного) и недостаток правоприменительной практики; - отсутствие опытных кадров, которые могли бы развивать ГЧП как со стороны бизнеса, так и со стороны государства; - отсутствие единой системы управления (недостаточная эффективность госинститутов); - неготовность органов власти к партнерским отношениям и реализации проектов ГЧП; - слабая инициатива региональных и местных властей в реализации проектов ГЧП; - восприятие в среде российского бизнеса ГЧП и концессий как проектов с крайне высокими рисками и низкой доходностью, неопределенностью относительно будущих условий;
Направления развития ГЧП в России - дальнейшее формирование общей среды развития ГЧП; - усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики; - развитие региональной законодательной базы; - повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора; - создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка единой концепции развития ГЧП в России; - проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения ГЧП; - решение кадровой проблемы.
1 Составлено автором на основе данных официального сайта Центра развития государственно-частного партнерства // URL: http://pppcenter.ru
Государственно-частное партнерство в сфере культуры имеет ряд особенностей, но принципы и механизмы подобны общему -государственные активы, предоставляющиеся на временной основе в распоряжение частного бизнеса, который извлекает прибыль из оказания услуг, но при этом принимает на себя инвестиционный риск. Функцией государства остается контроль за объемом и качеством предоставленных на основе ГЧП услуг. Данное положение дел связано не с отсутствием интереса у бизнеса к проектам данного рода, а с наличием значительного числа барьеров [4]. В настоящее время могут использоваться различные формы государственно-частного партнерства в сфере культуры, которые имеют особенности и отличаются от возможных форм государственно-частного партнерства в других отраслях. Анализ вариативности применения различных форм государственно-частного партнерства в сфере культуры позволяет заключить, что важное направление в их адаптации - выявление предпочтительных форм в соответствии со спецификой сферы культуры. В структуре государственного имущества учреждений культуры достаточно высока доля объектов культуры, приватизация которых запрещена или нецелесообразна. Но вместе с тем для эффективного развития данных объек-
тов необходимо как привлечение частных инвестиций, так и внедрение новых бизнес-идей.
При выборе наиболее приемлемых форм ГЧП в культуре в экономической литературе все чаще встречается точка зрения, что наиболее предпочтительными формами государственно-частного партнерства в сфере культуры могут стать: концессия, аутсорсинг, инвестиционные соглашения. Современное российское законодательство определяет возможности использования концессионных соглашений в различных отраслях, в том числе в сфере культуры.
Применительно к сфере культуры концессия означает что концессионер (частный партнер) обязуется за свой счет создать, создать и реконструировать или реконструировать недвижимое имущество (объекта культуры), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать на праве собственности (концеденту) государству, с передачей данных объектов в эксплуатацию концессионеру за плату для осуществления деятельности по организации культурных мероприятий. Возможности использования механизма концессии в сфере культуры систематизированы в таблице 3.
Таблица 3 - Факторы использования механизма концессии _ в сфере культуры1 _
Факторы силы (преимущества) Факторы слабости (недостатки) Факторы внедрения концессии (возможности, потенциал)
Создание законодательной основы для использования концессии как формы ГЧП в сфере культуры. Преимущества концессии: - долгосрочность концессий (отличие от договоров аренды, контрактных соглашений); - наиболее эффективная форма управления имуществом, которая позволяет в большей степени учитывать интересы концессионера и публичные интересы потребителей; - более полная степень свободы концессионера в принятии управленческих и административных решений; - концедент уступает (передает) концессионеру права владения и пользова- - крайне жесткая зарегули-рованность концессии на законодательном уровне; - несогласованность концессионного законодательства с другими законодательными нормами (изменения бюджетного законодательства не адаптированы к совместному вложению государством и частными компаниями инвестиционных средств в объекты концессионных соглашений); - неэффективность механизмов предоставления культурных благ и услуг с - необходимо урегулирование механизма концессий комплексно и институционально на основе системного подхода: требуется совершенствование нормативно-правовой базы для реализации концессионных соглашений с учетом особенностей сферы культуры; - необходимо использование механизмов государственных гарантий по кредитам, институтов развития, инструментов страхования от рисков; - целесообразно создание единого государственного органа, занимающегося вопросами ГЧП на основе использования концессионного законодательства с целью координации дей-
1 Составлена автором.
ния объектами на возмездной основе, помощью концессионных ствий между органами власти и ве-оставляя за собой право распоряжения; соглашений; домствами, а также разделение пол-
- наличие рычагов воздействия у кон- - отсутствие опытных кад- номочий от центра к регионам и му-цедента на концессионера в пределах ров. ниципальным образованиям.
условий концессионного договора в
случае нарушения соглашения.___
Государственно-частное партнерство в форме концессии можно использовать при реализации государством своих функций по строительству таких объектов культуры, как: музеи, библиотеки, дома культуры, концертные залы. Также использовать концессию возможно там, где государству необходимо провести ремонт или реконструкцию объектов культурного наследия, при возможности передачи последних в эксплуатацию и управление концессионеру.
Тем не менее основные проблемы использования концессий связаны с несовершенством законодательной базы, в частности, с несогласованностью законодательства о концессии с другими законодательными нормами - с Бюджетным, Налоговым, Гражданским кодексами. Существенные ограничения заложены и в самом концессионном законодательстве, в результате чего бизнес по-прежнему воспринимает концессии в качестве проектов с крайне высокими рисками и неопределенностью относительно будущих условий. Исходя из этого существующее законодательство, регулирующее концессионные соглашения, требует серьезных поправок, которые упростили бы пользование этим инструментом, сделали бы его более гибким, в том числе и в сфере культуры [5, 6].
Вступивший в силу в мае 2012 г. Федеральный закон № 38-Ф3 «О внесении изменений в федеральный закон «О концессионных соглашениях» внес в текущий порядок регулирования концессионных соглашений значительные изменения, направленные на повышение инвестиционной привлекательности заключения концессионных соглашений, позволяющих заключить и комплексные контракты. Было бы целесообразным адаптировать основные положения к социально-культурной сфере.
Наряду с концессией одной из предпочтительных форм государственно-частного партнерства для сферы культуры
следует считать и аутсорсинг, то есть передачу государственными органами выполнения каких-либо работ, оказания услуг третьим лицам. С помощью аутсорсинга осуществляется выведение определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Таким образом, можно сделать вывод о том, что выбор той или иной формы ГЧП в сфере культуры во многом определяется такими условиями, как: вид создаваемого объекта, какими субъектами представлен государственный партнер, в чьей собственности находится объект. Вместе с тем для культуры предпочтительными формами следует считать концессию и аутсорсинг.
На практике ГЧП в сфере культуры должно быть реализовано в контексте развития механизмов участия различного рода некоммерческих организаций (НКО) в представлении общественных услуг, что предполагает частичную передачу обязательств и ресурсов от бюджетного сектора негосударственным некоммерческим организациям. На сегодняшний день сектор негосударственных некоммерческих организаций в современной России характеризуется небольшим в сравнении с развитыми странами размером, низкой влиятельностью и низким общественным призванием. Вместе с тем совершенствование институциональных условий функционирования некоммерческих организаций относится к числу важнейших направлений развития институтов гражданского общества.
В России в условиях формирующейся системы государственной (муниципальной) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций необходима разработка мер такой поддержки, которая может включать: прямую финансовую поддержку за счет бюджетных средств; имуще-
ственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям; предоставление материальной поддержки в виде льгот по уплате налогов и сборов.
Из представленной таблицы видно, что в рамках системы бюджетной поддержки важным направлением следует считать развитие практики субсидирования процентной ставки по кредитам, привлекаемым коммерческими организациями и прочими производителями социально значимых услуг, а также развитие практики предоставления бюджетных гарантий при кредитовании данных организаций. Целесообразность развития перечисленных мер связана с низкой доступностью финансово-кредитных ресурсов для НКО, а также отсутствием достаточных залоговых активов. В части предоставления государственных (муниципальных) гарантий НКО следует отметить практическое их отсутствие для российских организаций, что в определенной мере связано с незаинтересованностью органов публичной власти в демонополизации системы предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также отсутствием законодательства в этой сфере. Это требует, в свою очередь, подготовки модельного нормативного правового акта, отражающего порядок и критерии отбора процедуры предоставления поддержки конкретных проектов и программ для органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Комплекс мер по развитию системы социальной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в России представлен в таблице 4.
Стимулом для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к созданию новых механизмов привлечения НКО к управлению в сфере предоставления социально значимых услуг может стать включение в оценку их деятельности дополнительного индикатора «доля негосударственных, немуниципальных организаций, участвующих в предоставлении публичных услуг».
Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что объективная тенденция экономического развития сегодня - появление новых институтов взаимодействия государства и частного предпринимательства. Основу этого взаимодействия определяет развитие государственно-частного партнерства как институционального и организационного союза между государством и бизнесом в целях реализации социально-экономических, национально значимых проектов и программ.
Современные модели ГЧП позволят обеспечить распределение рисков при инвестировании в капиталоемкие объекты культурной сферы, разгрузку государственного бюджета и акцент бюджетной политики на социальных проектах. Совместная работа представителей органов
Таблица 4 - Направления развития системы финансовой поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в России [7]
Направления(мероприятия) Конечная цель
I. Мероприятия, реализуемые в рамках поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций: прямая бюджетная поддержка за счет бюджетных средств; имущественная поддержка, льготы по уплате налогов и сборов Совершенствование институциональных условий функционирования НКО и прочих производителей социально значимых услуг с целью достижения результативности в производстве услуг и работ, результативности благотворительной и иной социально полезной деятельности
II. Меры дополнительной поддержки: развитие практики субсидирования процентной ставки по кредитам, предоставляемым НКО; развитие практики предоставления бюджетных гарантий при кредитовании НКО и прочих производителей социально значимых услуг Повышение доступности кредитных финансовых ресурсов для НКО, что, в конечном счете, продлевает жизненный цикл организации, повышает ответственность за результаты деятельности, повышает устойчивость некоммерческого сектора, способствует формированию зрелого рынка социальных услуг путем развития конкуренции и создания долгосрочных стимулов повышения качества и эффективности оказываемых услуг
власти и предпринимательского сообщества с деятелями культуры по выработке форм и моделей сотрудничества, направлений развития государственно-частного партнерства и культурной индустрии послужит основой для развития инноваций в сфере культуры, что в конечном итоге принесет положительные результаты в деле сохранения культурного наследия для будущих поколений и повышения качества жизни в РФ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными) и муниципальными финансами на период до 2018 года // URL: http://www.minfin.ru
2. Костоглодова Е.Д. Финансовые инструменты государственного регулирования сферы культуры // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - №5(95). -2012. С. 32-40.
3.Крайкова Н. Тенденции развития частно-государственного партнерства в сфере культуры России // URL: http://science.my1.ru
4.Камилов Д.А. Механизм государственно-частного партнерства как метод государственного регулирования развития отрасли социальной сферы // Экономические науки. - 2011. - № 7 (80). С. 7-9.
5. Алтынцев А.В. Бюджетные возможности и ограничения при применении механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры // URL: http://www.irof.ru/filemanager/files/BVVK.pdf.
6. Сабына Е.Н. Проблемы и перспективы реализации концессии как формы государственно-частного партнерства // Известия Алтайского государственного университета. - 2010. - № 1-2 (66). - С. 287, 291.
7. Институт экономики города. Аналитическая записка «Совершенствование
институциональных условий функционирования некоммерческих организаций, привлечение некоммерческих организаций к предоставлению государственных (муниципальных) услуг (работ), развитие механизмов участия некоммерческих организаций в управлении предоставлением общественных услуг» // URL: http://www.urbaneconomics.ru
REFERENCES
1. Program for improving the efficiency of public (government) and municipal finance for the period up to 2018 // URL: http://www.minfin.ru.
2. Kostoglodova E.D. Financial instruments of state regulation of the culture // Financial analytics: problems and solutions. -№ 5 (95). - 2012. Р. 32-40.
3.Kraykova N. Trends of public-private partnership in the field of culture of Russia // URL: http://science.my1.ru
4. Kamilov D.A. Mechanism of public-private partnerships as a method of government regulation of the social sphere // Economic Sciences. - 2011. - № 7 (80). P. 7-9.
5. Altyntsev A.V. Low cost and limitations of the application of public-private partnership in the field of culture // URL: http://www.irof.ru/filemanager/files/BVVK.pdf.
6. Sabyna EN Problems and prospects of implementation of the concession as a form of public-private partnership // News of Altai State University. - 2010. - № 1-2 (66). - P. 287, 291.
7. IUE. Analytical paper «Improving institutional modalities of non-profit organizations, non-profit organizations to attract the provision of public (municipal) services (works), the development of mechanisms of participation in the management of non-profit organizations providing public services» // URL: http://www.urbaneconomics.ru.
