CC BY
24УДК 342
УПОРОВ И.В. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИНЦИПА ФЕДЕРАЛИЗМА В СССР-РСФСР И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
Ключевые слова: Конституция, федерализм, субъекты, республика, государство, закон, полномочия, местное самоуправление.
В статье рассматриваются основные тенденции развития федерализма в России с точки зрения его конституционно-правового регулирования и его проявления в СССР (период последних советских конституций) и в современной России. Внимание акцентируется на влиянии субъектов федерации на статус нижнего уровня публичной власти (местных Советов, муниципальных образований). Отмечается, что в Конституции России 1993 года был преодолен ряд перекосов, связанных с имевшей место в советском государстве противоречивой системой территориально-публичных образований, не позволявшей в полной мере использовать потенциал многих из них в рамках федеративных отношений. В настоящее время необходимо сосредоточить усилия на совершенствовании законодательства с целью обеспечения баланса в объеме полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
UPOROV, I.V.
FEATURES OF THE CONSTITUTIONAL-LEGAL REGULATION OF THE PRINCIPLE OF FEDERALISM IN THE USSR-RSFSR AND MODERN RUSSIA IN THE CONTEXT OF PUBLIC-AUTHORITY RELATIONS AT THE LOCAL LEVEL
Keywords: Constitution, federalism, subjects, republic, state, law, powers, local self-government.
In the article considered the main trends in the development of federalism in Russia from the point of view of its constitutional-legal regulation and its manifestation in the USSR (during the period of the last Soviet constitutions) and in modern Russia. Attention is focused on the influence of the subjects of the federation on the status of the lower level of public authority (local councils, municipalities) . It is noted that in the Constitution of Russia of 1993 were overcame a number of imbalances related to the contradictory system of territorial-public entities that took place in the Soviet state, which did not allow using the potential of many of them within the framework of federal relations. At present time, it is necessary to focus efforts on improving legislation in order to provide a balance in the scope of powers of federal, regional and municipal authorities.
После распада СССР в 1991 г. в России не только сменилась общественно-экономическая формация (произошел переход от социалистической модели экономики к капиталистической), но и стали формироваться принципиально новые федеративные отношения, поскольку до этого федерализм только лишь декларировался. Так, в последней советско-российской Конституции РСФСР 1978 г. [1] вопросы федерализма, как государственного устройства, целенаправленно не были отрегулированы, несмотря на то, что в названии РСФСР однозначно указывалось на федеративность этого «суверенного советского социалистического государства» [1] (ст. 68 Конституции РСФСР). В тексте основного закона термин «федерация» использовался всего один раз, причем не в контексте политико-правовой характеристики, а как иной (замещающий) вариант наименования государства («Российская Федерации»). Не было также упоминаний о субъектах Федерации, их полномочиях и т.д. О том, что речь в Конституции РСФСР шла именно о федеративном, а не об унитарном государстве, можно было судить разве что по предметам ведения РСФСР как федерального центра, а также других публично-территориальных образований, которые в основном законе все же определялись. И в этом смысле данный правовой акт представляется в высшей степени странным. Мы можем предположить, что такой подход законодателя был обусловлен тем обстоятельством, что РСФСР, как союзная республика, сама была субъектом Федерации, но другого, более высокого уровня. Речь идет о значении такой федерации как СССР - «единого союзного многонационального государства, образованного на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного
самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик» [2].
И хотя в союзной Конституции указанное упоминание федерализма также было единственным, тем не менее, этот акт содержал нормы, определявшие, по сути, федеративные отношения. В частности, довольно четко указывались субъекты союзной Федерации (союзные республики), их статус, полномочия как союзного центра, так и союзных республик (главы 8, 9 Конституции СССР). Повторять такой же принцип конституционно-правового регулирования для РСФСР было, вероятно, сочтено нецелесообразным (получалась бы своеобразная конструкция «федеративной матрешки», априори обреченной на большие сложности взаимоотношений территориально-публичных образований).
Не менее важным обстоятельством (по мнению многих авторов - решающим) был заложенный большевиками с 1917 г. национальный принцип создания советского федеративного государства. В результате абсолютизации этого принципа, в последующие годы возникла ситуация, когда в РСФСР сформировалась чрезвычайно противоречивая система публично-территориальных образований. Так, согласно ст. 71 Конституции РСФСР 1978 г. в этой республике:
- «состояли»: автономные советские социалистические республики (АССР) в количестве 16 («Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино - Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо - Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено - Ингушская, Чувашская, Якутская» [1];
- «имелись»: а) края - в количестве 6 («Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский» [1]); б) области - в количестве 49 («Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Горьковская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калининская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Куйбышевская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская» [1]); в) города республиканского значения - в количестве 2 (Москва, Ленинград); г) автономные области в составе краев - в количестве 5 («Адыгейская, Горно-Алтайская, Еврейская, Карачаево - Черкесская, Хакасская» [1]); д) автономные округа в составе краев и областей в количестве 11 («Агинский Бурятский, Коми - Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано - Ненецкий), Усть - Ордынский Бурятский, Ханты - Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало - Ненецкий» [1]).
Всего насчитывалось 99 публично-территориальных образований пяти (!) разновидностей. Из них только автономные республики имели признаки субъектов Федерации, то есть являлись «социалистическими государствами» в составе РСФСР (ст. 78 Конституции РСФСР) и, соответственно, имели свое законодательство, верховные советы народных депутатов, правительства.
Все остальные территориально-публичные образования - в количестве 83 - не являлись субъектами Федерации, их политико-правовой статус имел один общий признак -все они относились к местным Советам народных депутатов (глава 17 Конституции РСФСР). Соответственно, они не имели своего законодательства. У НИХ не было верховных советов (были просто краевые, областные, городские и т.д. Советы), не было правительства (были исполнительные комитеты Советов). Между тем, автономные республики в совокупности значительно уступали по всем социально-экономическим показателям (размер территории, численность населения, развитие инфраструктуры, создание валового продукта и т.д.) остальным публично-территориальным образованиям. Поэтому сплошь и рядом «местные» Советы по своему потенциалу превосходили «республики» (например, Краснодарский край и Тувинская АССР и т.д.). Нужно также иметь в виду, что в самих
автономных республиках также формировались местные Советы, при этом все без исключения местные Советы (как в АССР, так и во всех других территориальных образованиях) обладали полномочиями, которые им делегировались из единой правовой основы - Конституции СССР, союзных законов, Конституции РСФСР и российскими законами. И в этом смысле атрибуты государственности (республиканства) в АССР были сугубо формальными, «титульными», что видно, например, по тому факту, что законы АССР о местных Советах просто дублировали законы РСФСР (обновленные ввиду принятия Конституции РСФСР 1978 г.), в которых определялся статус местных Советов [3; 4; 5]. Тем не менее, такое положение отвечало основным направлениям национальной политики советской власти.
Фактически, с политико-правовой и территориально-публичной точек зрения, РСФСР состояла в основном из местных Советов. Соответственно, национальная атрибутика (АССР, автономные области, национальные округа) была явно второстепенною, что, собственно, вытекало как из самого характера государственных отношений в СССР, так и из правоприменительной практики [6; 7]. В этой связи, в литературе отмечалось, что «главное звено формирующейся в СССР командно-административной системы, каким была коммунистическая партия, рассматривающаяся как сила интернациональная, превращало декларируемое федеративное государство практически в унитарное. Поэтому не случайно во второй половине 20-х - первой половине 30-х годов внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Хотя следует отметить, что ряд автономий повысили свои государственный статус - стали союзными республиками. В центр внимания правящей партии было поставлено укрепление СССР, который преподносился как шедевр ленинско-сталинской национальной политики и являлся, по существу, унитарным государством, становым хребтом которого была административно-командная система власти» [8, с. 1152].
С такой позицией можно согласиться, но с существенной оговоркой, которая заключается в том, что унитарность государственного устройства на уровне СССР оказалась, на поверку, очень слабой, и известный «парад суверенитетов» союзных республик на рубеже 1990 г. очень наглядно это показал.
И здесь мы можем выделить один из парадоксов исторического развития советской государственности, который, очевидно, следует учитывать нынешней правящей элите России. Речь идет о том, что союзная федерации (СССР), как мы отмечали, имела довольно четкое конституционно-правовое регулирование в Конституции СССР. Но именно такая, «правильно», непротиворечиво выстроенная федерация равноправных союзных республик развалилась, а внутриреспубликанская федерация (РСФСР), выстроенная, фактически, в виде нелогичной унитарно-федеративной территориально-публичной конструкции, осталась в целости. Разумеется, это произошло не вследствие юридических норм (таковые лишь отражают фактически складывающиеся отношения в государстве, где элита уверенно держит в своих руках рычаги управления), а в результате более глубинных процессов, которые еще не исследованы должным образом.
В постсоветской России федеративные отношения, как известно, развивались не без драматических и трагических событий, о чем свидетельствуют очень сложные и, в определенные периоды, напряженные отношения федерального центра с Татарстаном, Башкортостаном и особенно Чечней. Однако территориальное положение первых двух республик (находятся внутри страны) и ограниченный потенциал последней республики, наряду с оказавшимся эффективным (при всех издержках [9]) договорным методом решения такого рода проблем, который избрал федеральный центр, не позволили развиться центробежным тенденциям в сфере национально-государственных отношений.
Как представляется, для переживаемого Россией исторического периода концепция федерализма, которая нашла отражение в действующей Конституции России, является если не оптимальной, то приемлемой. Здесь хотя и сохраняются различные наименования и некоторые статусные различия субъектов Федерации, но все они, как указывается в ч. 1 ст. 5
Конституции России, - «равноправны». Бывшие «местные» Советы на уровне краев и областей стали полноправными субъектами Федерации, и теперь они так же, как и автономные республики в советском государстве, получили полномочий осуществлять законодательную деятельность, чего и ранее у них не было. В Конституции России достаточно определенно, хотя и по ряду позиций неоднозначно [10, 11, 12], определяются предметы ведения федерального центра и субъектов РФ (ст. 71-73 Конституции России), в том числе в области местного самоуправления.
Соответственно, правовой статус местной (муниципальной) публичной власти (органов местного самоуправления) в современной России регулируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Тем самым реализуется принцип федерализма в самом позитивном его толковании. Так, в Конституции России в ст. 12 указывается: «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [13]. В Основной закон включена также глава восьмая («Местное самоуправление»), где регулируются основные конституционно-правовые положения, определяющие полномочия и деятельность органов местного самоуправления.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [14] (далее - ФЗ 2003 г.) нормы Конституции России находят свое развитие. В частности, статья 5 закона полностью посвящена полномочиям субъектов Федерации в области местного самоуправления. Мы не ставим задачу подробного их анализа. Заметим лишь, что законы субъектов Федерации, дублируя в основном ФЗ 2003 г., в некоторых случаях неоправданно суживают полномочия муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Федерации. В частности, в некоторых субъектах Федерации муниципалитетам предписывается единственный вариант избирательной системы при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, что дополнительно ограничивает полномочия муниципалитетов, уже и без того ограниченные в ФЗ 2003 года. Здесь, на наш взгляд, нельзя допустить повторения ситуации, которая имела место в советском государстве, когда все местные Советы не имели каких-либо альтернатив в формировании структуры органов местной власти, чем существенным образом дестимулировалась активность жителей и местных депутатов в городах, районах, поселках и селах. Как нам представляется, на федеральном уровне целесообразно разработать методические рекомендации по приведению законов субъектов Федерации о местном самоуправлении в соответствие с ФЗ 2003 г. (и другими федеральными законами), предназначенные для депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Очевидно, это целесообразно осуществить в рамках консультативной деятельности Комитета Госдумы ФС РФ по местному самоуправлению, где следует обобщить опыт законодательных органов разных регионов, учитывая, что в оптимальном виде данный вопрос еще не решен ни в одном регионе. Это может быть сделано в виде модельного закона субъекта Федерации о местном самоуправлении. В любом случае важно сохранять баланс в полномочиях федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований, позволяющий наиболее эффективно отражать и защищать интересы россиян.
Литература и источники
1. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
3. Закон РСФСР «О районном Совете народных депутатов РСФСР» » от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 785.
4. Закон РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» также от 29 июля 1971 г. (в ред. 03.08.1979 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 787.
5. Закон РСФСР «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» от 19.07.1968 (ред. от 03.08. 1979 г.).
6. Турицын И.В., Пустынников А.Ю. К вопросу о приоритетах деятельности советской прокуратуры в 1922-1925 гг. // Современная научная мысль. - 2013. - №4. - С. 100-112.
7. Турицын И.В., Дубинин М.Г. Основные проблемы реализации советской судебной реформы в условиях нэпа (1922-1925 гг.) // Современная научная мысль. - 2013. - №4. - С.112-127.
8. Смирнова В.В. К вопросу о развитии правовых основ российского федерализма и проблемы управления // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1142 - 1153.
9. Морозова А.С. Истоки федерализма в России. Становление современной модели государственного управления: историко-правовой анализ // Российская юстиция. 2015. №8. С. 2-5.
10. Рыков А.Н. К вопросу о территориальной модели эффективной организации местной власти // Конституционное и муниципальное право. 2018. №5. С.45-50.
11. Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №2. С. 27-31.
12. Гагиев А.К. Проблемы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации (на примере Республики Ингушетия) // Конституционное и муниципальное право. 2017. №3. С. 43-46.
13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15. 11. 2018 г.).
14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15. 11. 2018 г.).
References and Sources
1. Konstituciya (Osnovnoj Zakon) Rossijskoj Sovetskoj Federativnoj Socialisticheskoj Respubliki (prinyata VS RSFSR 12.04.1978) // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1978. № 15. St. 407.
2. Konstituciya (Osnovnoj Zakon) Soyuza Sovetskih Socialisticheskih Respublik (prinyata VS SSSR 07.10.1977) // Vedomosti Verhovnogo Soveta SSSR. 1977. № 41. St. 617.
3. Zakon RSFSR «O rajonnom Sovete narodnyh deputatov RSFSR» » ot 29 iyulya 1971 g. (v red. 03.08.1979 g.) // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1979. № 32. St. 785.
4. Zakon RSFSR «O gorodskom, rajonnom v gorode Sovete deputatov trudyashchihsya RSFSR» takzhe ot 29 iyulya 1971 g. (v red. 03.08.1979 g.) // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1979. № 32. St. 787.
5. Zakon RSFSR «O poselkovom, sel'skom Sovete narodnyh deputatov RSFSR» ot 19.07.1968 (red. ot 03.08. 1979 g.).
6. Turicyn I.V., Pustynnikov A.Yu. K voprosu o prioritetah deyatel'nosti sovetskoj prokuratury v 1922-1925 gg. // Sovremennaya nauchnaya mysl'.
2013. №4. S.100-112.
7. Smirnova V.V. K voprosu o razvitii pravovyh osnov rossijskogo federalizma i problemy upravleniya // Administrativnoe i municipal'noe pravo.
2014. № 11. S. 1142 - 1153.
8. Morozova A.S. Istoki federalizma v Rossii. Stanovlenie sovremennoj modeli gosudarstvennogo upravleniya: istoriko-pravovoj analiz // Rossijskaya yusticiya. 2015. №8. S. 2-5.
9. Rykov A.N. K voprosu o territorial'noj modeli ehffektivnoj organizacii mestnoj vlasti // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2018. №5. S.45-50.
10. Buchinskij V.V., Safonov V.E. Osobennosti konstitucionno-pravovogo regulirovaniya razgranicheniya federal'nogo i regional'nogo zakonodatel'stva v reglamentacii voprosov organizacii mestnogo samoupravleniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. №2. S. 27-31.
11. Gagiev A.K. Problemy territorial'noj organizacii mestnogo samoupravleniya i administrativno-territorial'nogo ustrojstva sub"ekta Rossijskoj Federacii (na primere Respubliki Ingushetiya) // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017. №3. S. 43-46.
12.. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ, ot 05.02.2014 N 2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ) // [EHlektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 15. 11. 2018 g.).
13. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 30.10.2018) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // [EHlektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 15. 11. 2018 g.).
УПОРОВ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Department of constitutional and administrative law, Krasnodar University of MIA of Russia, (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 342.7
ФЕДОРЕНКО С.А., ОВЧАРЕНКО Е.Д. ОРУЖЕЙНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЕЛЫ
И ВОЗМОЖНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Ключевые слова: оружие, законодательство об оружии, оборот оружия, лицензирование, оружейная доктрина.
Статья посвящена рассмотрению наиболее существенных правовых проблем в сфере оборота оружия. Подробно освещены законодательные пробелы лицензирования физических лиц. Поднимается вопрос о необходимости введения упрощенного порядка доступа граждан к оружию для самообороны. Приведены
