CC BY
343
смотря на все усилия по повышению эффективности работы органов местной власти и совершенствованию законодательства, рассчитывать на достижение существенных результатов в формировании действенного местного самоуправления крайне сложно.
С.И. Некрасов*
АВТОНОМИЯ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ ВОПРОС В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРАВЕ (1917-1940 гг.)
Организация власти на местах, в отдельных составных частях советской России практически изначально связывалась пришедшей к власти партией большевиков с решением национального вопроса, поскольку только таким путем могла быть сохранена государственность в границах бывшей Российской империи. В свою очередь, в марксистско-ленинской трактовке национального вопроса сердцевиной принято считать идею права наций на самоопределение. Будучи сформулированной идеологами российской социал-демократии в конце XIX - начале XX в. \ указанная идея закреплялась уже в первых актах советской власти. В Декрете о мире2, принятом II Всероссийским съездом Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г., она (идея) просматривалась, в частности, в предложенном определении аннексии: «Если какая бы то ни было нация удерживается в границах данного государства насилием, если ей, вопреки выраженному с ее стороны желанию, - все равно, выражено ли это
* Профессор кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См., например: Ленин В.И. Национальный вопрос в нашей программе // Полн. собр. соч. Т. 7. С. 233-242; он же. О Манифесте «Союза армянских социал-демократов» // Там же. С. 102-106; он же. Критические заметки по национальному вопросу // Полн. собр. соч. Т. 24. С. 113-150; он же. С.Г. Шаумяну. 6 декабря 1913 г. // Полн. собр. соч. Т. 48. С. 233-236.
2 СУ. 1917. № 1. Ст. 2.
106 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 3/2011
желание в печати, в народных собраниях, в решениях партий или возмущениях и восстаниях против национального гнета, - не предоставляется права свободным голосованием, при полном выводе войска присоединяющей или вообще более сильной нации, решить без малейшего принуждения вопрос о формах государственного существования этой нации, то присоединение ее является аннексией, то есть захватом и насилием». (Декрет о мире вряд ли следует рассматривать исключительно в качестве декларативного революционного манифеста внутригосударственного значения - он представляется одним из первых актов внешней политики нового советского правительства, поскольку обращен не только к правительствам, но и к народам всех воюющих стран, и в особенности «к сознательным рабочим трех самых передовых наций человечества и самых крупных участвующих в настоящей войне государств: Англии, Франции и Германии».)
Идеи партии большевиков в рассматриваемом ключе по сути были глубоко интернациональными («по своему мировоззрению и политическому опыту большевики были решительными интерна-ционалистами»3), однако по поводу содержания права наций (народов) на самоопределение в социал-демократической (марксистской) среде высказывались различные точки зрения. Наиболее дискутируемой была такая составляющая права на самоопределение, как возможность отделения, государственного обособления. Так, на VII Всероссийской конференции РСДРП в апреле 1917 г. противники принципа отделения (Пятаков, Дзержинский, Махарадзе), исходя из требования «уничтожения границ» и утопического характера формирования национальных государств в эпоху империализма, отстаивали идею объединения народов в интернациональные революционные структуры. Большинство же членов РСДРП (Ленин, Сталин, Зиновьев и их сторонники) усматривали в такого рода аргументах
3 Боффа Дж. История Советского Союза: В 2 т. Т. 1. От революции до Второй мировой войны. Ленин и Сталин. 1917-1941 гг. / Пер. с итал. И.Б. Левина. М., 1990. С. 79-80. Взгляды итальянского историка и журналиста интересны в том числе тем, что обстоятельное исследование советской истории написано им в 70-е гг., а стало доступно российскому читателю лишь в 90-е - перестроечно-либеральные - годы XX столетия.
основу для великодержавного (в том числе и великорусского) шовинизма, для оправдания угнетения малых народов и, соответственно, для национального недоверия и неприязни. Большевики не инициировали (и не приветствовали) отделение нерусских наций от России, но считали, что у таких наций должно быть право на это4. Ленин подчеркивал: «Мы за автономию для всех частей, мы за право на отделение (а не за отделение всех!). Автономия есть наш план устройства демократического государства. Отделение вовсе не наш план. Отделение мы вовсе не проповедуем. В общем мы против отделения. Но мы стоим за право на отделение ввиду черносотенного великорусского национализма, который так испоганил дело национального сожительства, что иногда больше связи получится после свободного отделения!»5.
Провозглашенным правом на отделение уже в конце 1917 г. воспользовались некоторые составные части бывшей Российской империи - Финляндия (которая, впрочем, уже к этому времени пользовалась достаточно широкой самостоятельностью; кроме того, ее отделение от России было поддержано в обращении к Ленину и финскими социал-демократами6), Украина. Когда советская власть была крайне слаба и не признавалась во многих регионах, различные политические силы в этих регионах провозглашали независимость и на основе продекларированного права на отделение даже заявляли о выходе из состава РСФСР. Так, в конце 1917 г. на Волге были сформированы Урало-Волжские Штаты, а затем - Забулачная республика; в 1918 г. Временное Сибирское правительство объявляет автономию Сибири, возникают Уральское Временное правительство, в Архангельске - Временное правительство Северной области, провозглашает независимость Республика горцев Северного Кавказа (при этом в Чечне провозглашается Северо-Кавказский эмират), в Ухте формируется Временное правительство беломорской Карелии (которое затем, объединившись с Олонецким правительством, провозглашает в Выборге некое Северокарельское государство, за-
4 См.: Седьмая (Апрельская) Всероссийская конференция РСДРП (большевиков). Протоколы. М., 1958. С. 208-227.
5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 235.
6 См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. М., 1957. С. 71.
108
явившее о выходе из состава России)7. Указанные самопровозглашенные «автономии» и «суверены» просуществовали недолго. В сепаратистских тенденциях 1917-1918 гг. далеко не всегда проявлялась воля народов к самоопределению - требования об отделении от России нередко являлись не выражением национального чувства, а формой реакции на социалистическую революцию (яркий пример - позиция Украинской Центральной рады).
Более интересным, на наш взгляд, является другой аспект содержания права наций на самоопределение - формы самоопределения в рамках вновь образованного советского государства (данный вопрос представляется более интересным исключительно с точки зрения историко-правового анализа конституционной модели организации местной публичной власти в национальных регионах. -С.Н.). Практически с 1917 г. в советской России параллельно реализуются обе формы права народов на самоопределение - государственное обособление отдельных территорий и автономизация составных частей России в рамках существующих границ.
В советской государствоведческой науке того периода отсутствовал единый подход к понятию автономии8 (по мнению Г.С. Гурвича, «по вопросу об автономии в литературе царит хаос, ... слово это в науке не имеет твердо установленного значения... »9), однако просматривается корреляционная связь явления автономи-зации, во-первых, с решением национального вопроса на соответствующих территориях (В.Н. Дурденевский, в частности, раскрывая особенности советской автономии, полагал, что она является национальной автономией10, целесообразность национально-территориальной автономии в советской России обосновывал
7 См.: Лазарев Б.М. Можно ли было сохранить СССР (правовое исследование). М., 2002. С. 27-28.
8 Обстоятельный научный анализ различных взглядов на советскую автономию см.: Кутафин О.Е. Избранные труды: В 7 т. Т. 5. Российская автономия. М., 2011. §1 гл. II.
9 Гурвич Г.С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924. С. 29.
10 См.: Дурденевский В.Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сборник трудов Иркутского гос. ун-та. Вып. 1. Иркутск, 1929. С. 73-77.
Н.И. Челяпов11), во-вторых, с федерализацией России (изменение взглядов партии большевиков на федерацию было обусловлено стремлением советской власти сохранить государственное единство России посредством включения в ее состав (образования в ее составе) в качестве автономных единиц национальных регионов (как правило, бывших национальных окраин Российской империи)). Единство процессов автономизации и федерализации, автономизма и федерализма просматривается и в научных трудах государствове-дов12, а также в читаемых вузовских курсах13. Г.С. Гурвич, в частности, полагал, что многообразие политических форм децентрализации не может уложиться в какую бы то ни было схему, поэтому все попытки науки изобрести сколько-нибудь устойчивые мерила для различения самоуправления административного и политического, автономизма и федерализма (здесь и ниже выделено мной. - С.Н.) ломаются жизнью14. К.А. Архипов также усматривал высокую степень динамизма в автономно-федеративном строительстве15; о федеративной сущности советской автономии писал И.Д. Левин16.
Попытки автономизации советской России в рамках бывшей Российской империи оказались бесперспективными - не удалось удержать в составе РСФСР провозглашенные советские республики в Латвии, Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Туркменистане и др. Решения же о создании национальных автономий на российской территории, оставшейся после распада империи, оказались более жизнеспособными (при всей их непоследовательности, а под-
11 См.: Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1929. С. 17-23.
12 См.: Гурвич Г.С. Указ. соч.
13 Профессор В.Н. Дурденевский, в частности, читал в Московском университете курс «Федерация и автономия» (см.: Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. М., 2005. С. 40-48).
14 См.: Гурвич Г.С. Указ. соч. С. 61.
15 См.: Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 5.
16 См.: Левин И.Д. Двадцать лет советского многонационального государства // Советское государство. 1937. № 5.
час и недолговечности)17. Уже в ходе Гражданской войны советская власть начинает процесс формирования автономных образований внутри страны. В марте 1919 г. образуется Башкирская Автономная Республика, в июне 1920 г. - Карельская Трудовая Коммуна18 (преобразована в апреле 1925 г. в Карельскую Автономную Республику) и Чувашская автономная область (в апреле 1925 г. преобразована в автономную республику), в декабре 1920 г. - Марийская и Вотская (Удмуртская) автономные области и др. К началу 1923 г. автономи-зация большинства народов России была завершена. В составе РСФСР находилось 10 автономных республик и 11 автономных областей. Позднее образуются и национальные округа - на Кавказе, Коми-Пермяцкий и др.19
Социально-политический фон автономизации во многих российских регионах (в Заволжье, на Кавказе и в Средней Азии) был не самым благоприятным в силу, прежде всего, не географического и экономического, а этнического, национального, культурно-религиозного факторов, причем эти факторы были определяющими и в дальнейшем - при выстраивании отношений РСФСР с другими государствами, избравшими советскую модель, при построении уже не только российской, но и союзной - в рамках СССР - федеративной государственности (видимо, прав Ричард Пайпс, полагавший, что национальные республики, не вошедшие изначально в состав РСФСР, уже в силу условий своего создания были не независимы, а самое большее - лишь автономны от Москвы20). Большевикам приходилось учитывать не только классовые, но и национально-клановые противоречия, националистические тенденции. В частно-
17 Подробнее см.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922). М., 1966. С. 107-126; Лазарев Б.М. Указ. соч. Гл. III; Ку-тафин О.Е. Указ. соч. § 2 гл. II; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940) / Под общ. ред. Ю.Л. Шуль-женко. М., 2010. Гл. 4, 8.
18 О.Е. Кутафин рассматривал трудовую коммуну в качестве самостоятельной формы советской автономии. См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 133.
19 См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 33.
20 См.: PipesR. The Formation of the Soviet Union. Cambridge, Massachu-settes, 1964. P. 270-271.
сти, в заволжских регионах местное население в русских крестьянах-колонистах нередко видело узурпаторов земель и пастбищ; объединение в одну Горскую республику различных, в том числе веками враждующих между собой, народов Северного Кавказа породило многочисленные противоречия (включая кровопролитные столкновения), утихшие лишь с обретением основными национальными группами - кабардинцами и балкарцами, карачаевцами и черкесами, чеченцами и ингушами, осетинами - собственных автономий в 1922-1923 гг. В Закавказских республиках большевики первоначально вообще оказались в меньшинстве, уступив власть национальным политическим силам - дашнакам в Армении, меньшевикам в Грузии (которые во многом отошли от социал-демократических позиций и придерживались сепаратистских устремлений), мусаватистам в Азербайджане. В результате автоно-мизации на многих территориях коренное население, так называемые титульные народности, по имени которых получали названия соответствующие автономные единицы, составляло различный процент, причем далеко не всегда преобладающий21 ; тем не менее эти народности фактически возвышались до уровня наций, что, подобно тлеющему торфянику, периодически вспыхивало в России пожарами межэтнических столкновений на протяжении десятилетий (да и продолжает вспыхивать до сих пор).
Примечательно, что возможность создания автономных образований в составе РСФСР предусматривалась практически изначально. Так, в апреле 1918 г. в Обращении Наркомата по делам национальностей к Советам Казани, Уфы, Оренбурга и другим (об очередной задаче советской власти) отмечалось, что для того, чтобы новая власть на окраинах, населенных отсталыми в экономическом и культурном отношении нациями и национальностями, стала подлинно народной, нужно «поднять массы до Советской власти, а их лучших представителей слить с последней. Но это невозможно без автономии этих окраин, т.е. без организации местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учре-
21 См.: История национально-государственного строительства в СССР: В 2 т. Т. 1. М., 1972. С. 271-272.
ждений с гарантией полноты прав местного (выделено мной. -С.Н.), родного для трудовых масс края языка во всех сферах общественно-политической работы. Не отрицание автономии, а признание ее является очередной задачей Советской власти. Необходимо только автономию эту построить на базисе Советов на местах. на основе признания Советов волостей, уездов и власти этих Советов на местах.»22. Первые итоги национально-государственного строительства В.И. Ленин выразил так: «Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные об-ласти»23. И.В. Сталин, отстаивая известные идеи «автономизации», допускал автономию в принципе, но выступал за более жесткую
24
централизацию власти сверху донизу .
Дискуссия по вопросу автономизации («плану автономиза-ции») оживилась накануне и в ходе образования СССР, а основными оппонентами в ней были Ленин и Сталин. Сталин, оставаясь сторонником централистского подхода в построении государственности, полагал, что все другие советские республики должны были вступить в РСФСР на правах уже существующих автономных рес-публик25 (он и федерацию-то в России рассматривал как переходную ступень к новому типу унитаризма: «...Принудительный царистский унитаризм сменяется федерализмом добровольным для того, чтобы, с течением времени, федерации уступили место такому же добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России»26). Ленин же выступал категорически против сталинского плана автономизации (причем в весьма резкой форме - упрекая Сталина в ненужной «торопливости и администра-
27
торском увлечении» , а тот, в свою очередь, иронично говорил о
22 Сборник официальных документов (применительно к курсу советского государственного права) / Под общ. ред. А.И. Лепешкина. М., 1964. С. 256-258.
23 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 146.
24 См.: Доклад по национальному вопросу на X съезде РКП(б) // Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 39.
25 См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик. Сб. документов. М., 1972. С. 296.
26 Сталин И.В. Соч. Т. 4. С. 73.
27 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 357.
«национальном либерализме» оппонента28) и полагал, что все советские республики, включая РСФСР, должны образовать новый федеративный союз на основе принципа полного равноправия29.
Несмотря на то что при образовании и конституционно-правовом оформлении СССР возобладал ленинский федеративный подход, последующее развитие советского государства показало, что в итоге была реализована сталинская концепция, применительно даже к отношениям союзного центра и союзных республик, не говоря уже о статусе собственно российских автономий30. (В основе принципиальной позиции Ленина по вопросу автономизации -федерализации лежала идея недопустимости возрождения прежнего великорусского шовинизма, однако следует признать, что, проводя различие между «национализмом нации угнетающей и национализмом нации угнетенной, национализмом большой нации и национализмом нации маленькой»31, высказываясь за необходимость возместить угнетенным нациям обиды, нанесенные им в прошлом, Ленин подчас попустительствовал очевидным проявлениям местного национализма, местного шовинизма; в частности, он оправдывал решения грузинских коммунистов о лишении грузинского гражданства лиц, вступивших в брак с жителями других республик, и о введении ограничений на проживание в Тифлисе для негрузин, составлявших большинство населения города, необходимостью нанести удар более серьезному шовинизму, великорусскому, тому, из которого выросли другие разновидности шовинизма32.)
28 Высказывание Сталина содержится в архивных документах Троцкого, упоминается в: Adam B. Ulam. Stalin. The Man and his Era. N.Y., 1973. P. 213-214.
29 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 214.
30 В литературе отмечается, что упоминание в государствоведческих источниках о «сталинском плане автономизации» несет в себе определенную неточность - первоначально эти идеи были высказаны секретарем ЦК Компартии Белоруссии Д. Мануильским (см.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 35).
31 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 356-362.
32 Это отмечал, в частности, Н.И. Бухарин (см.: Двенадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. М., 1968. С. 614).
Курс на создание национальных автономий был сохранен и в ходе реформирования административно-территориального устройства государства в 20-х гг. XX столетия (в результате которого прежнее деление на губернии, уезды и волости заменялось новым - на области, округа и районы) - в РСФСР было достаточно много составных частей, построенных по национальному признаку, - национальные районы, автономные области, автономные республики. К 1930 г. в состав России входили 11 автономных республик (Башкирская, Бурят-Монгольская, Дагестанская, Карельская, Казахская, Киргизская, Крымская, немцев Поволжья, Татарская, Чувашская, Якутская) и 16 автономных областей (Адыгейская, Вотская, Удмуртская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Кара-Калпакская, Карачаевская, Коми, Ингушская, Марийская, Мордовская, Ойратская, СевероОсетинская, Чеченская, Черкесская, Хакасская). Подобные образования были и в составе других союзных республик: Нахиче-ванская АССР и Нагорно-Карабахская автономная область в составе Азербайджана, Абхазская и Аджарская АССР и Юго-Осетинская автономная область в составе Грузии, Молдавская АССР в составе Украины, Горно-Бадахшанская автономная область в составе Таджикистана (до этого Таджикская АССР была частью Узбекистана). При этом автономные области и даже автономные республики могли входить в состав других административно-территориальных единиц (в частности, Ойратская автономная область входила в Сибирский край, Немецкая автономная республика (позднее - Республика немцев Поволжья) -в состав Нижне-Волжского края, Адыгейская, Ингушская, Кабардино-Балкарская, Карачаевская, Северо-Осетинская, Черкесская, Чеченская автономные области - в состав СевероКавказского края).
После упразднения Горской АССР и образования на этой территории Юго-Восточной области (преобразованной декретом ВЦИК от 26 января 1925 г. в Северо-Кавказский край) в российской государственности возникло новое явление. Дело в том, что указанная область (позднее - край) включала в свой состав и автономные области, образованные на территориях некоторых национальных округов (Адыгейская, Кабардинская, позднее - Кабарди-
но-Балкарская и др.). А поскольку автономные области рассматривались, наряду с автономными республиками, в качестве субъектов федеративных отношений (и даже поименно упоминались в союзных и российских конституциях), сложилась интересная конституционная модель - субъекты федерации входили в состав федерации не непосредственно, а через административно-территориальную единицу - область (позднее - край). Тем не менее органы советской власти автономных областей по существующей в России модели являлись местными органами государственной власти с соответствующим статусом.
Еще раз подчеркнем, что проблема образования, преобразования, ликвидации автономных республик и автономных областей лежала прежде всего в сфере решения национального вопроса, федеративного устройства, а не местного управления. Конструкция местной советской власти в этих единицах мало чем отличалась от аналогичной (в целом единой в масштабах всей страны) конструкции в губерниях, областях, краях (хотя, например, по-разному выглядело представительство этих единиц в вышестоящих Советах; внутренняя организация советских учреждений могла предусматривать нетрадиционные отделы, секции и проч. (связанные с национальным, многонациональным составом), местные традиции могли учитываться при формировании Советов и т.п.).
Нормы, создающие основу для решения национального вопроса, автономно-федеративного строительства, организации местной публичной власти, практика их реализации вызывали неоднозначную оценку и даже споры (на этапе зарождения советской государственности - достаточно острые, в последующем -более обтекаемые) в научных и общественно-политических кругах. В сфере государственного управления наукой на рассматриваемом этапе имела место политика «кнута и пряника» - сочетание жесткого администрирования и стимулирования как научного сообщества вообще, так и отдельных школ и даже ученых (подчас эта политика была весьма противоречивой). В первые годы советской власти политические симпатии большинства ученых были не на ее стороне - в лучшем случае они находились по отношению к ней на нейтральных позициях, однако довольно значительным было уча-
стие профессуры в оппозиционных партиях (пока их деятельность была более или менее значимой), в белогвардейских правительствах. Партийно-советское руководство проводило политику «уплотнения» университетов, сокращения их числа и последовательной советизации: на основании постановления Наркомпроса от 3 марта 1919 г. вместо юридических и исторических факультетов повсеместно создавались так называемые факультеты общественных наук, рабочие факультеты и учено-учебные учреждения, находившиеся в ведении партийного аппарата. В большей степени государственная поддержка оказывалась дореволюционной научной элите в сфере естественных и технических наук, а из сферы гуманитарных, социально-экономических (в том числе юридических) наук старая профессура вытеснялась, для чего проводились кадровые чистки, общественные смотры профессорско-преподавательского состава, применялись административная высылка и даже политические репрессии. По решению Политбюро ЦК РКП(б) были ликвидированы Московский союз научных деятелей и Объединенный совет научных учреждений - общественные организации, отстаивавшие принципы свободы научного творчества и автономии вузов. Имели место и компромиссные решения власти. Так, деятельность Академии наук продолжала осуществляться на основе дореволюционного устава, а в декабре 1921 г. принимается постановление СНК об улучшении быта ученых33. Тем не менее, на наш взгляд (взгляд, безусловно, субъективный), содержательное качество государство-ведческих исследований в юридической науке в рассматриваемый период значительно уступало аналогичным исследованиям в русском государственном праве второй половины XIX - начала XX в. (равно как и современным отечественным исследованиям).
Конституционно-правовые идеи в рассматриваемом аспекте высказывались и оформлялись по-разному: здесь и альтернативные выступления в ходе дискуссий на партийных форумах, съездах, конференциях, собраниях, заседаниях различного рода комиссий, совещаниях и др., и публикации в научных изданиях и средствах массовой информации (в том числе издаваемых за рубежом). Но,
33 См.: Берлявский Л.Г. Государственно-правовое регулирование отечественной науки в 1917-1929 гг.: этапы и тенденции // Научн. труды. Росс. академия юрид. наук: В 2 т. Т. 1. Вып. 7. М., 2007.
что примечательно, были и альтернативные обстоятельные конституционные проекты. Острота полемики по государственно-правовой проблематике в рассматриваемый период была неоднородной. Наиболее острой она была на этапе становления советской власти (здесь еще сохранялся заметный вес представителей науки русского государственного права, видных деятелей различных политических партий). В последующем (примерно к началу 30-х гг.) в российской науке в целом, в юридической науке в том числе и в государствоведческой науке в частности сложился так называемый директивный метод - критика действующего конституционного законодательства, принимаемых партийных документов, нормативных актов различного уровня была практически сведена на нет, и ученые (равно как и государственные и общественные деятели) комментировали, разъясняли указанные акты исключительно в позитивном ключе. Однако работы и этого этапа развития отечественной науки имеют известную ценность. Во-первых, научные исследования богаты аналитическим материалом (в том числе применительно к сфере формирования и функционирования автономных образований, местных Советов), существенно «оживляющим» сухие формально-юридические положения. Во-вторых, на основе глубокого анализа ученые не только восхваляли существующее положение вещей, но и вскрывали многие острые проблемы и предлагали (иногда прямо, а иногда - косвенно) пути совершенствования советской государственно-правовой действительности. В-третьих, заметное место в отечественной науке занимала активная критика западных («буржуазных») конституционно-правовых институтов (народное представительство, парламентаризм, разделение власти, местное самоуправление и др.); но ведь критика предполагает и анализ, описание указанных институтов, а следовательно, научная среда, студенчество, население имели возможность знакомиться с зарубежным государственным устройством и установленным там правопорядком (пусть даже под иным, «идеологизированным соусом»).
Политическими оппонентами советской власти в различных российских регионах (многие из которых участвовали в Белом движении) предлагались отличавшиеся от официальной доктрины коммунистической партии проекты (в том числе конституционные)
территориального устройства России и организации власти на местах (в том числе через призму решения национального вопроса). Так, участники Всероссийского Национального Центра, объединявшего либеральные и консервативно-либеральные силы (С.А. Котляревский, М.М. Федоров, Я.М. Букшпан, Л.Б. Кафенгау-зен, Б.Д. Плетнев, кн. П.Д. Долгоруков и др.), к декабрю 1918 г. разработали проект Основных законов, который, в частности, в целях недопущения распада страны предусматривал строго законодательный порядок предоставления отдельным местностям и областям России особого устройства и особых прав самоуправления. Указанный подход кн. Г.Н. Трубецкой считал излишне «централистическим», исходя из того, что он предполагал установление и регламентацию взаимоотношений различных частей государства исключительно единой центральной властью, тогда как политическая обстановка «требовала считаться с неизбежностью соглашений».
Самостоятельный конституционный проект («Конституцию Российского государства») разработал и представил на обсуждение в Париже, Крыму, Ростове Карел Крамарж (идеи ученого широко обсуждали представители различных политических взглядов -П.И. Новгородцев, кн. Г.Е. Львов, П.Б. Струве, В.А. Маклаков, М.А. Стахович, М.М. Винавер, М.С. Аджемов, А.В. Кривошеин, Н.Н. Львов, кн. П.Д. Долгоруков, Н.И. Астров, Н.Н. Чебышев и др.). Предложенный им вариант Основного закона не предусматривал национально-территориального деления России: в основу административного деления страны должны были быть положены не столько национальные, сколько экономические и социальные условия. Считая федерализацию страны «неразумной политикой» (что соответствовало взглядам руководителей Белого движения и русской части российской эмиграции), К. Крамарж полагал, что «нет лучшего пути, чем автономия отдельных областей, т.е. право их давать себе свободно законы по всем нуждам местного характера и иметь для проведения этих законов свое независимое правительство, ответственное областному законодательному учреждению. Но эти области - не государства». Идеи К. Крамаржа были положены в основу деятельности Подготовительной по национальным делам комиссии (П.И. Новгородцев, А.Д. Белимович и др.): Россию предлагалось разделить на области, границы которых следовало
определять исходя из «удобства расчленения разъединенного существования и самоуправления земель, по географическому их положению, экономическим различиям, исконному тяготению к определенным центрам и т.д.». В будущем эти новые образования должны были получить широкую автономию вплоть до создания местных представительных органов - областных дум (т.е. основными принципами территориальной организации государства являлись областная автономия и широкая децентрализация)34.
Все отмеченные проекты и идеи в силу понятных причин не были востребованы советской властью, но являются иллюстрацией жизнеспособности и разнообразия общественно-политической мысли в рассматриваемом периоде российской государственности.
Не оставалась в стороне от анализа проблем территориальной организации публичной власти в советском государстве, решения национального вопроса и государствоведческая наука35.
Характеристике статуса национально-территориальных образований РСФСР значительное место в своих работах уделял Г.С. Гурвич36. Он подчеркивал, что с принятием Конституции
34 См.: Раков В.В. Конституционные проекты 1918-1919 гг.: федерация или областная автономия // Научн. труды. Росс. академия юрид. наук: В 3 т. Т. 1. Вып. 4. М., 2004.
35 На юридическом факультете Московского университета уже в учебном плане на 1918-1919 гг. наряду с общим курсом государственного права предусматривался курс «Государственное устройство РСФСР», позднее стали также читаться курсы «Организация центрального и местного управления», «Конституционное право союзных с РСФСР республик», «Федерация и автономия»; в 20-х гг. появляются научные работы государствоведов (К.А. Архипова, И.Н. Ананова, Г.С. Гурвича, С.А. Котляревского, Д.А. Магеровского и др.) по указанным проблемам. См.: Рагулина Е.В. Государственно-правовые дисциплины в Московском университете в начальный период становления Советского государства (1917-1925) // Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. М., 2005.
36 Г.С. Гурвич в 1922 г. был приглашен на кафедру публичного права советской республики юридического факультета (тогда - правового (юридико-политического) отделения факультета общественных наук) Московского университета в качестве штатного профессора, в 1924 г. стал заместителем председателя правового отделения факультета.
РСФСР 1918 г. недопустимо отождествлять статус («юридическую форму») губерний и появившихся автономных областей (а до этого в разговорном обиходе и даже в литературе автономные области подчас назывались «национальными губерниями»). Исходя из того, что «и в будущем съезд Советов или исполком автономной области марийского, например, народа по своей компетенции и деятельности... немногим, в общем, станет отличаться от какого-нибудь рязанского или иного губ. съезда и губ. исполкома.», Г.С. Гурвич, тем не менее, вычленил отличительные признаки и проявления автономности автономных республик и автономных областей, а также представил видение особенностей советской автономии в сравнении с автономией буржуазной (была привлечена очень обширная эмпирическая база - законодательство и практика Германии, Австро-Венгрии, Швейцарии, Великобритании, Америки и др.).
Интересны и рассуждения ученого о природе местного самоуправления вообще37. Несколько идеализируя природу Советов, он полагал, что новая государственность должна строиться снизу, «с мест». Соглашаясь с М. Владимирским в том, что «первое время после Октябрьской революции Советская Россия представляла из себя ряд самостоятельных, не связанных с единым центром сове-тов»38, но не соглашаясь с М.А. Рейснером, считавшим, что Советы были выведены из периода мрачной анархии (раздробленности) всемогущим центром «в результате долгой и упорной борьбы»39, Г.С. Гурвич указывал, что «Советы должны были сначала организоваться сами. на чистом поле низвергнутого и разрушенного буржуазного государства, а потом уже в их бытии мог почерпнуть силы фактом этого бытия созданный центр»40. Исходя из такого понимания происхождения местной и центральной советской власти («при историческом первенстве мест над центром») и, соответственно, недопустимости противопоставления различных уровней властво-
37 См.: Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. 6-е изд. М.; Л., 1929. Гл. 11; он же. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924.
38 Владимирский М. Организация советской власти на местах. М., 1919. С. 52.
39 РейснерМ. Государство буржуазии и РСФСР. М., 1923. С. 371.
40 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 183.
вания, он делал неординарный вывод о том, что сам термин «местное самоуправление» становится, в сущности, ненужным и нелогичным («А разве центральное управление не есть самоуправление пролетариата?»): «.Нет вовсе того положения, при котором центр раздает местам дары своего вынужденного благоволения, трусливо взвешивая и отмеривая «овому - талан, овому - два»; кому самоуправление, кому автономия, кому ни того, ни другого. Здесь от села до столицы все равны. Никому ничего не дарится, но местность, движимая собственным здоровым классовым инстинктом, не отвергает дружеского совета центра и берет себе столько самоуправления, сколько ей по плечу»41. (Рассуждения, безусловно, очень красивые, но, скорее, мечтательно-идеалистические. Последний подход, как известно, обозначался российским руководством даже в качестве принципа при построении новой федеративной государственности в постсоветский период, однако от него очень скоро пришлось отказываться.)
Из этих же посылок исходил Г.С. Гурвич, обосновывая конституционность идеи демократического централизма и полемизируя, в частности, с В.К. Дябло, критиковавшим конституционно-правовые предписания (Основного закона, Положений о городских Советах и о сельских Советах, Инструкции о выборах в Советы и др.), которые позволяли органам власти более высокого уровня практически безгранично вмешиваться в деятельность нижестоящих органов42. Аргументация Г.С. Гурвича следующая: поскольку верховный союзный орган есть «непосредственное произведение низовых советов» (и в этом его коренное отличие от парламента), то центральная власть просто «должна взять на себя заботу о единообразном и правильном устройстве советской сети, иначе она - кровно связанная в организационном отношении с советскими низами -рискует потерять в собственной цельности и стройности и близости к Советам»43.
Идеальной Г.С. Гурвич считал советскую модель организации власти на местах и для решения национального вопроса. Для наци-
41 Там же. С. 184.
42 См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в СССР. М., 1928. С. 36.
43 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 203.
122
ональной территории, полагал он, «не то характерно, что она организована по-советски (выше мы отмечали, что ученый, напротив, подчеркивал, что по сути своей конструкция советской власти в автономных областях и в обычных губерниях практически ничем не отличается. - С.Н.), а то, что советская система на этой территории, где расположилась такая-то нация с ей свойственным бытом и языком, немедленно обнаружила свое интернациональное существо и легко окрасилась яркими национальными тонами. Советская власть повсюду становилась национальной властью в руках национальных низов, т.е. советской национальной автономией»4. Таким образом, различие между автономной областью и обычной областью или губернией виделось не в юридической форме, а в социально-политическом содержании, поскольку автономия при советской власти получила возможность национального существования, развития, проявления самобытности и проч., которых у нее прежде не было (великорусская деревня или губерния не получила блага национальной свободы, блага жить согласно своим национальным особенностям, поскольку у нее и раньше этого блага никто не отнимал, тогда как черемис, вотяк, «ордынец» и иной «инородец» приобрел от советской власти неизмеримо больше, чем его русский соотечественник).
В более поздних работах Г.С. Гурвич не только воспроизводил содержательное значение советской автономии для решения национального вопроса, но уже более четко обозначал иерархию национальных образований и отмечал многочисленные случаи не только создания новых автономий, но и «перехода отдельных национальных местностей от низших к высшим (выделено мной. - С.Н.) автономическим формам, от национального округа - к автономной области, от нее - к автономной, а от последней - к союзной республике» (вновь, однако, подчеркивая отсутствие принципиальных различий в формах организации советской власти в автономиях - автономная область «управляется областным съездом Советов, областным исполнительным комитетом и его отделами, и ее положение в
44 Там же. С. 188-189.
республике, в которую она входит, напоминает положение обычного областного деления»45).
Подход Г.С. Гурвича к территориальной организации России после октября 1917 г. не совпадал со взглядами Ф.Ф. Кокошкина, которые непродолжительное время после установления советской власти озвучивались в вузовских аудиториях и обсуждались в научных кругах46. Будучи последовательным убежденным сторонником унитарной формы территориального устройства России, Ф.Ф. Ко-кошкин выделял две разновидности децентрализации власти: административную (местное самоуправление) и законодательную (областная автономия). Первая представляет собой некие территориальные союзы, которым государство предоставляет возможность осуществлять определенные функции управления, но которые не имеют самостоятельной власти. При этом в местном самоуправлении избираются собственные органы, которые не имеют прямого подчинения центральным органам государства, а только подлежат контролю с их стороны. Подобное административное устройство позволило бы, считал он, наиболее эффективно решать вопросы местного значения. Законодательная же децентрализация (областная автономия) является высшей ступенью развития децентрализации, при которой составные части государства имеют свои выборные законодательные органы, принимающие местные законы. По мнению ученого, местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, а принятые местными законодательными органами законы должны вступать в силу только после их одобрения центральной властью. Ф.Ф. Кокошкин неоднократно подчеркивал, что областные автономии должны строиться исключительно по территориальному при-
45 Гурвич Г.С. О Советском Союзе (ко Дню Конституции). М., 1931. С. 10-11.
46 См.: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917; он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912; он же. Областная автономия и единство России. М., 1906.
124
знаку, поскольку национально-территориальные автономии представляли бы угрозу целостности государства47.
После отстранения от преподавания государственного права в Московском университете известный отечественный государство-вед С.А. Котляревский сосредоточился на исследовании различных вопросов советского финансового права и международно-правовой проблематики, однако отдельные его работы этого периода (первые годы советской власти) посвящены, в частности, анализу статуса советских автономий48. С.А. Котляревский был сторонником теории октроированного статуса автономных республик, в основе которой лежит положение о производном характере прав автономии от высшей власти - автономная республика создается и упраздняется органами власти союзной республики и всецело от них зависит. «Право самоорганизации им (автономным республикам) не принадлежало, и они создавались актами центральной власти. Дело не изменилось от того, что этим актам предшествовали известные волеизъявления самого населения, принадлежащего к данной национальности» (в то же время он видел и определенные отличия в статусе автономных республик в сравнении с остальными территориальными единицами, отмечая, что их автономия «как-то выходит за пределы той местной самостоятельности, которая принадлежит у нас губерниям и областям. Она [автономия] имеет в себе некоторый
политический элемент. некоторый государственный элемент»)49.
* * *
Вряд ли проанализированные аспекты организации местной публичной власти, построения советского государства представляют собой образец выверенного государственного подхода к решению наци-
47 О научной деятельности Ф.Ф. Кокошкина см.: Скосаренко Е.Е. Федор Федорович Кокошкин // Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова.
48 См.: Котляревский С.А. СССР и союзные республики. М.; Л., 1926; он же. Правовое положение автономных республик // Советское право. 1925. № 6. Подробнее о жизни и научной деятельности С.А. Котлярев-ского см.: Конституционное (государственное) право в Московском университете / Отв. ред. Н.А. Богданова. С. 40-48, 134-150.
49 Котляревский С.А. Правовое положение автономных республик. С. 36-40.
онального вопроса. Ни создание советских автономий, ни образование СССР, ни его распад не разрешили этот острейший для России вопрос. Видимо, имеет право на существование и распространенная (особенно в западной историографии) точка зрения, в соответствии с которой образование СССР представляло собой простой возврат к господству русского империализма на соответствующей территории50 (в конце концов тезис о «единой и неделимой России» очень часто, хотя иногда и завуалированно, звучал и звучит как в советской, так и в современной России). Однако бесценен любой опыт государственно-правового развития, и при проведении современных реформ, в частности реформ федеративного устройства и местного самоуправления, не следует механически отвергать многолетний опыт советского периода российской государственности, а также взгляды авторов работ по советскому государственному праву того периода.
Проведенный анализ дает основания для вывода о том, что в советской юридической науке не сразу возобладал нормативный подход (при котором научные работы сводились, главным образом, к описанию, комментированию действовавших тогда нормативных предписаний и партийных документов, показу преимуществ социалистических государственно-правовых институтов в сравнении с другими моделями), и в рассматриваемом периоде (по крайней мере на начальном, довоенном этапе) в общественно-политической и научной мысли имели место некоторые различия подходов, критический взгляд на учрежденные и практически реализуемые тогда элементы властвования (т.е. и в советской России имел место не только практический, но и теоретический конституционализм)51.
50 См.: PipesR. Op. cit. P. 277-279.
51 Подробнее см.: Шульженко Ю.Л. Отечественный конституционализм. Историко-юридическое исследование. М., 2010. Гл. IV; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (19171940) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010.
126
