CC BY
11
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 5
конституционное право и процесс;
муниципальное право
Научная статья УДК 340.131.5
Е. с. Шугрина*
особенности исполнения решений конституционного суда рф по делам, связанным с местным самоуправлением1
Аннотация. На примере отдельных решений Конституционного Суда РФ показываются особенности исполнения решений Суда в сфере местного самоуправления. Отдельное внимание уделяется тому, кто осуществляет мониторинг правоприменительной практики, надзор за реализацией решений Конституционного Суда РФ, приводятся примеры того, что информация об исполнении отдельных решений Конституционного Суда РФ фигурирует и в ежегодных Докладах о состоянии местного самоуправления, которые готовит Минюст России. Несмотря на то что дела, связанные с местным самоуправлением, не находятся в приоритете деятельности Конституционного Суда РФ, именно при рассмотрении данной категории дел и последующего исполнения вынесен-нъа решений формируются новые юридические конструкции, которые получили определенное освещений в данной статье. Так, Постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П, вынесенное на основе анализа законодательства конкретного субъекта РФ, было экстраполировано на все субъекты РФ; использовался разный арсенал средств приведения законодательства субъектов РФ в соответствие со сформулированными Судом позициями; результаты мониторинга исполнения решения Суда были публичными. В резолютивной части решениях Суда стали формулироваться обязательства, адресованные не только законодателю, но и органам местного самоуправления (урегулировать соответствующие общественные
* Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор; профессор кафедры конституционного права, юридический факультет, Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия); научный руководитель базовой кафедры муниципального права и урбанистики, Высшая школа права, Югорский государственный университет (ханты-Мансийск, Россия); профессор кафедры государственного и муниципального права, юридический факультет, Омский государственный университет имени Ф. М. Достоевского (Омск. Россия); [email protected] © Шугрина Е. С., 2023, [МШЯ1
1 Материал подготовлен по результатам выступления на экспертном круглом столе «Проблема исполнения решений органов конституционного контроля: правотворческий и правоприменительный аспекты» (25 ноября 2022 года, МГУ имени М. В. Ломоносова).
отношения), а также судам и контрольно-надзорным органам, — на что обращать внимание при рассмотрении конкретной категории дел (Постановление от 30 мая 2023 года № 27-П). Конституционный Суд РФ стал самостоятельно корректировать механизм исполнения собственных решений.
Ключевые слова: мониторинг правоприменения, исполнение решений, местное самоуправление, решения Конституционного Суда, правовые позиции.
Для цитирования: Шугрина Е. С. Особенности исполнения решений Конституционного Суда РФ по делам, связанным с местным самоуправлением // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 5. С. 54—71.
Б01: 10.55959/М^Ш130-0113-11-64-5-4
Конституционное судопроизводство обладает большими особенностями, которые проявляются и в механизме исполнения решений Конституционного Суда РФ, и в наличии системы мониторинга правоприменительной практики. В отличие от судов общий или арбитражной юрисдикции, отсутствуют структуры, аналогичные Федеральной службы судебных приставов или Федеральной службы исполнения наказаний. Да и отдельного закона, в котором раскрыты механизмы исполнения решений Конституционного Суда, нет. Исполнение решений Суда связано с корректировкой законодательства и правоприменительной практики.
Многие ученые и практики давно обращают внимание на то, что существует большое количество проблем, связанных с неисполнением решений Конституционного Суда РФ, что эффективность исполнения решений судов общей или административной юрисдикции значительно выше. Даже высказываются различные предложения, связанные с содержанием принципа равенства на доступ к правосудию — должны быть и равные гарантии реализации судебных решений судов разной юрисдикции.
На экспертном круглом столе, проводимом в ноябре 2022 г. на площадке МГУ имени М. В. Ломоносова на тему «Проблема исполнения решений органов конституционного контроля: правотворческий и правоприменительный аспекты», выступающие дополнительно обратили внимание на то, что решения Конституционного Суда должны восприниматься самим обществом ибо это является показателем авторитета суда; авторитет суда определяется и реализуемостью его решений.
Наиболее последовательно мониторингом решений занимается сам Конституционный суд РФ, регулярно готовя информационно-аналитические обзоры и размещая их на своем сайте. В параграфе 67 Регламента Конституционного Суда РФ говорится, что соответствующие полномочия возложены на
Секретариат, который осуществляет их на постоянной основе, начиная с 2009 г. (Решение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2009 г. «Об информации об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации»). В настоящее время Секретариатом готовится не только информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, но и составляются три списка, в которых приводятся решения, предполагающие изменение федерального и регионального регулирования, а также предложения рекомендательного характера по изменению законодательного и иного нормативного регулирования2.
В последующем сведения об исполнении решений Конституционного Суда РФ, подготовленные Секретариатом, два раза в год направляются в палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство юстиции РФ. Кроме того, перечень решений, предполагающих изменение регионального регулирования, ежегодно направляется также в Генеральную прокуратуру РФ.
К числу органов государственной власти, осуществляющих мониторинг исполнения решений Конституционного Суда РФ, необходимо добавить Генеральную прокуратуру РФ и Минюст РФ.
Министерство юстиции РФ получило соответствующие полномочия в силу прямого указания, содержащегося в указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 6573: осуществлять мониторинг правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Результаты мониторинга правоприменения решений Конституционного Суда РФ размещаются на сайте Минюста РФ4.
Генеральная прокуратура РФ не поименована в числе органов власти, отвечающих за мониторинг исполнения решений Конституционного Суда РФ, однако занимается этим как орган, отвечающий за соблюдение законности и обладающий право-
2 Более подробная информация размещена на сайте Конституционного Суда РФ: www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Informationks/Pages/default.aspx (дата обращения: 01.03.2023).
3 Указ Президента РФ от 20 мая 2011 № 657 (ред. от 06.02.2023) «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 21, Ст. 2930.
4 Официальный сайт Министерства юстиции РФ: minjust.gov.ru/ru/pages/ momtoring-pravoprimenemya-reshemj-konsШucюnnogo-suda-rossijskoj-federacц/ (дата обращения: 01.03.2023).
творческими полномочиями. Еще в начале 2000-х гг. Генеральной прокуратуре РФ было рекомендовано организовать опротестование либо обращение в суды о признании недействующими подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях федеральных законов и постановлений Правительства РФ, законах и иных нормативных актах субъектов РФ5. Положения, закрепленные в ч. 4 ст. 1 и ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», позволяют органам прокуратуры обеспечивать реализацию решений Конституционного Суда РФ посредством участия в законотворческом процессе. Кроме того, Генеральный прокурор РФ направляет информационные письма прокурорам субъектов РФ, в которых предлагается учесть правовые позиции Конституционного Суда РФ в надзорной деятельности, при наличии оснований принять меры прокурорского реагирования, направленные на внесение коррективов в региональное законодательство6.
Обобщенные сведения о результатах работы органов прокуратуры регулярно направляются в Конституционный Суд РФ. Например, в 2021 г. Генеральная прокуратура РФ дважды представляла Конституционному Суду РФ сведения о результатах работы органов прокуратуры в части приведения в соответствие с федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными постановлениями Конституционного Суда РФ, а также устранения пробелов или противоречий в правовом регулировании в связи с признанием нормативного правового акта соответствующим Конституции РФ в данном Конституционным Судом РФ истолковании7.
Муниципальная проблематика не входит в число приоритетных вопросов, которые рассматривает Конституционный Суд РФ. Например, до 2012 г. данная тематика даже не выделялась в рубрикаторе статистической информации (с 2012 г. выделены две рубрики в разделе «Организация публичной власти» — «Местное
5 Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / под ред. С. Е. Андреева [и др.]. М., 2001.
6 Васильева Т. А. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации // Криминалист. 2013. № 2 (13). С. 8-14.
7 Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, в 2021 году (подготовлен Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 § 67 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации). С. 16 (Офиц. сайт КС РФ).
самоуправление» и «Муниципальная служба»). По информации, размещенной на сайте Конституционного Суда, в год в среднем поступает 15—20 тыс. обращений. В период 2012—2022 гг. было подано менее 500 обращений, тематически связанных с местным самоуправлением. Причем только в половине случаев данные вопросы инициировались самими органами местного самоуправления (ОМС) (см. табл.). Особенность данных дел связана с тем, что местное самоуправление как лакмусовая бумага выявляет проблемы правового регулирования, существующих в иных отраслях права или на иных уровнях публичной власти. А это, в свою очередь, проявляется и при исполнении принятых решений.
сведения об обращениях в конституционный суд рф по вопросам местного самоуправления8
год количество обращений количество обращений омс
местное самоуправление муниципальная служба всего
2012 25 9 34 13
2013 18 11 29 19
2014 28 14 42 15
2015 31 14 45 20
2016 33 6 39 27
2017 45 11 56 38
2018 35 3 38 29
2019 48 10 58 24
2020 16 3 19 29
2021 44 6 50 20
2022 23 5 28 12
Итого 346 92 438 246
Несмотря на наличие большого количества проблем, связанных с исполнением решений Конституционного Суда РФ, специалисты констатируют, что органы исполнительной власти федерального и регионального уровней стали более ответственно
8 Таблица составлена автором на основании информации, содержащейся на сайте Конституционного Суда РФ в разделе статистики по обращениям (www.ksrf.ru/ru/Peti-tion/Pages/StatisticDef.aspx).
и оперативно относиться к своей обязанности готовить проекты законов, направленные на исполнение решений Суда. Вместе с тем подготовка и принятие закона — совершенно разные действия, осуществляемые разными органами государственной власти.
Сказанное можно проиллюстрировать следующим примером. Во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ от 09.07.2020 г. № 34-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 313 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой администрации муниципального образования город Мурманск» об охране жилища осужденного, Минюст России довольно оперативно разработал проект федерального закона, который был принят в первом чтении9. Федеральный закон был принят несколько лет спустя в 2023 г.10
Есть два постановления Конституционного Суда РФ (от 23 ноября 2021 г. № 50-П11 про выборы главы муниципального образования и от 27 мая 2021 г. № 23-П12 про опубликование муниципальных правовых актов), непосредственную реализацию которых существенно изменили последующие события. На сайте Минюста России размещена информация о том, что во исполнение этих решений был подготовлен проект Федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Очевидно, что данный законопроект разрабатывался совершенно по иной причине и для других целей. Но стоит ли готовить отдельные поправки в действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во исполнение вышеназванных решений Суда, если планируется более масштабная реформа местного самоуправления?
9 Проект Федерального закона № 1085826-7 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части обеспечения сохранности имущества или жилого помещения, остающихся без присмотра на время отбывания наказания осужденным» 9 марта 2021 года был принят в первом чтении» (Постановление Государственной Думы от 9 марта 2021 г. № 9879-7).
10 Федеральный закон от 10 июля 2023 г. № 320-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2023. № 29. Ст. 5338.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2021 г. № 50-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 40 и пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в связи с жалобой граждан А. А. Афиногенова, В. А. Вольского и других» // Там же. 2021. № 49 (ч. 2). Ст. 8396.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2021 № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Ю. Г. Ефремова» // Там же. № 23. Ст. 4175.
Анализ решений Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления и практики их последующей реализации позволяет сформулировать некоторые особенности.
1. Исполнение решения Суда, конечно, обусловлено особенностями самого решения, тем, какие правовые позиции формулируются в нем и что содержится в резолютивной части (признаются ли нормы конституционными или нет; содержится ли обязанность законодателя внести соответствующие изменения и о каких законах идет речь — федеральных или региональных; указывается ли на необходимость пересмотра дела заявителя и т. п.). Иными словами, особенности исполнения решений связаны с тем, необходима ли корректировка действующего федерального или регионального законодательства. Либо идет речь о корректировке правоприменительной практики с учетом смысла, выявленного Конституционном Судом РФ.
Есть определенные особенности, связанные с тем кто и по какой процедуре обращался в Конституционный Суд РФ (процедура абстрактного или конкретного нормоконтроля). Так, есть примеры того, что заявитель, обращаясь в Суд в рамках конкретного дела, для себя не получал ничего, даже если решение фактически выносилось в его пользу и спорные нормы закона признавались неконституционными. В качестве иллюстрации можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П13, в котором на основании обращения двух граждан рассматривались особенности применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Нормы закона были признаны неконституционными, правовые позиции были сформулированы; в последующем нормы ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ были изменены в 2012 г. с учетом выявленного Судом содержания. Несмотря на это вынесенные в отношении заявителей судебные решения не были пересмотрены, результаты прошедших выборов не были отменены. Иными словами, заявители фактически выступили в защиту общественных интересов, хотя и обращались в Суд в рамках конкретного дела.
В рамках мониторинга исполнения решений Конституционного Суда РФ, вынесенных в отношении конкретных заявителей
13 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана» // Там же. 2011. № 29. Ст. 4557.
и предполагающих пересмотр судебного решения, Верховный Суд РФ направляет в Конституционный Суд РФ соответствующую информацию. Это касается и сведений о том, обращались ли заявители, получившие соответствующее решение Конституционного Суда РФ, в суд для пересмотра своего дела. Значение Верховного Суда РФ заключается еще и в том, что именно он обеспечивает единообразие судебной практики.
Определенные трудности у судов возникают при реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ, если заявитель заявлял о неконституционности правоприменительной практики, — нормы закона сохраняют свое действия, но Суд выявляет новое их содержание и смысл.
В аналитических материалах, подготовленных Секретариатом Конституционного Суда РФ, приводится интересная информация о том, как суды учитывают позиции, вынесенные в отношении одного муниципального образования при решении споров, касающихся других территорий. «Суды общей юрисдикции формально подходят к применению правовых позиций Конституционного Суда в вопросе возложения на муниципальные образования обязанности по ликвидации свалок отходов производства и потребления (постановления от 13 октября 2015 г. № 26-П14 и от 26 апреля 2016 г. № 13-П15). Применяя первое из названных постановлений, принятое по жалобе администрации городского округа, суды освобождали от исполнения данной обязанности только городские округа, не придавая значения существованию иных типов муниципальных образований (районы, сельские поселения)16. С учетом этого обстоятельства, а также ввиду испытываемых судами общей юрисдикции при разрешении подобных дел трудностей объективного характера, обусловленных компетенционными особенностями каждого типа муниципального образования, Конституционным Судом было принято
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ"» // Там же. 2015. № 42. Ст. 5858.
15 Постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район"» // Там же. 2016. № 19. Ст. 2774.
16 О подобном узком понимании выраженной Конституционным Судом правовой позиции свидетельствует, например, определение Нерюнгринского городского суда Республики Саха (Якутия) от 2 декабря 2015 г. по делу № 2-1873/2014: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.03.2023).
новое решение по жалобе администрации муниципального района, непосредственно распространяющее правовые позиции, ранее высказанные относительно городских округов, и на иные типы муниципальных образований (Постановление от 26 апреля 2016 года № 13-П)»17.
Данная проблема получила определенное разрешение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П18. С одной стороны, решение основано на ранее сформулированных позициях Суда (в тексте есть большое количество отсылок к решениям Конституционного Суда РФ). Однако в ходе рассмотрения дела по существу неоднократно звучала, что ранее сформулированные позиции в правоприменительной практике не учитываются и решения Конституционного Суда РФ фактически не исполняются. Поэтому, признавая нормы не соответствующими Конституции РФ и формулируя новые позиции, суд не только указал федеральному законодателя на необходимость внесения изменений, но и обязал суды, контрольно-надзорные органы совершать определенные действия при рассмотрении подобной категории дел. Так, в решении Конституционного Суда РФ говорится, что
— в судебном решении должно быть указание на условия финансового обеспечения в соответствии со сформулированной в Постановлении позицией;
— неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ соответствующего финансирования не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной КоАП РФ;
17 Информация Конституционного Суда РФ «Конституционно-правовые аспекты совершенствования правоприменительной деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2016—2018 годов)». Подготовлена Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации. Одобрено решением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2018 г. С. 67-68.
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", а также пунктов 16-18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования "Городское поселение город Кодинск Кежем-ского муниципального района Красноярского края" и администрации Новосибирского района Новосибирской области» // СЗ РФ. 2023. № 23 (ч. 2). Ст. 4273.
— органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.
Сказанное означает, что Конституционный Суд РФ фактически стал самостоятельно создавать новые механизмы, направленные на повышение исполнимости собственных решений. Делам, связанным с местным самоуправлением, в большей или меньшей степени присущ и некоторый политический аспект. Для резонансных дел появляются особенности исполнения, связанные помимо иных обстоятельств еще и тем, что к ним приковано пристальное внимание. Например, реформы местного самоуправления 2014-2015 гг. были восприняты весьма неоднозначно муниципальным и экспертным сообществом, породили большое количество обращений в суды разной юрисдикции. Одним из весьма нашумевших решений в этих условиях стало Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П19 по так называемому Иркутскому делу. Несмотря на наличие особых мнений, в том числе судьи-докладчика, в решении были даны ответы на некоторые волнующие вопросы. С позициями Суда можно соглашаться или нет, но они внесли определенную ясность и упорядоченность в механизм правового регулирования. В контексте исполнения данного решения следует обратить внимание на то, что Минюст России довольно активно занимался мониторингом регионального законодательства и тем, как в нем отражаются сформулированные Судом позиции; на протяжении нескольких лет сводная информация о ходе реализации данного постановления фигурировала даже в ежегодном докладе Минюста России о состоянии местного самоуправления.
В контексте исполнения решений Конституционного Суда РФ, постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П интересно еще и тем, что решение, вынесенное на основе анализа законодательства конкретного субъекта РФ, было экстраполировано на все
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Там же. 2015. № 50. Ст. 7226.
субъекты РФ; использовался разный арсенал средств приведения законодательства субъектов РФ в соответствие со сформулированными Судом позициями; результаты мониторинга исполнения решения Суда были публичными.
Есть примеры того, что в самом решении Конституционного Суда РФ указывается особый механизм его реализации. Это касается в первую очередь временного правового регулирования и указания на использование компенсаторного механизма (в порядке ст. 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Любопытно, что на важность установления временного правового регулирования говорится в особом мнении судьи-докладчика к Постановлению от 5 июля 2017 г. № 18-П20.
Компенсаторный механизм появился в тексте Закона в конце 2020 г. Однако уже есть несколько решений Конституционного Суда РФ, связанных с местным самоуправлением, в которых содержится указание на их возможное применение (Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 2022 г. № 50-П21, от 17 ноября 2020 г. № 47-П22 и др.). Поскольку вопрос о применении компенсаций должен решаться в суде общей или арбитражной юрисдикции, то не так просто найти в открытом доступе информацию о том, обращались ли заявители за ее получением и какие компенсации предлагаются в решениях этих судов.
2. Есть два решения Конституционного Суда РФ, тематика которых связана с местным самоуправлением и которые были фактически проигнорированы судами общей и арбитражной юрисдикции. Заявители вынуждены были дополнительно обращаться в Суд с ходатайствами об официальном разъяснении этих решений (этот механизм не часто используется в практике Суда). В результате по каждому из этих дел имеется по два ре-
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2017 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан» // Там же. 2017. № 29. Ст. 4437.
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 2022 г. № 50-П «По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 38, пунктов 5 и 17 статьи 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также пункта 4 части 5 статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы в связи с жалобой гражданки Г. М. Вирясовой» // Там же. 2022. № 48. Ст. 8579.
22 Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.2020 г. № 47-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" в связи с жалобой местной религиозной организации Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери» // Там же. 2020. № 48. Ст. 7837.
шения, причем во вторых решениях также содержатся новые и достаточно важные правовые позиции Суда.
Хронологически первым было вынесено Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П23. Оспаривался закон Кабардино-Балкарской Республики, которым фактически были установлены межселенный территории в составе муниципального района24.
Изначально правомерность норм Закона Кабардино-Балкарской Республики была подтверждена решениями судов разной юрисдикции, которые посчитали правильным выделение межселенных территорий в Республике (решения Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2005 г. и от 26 декабря 2005 г.; Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г.; Постановление Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 г. № 1-П-2005).
На вынесенное Конституционным Судом РФ Определение РФ от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П последовала весьма примечательная реакция судьи Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики. В Определении Конституционного Суда РФ от 2 октября 2007 г. № 715-О-П25 подчеркивается, что судья Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики Определением от 25 июня 2007 г. отказала в принятии искового заявления Центрального совета общественного объединения «Совет старейшин балкарского народа Кабардино-Балкарской Республики» в части, касающейся требования о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике», которые оспаривались в Конституционном Суде РФ. При этом она сослалась на то, что жалоба в Конституционный Суд
23 Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П «По жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Там же. 2007. № 21. Ст. 2561.
24 Более подробный анализ всех обстоятельств и позиций судов см.: Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 104-109.
25 Определение Конституционного Суда РФ от 2 октября 2007 г. № 715-О-П «По ходатайствам граждан Бабаева Магомеда Белякаевича и Гуртуева Оюса Бертовича об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2007 года № 171-О-П» // Вестн. КС РФ. 2008. № 1.
РФ была признана не подлежащей рассмотрению в заседании, поскольку для разрешения поставленных в ней вопросов не требуется вынесения итогового решения в виде постановления, и что определение Конституционного Суда РФ не содержит выводов о неконституционности положений указанных Законов Кабардино-Балкарской Республики и в соответствии со статьей Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не порождает пересмотр вступившего в законную силу решения суда, которым проверена их законность.
В основу второго дела были положены судебные разбирательства в арбитражном суде в связи с изъятием у города Екатеринбурга муниципальной собственности в пользу Свердловской области на основании Федерального закона № 122-ФЗ26. Следует напомнить, что первоначально нормы Федерального закона № 122-ФЗ рассматривались в Конституционном Суде РФ при вынесении постановление от 30 июня 2006 г. № 8-П27 (был спор между органами государственной власти Москвы и Российской Федерации, связанный с передачей государственной собственности субъекта РФ в федеральную собственность), поэтому Суд при вынесении Определения от 7 декабря 2006 г. № 542-О28 поступил достаточно просто — распространил ранее сформулированную позицию
26 Речь идет о ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации' и 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'"».
27 «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации' и 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' в связи с запросом Правительства Москвы"» // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117.
28 Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 года № 542-О «По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации' и 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации', а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление"» // Там же. 2007. № 10. Ст. 1260.
на чуть иные отношения (спор между органами местного самоуправления Екатеринбурга и органами государственной власти Свердловской области, связанный с передачей муниципальной собственности в собственность субъекта РФ). И в этом уже была достаточно большая ценность нового решения Конституционного Суда РФ.
Однако арбитражные суды заняли неожиданную позицию29. Арбитражный суд Свердловской области определением от 6 апреля 2007 г. оставил без удовлетворения заявление администрации г. Екатеринбурга о пересмотре решения Арбитражного суда Свердловской области от 6 июля 2006 г. по вновь открывшимся обстоятельствам, т. е. с учетом определения Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О. Арбитражный суд указал, что определения Конституционного Суда РФ не могут быть квалифицированы в качестве бесспорного и достаточного основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку ими могут разрешаться самые различные вопросы, они не содержат итогового решения по делу, не подписываются всеми судьями Конституционного Суда РФ, участвовавшими в рассмотрении дела, не выносятся именем Российской Федерации30. Определение Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2007 г. № 827-О-П арбитражными судами также было фактически проигнорировано.
Таким образом, из вышеприведенных двух примеров видно, что суды общей и арбитражной юрисдикции игнорировали определения Конституционного Суда РФ, считая их «неполноценными» решениями. Такое отношение судов послужило одной из причин появления в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в 2010 г. новой ст. 47.1, посвященной разрешению дел без проведения слушания. В ней, в частности, говорится, что Конституционный Суд РФ без проведения слушания может рассматривать и разрешать дела, если придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда РФ правовых позиций, либо если с учетом характера поставленного
29 Постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа: от 10 октября 2007 г. № Ф09-8335/2007-С; от 11 марта 2009 г. № Ф09-7184/08-С6; Определения Высшего Арбитражного Суда РФ: от 18 февраля 2008 г. № 1295/08; от 11 марта 2008 г. № 13587/06; от 7 мая 2009 г. № ВАС-13587/06: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.03.2023).
30 Более подробный анализ обстоятельств данного дела см.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 277-281.
вопроса и обстоятельств дела отсутствует явная необходимость в устном представлении позиции заявителя и другой стороны при ее наличии. По итогам разрешения дела без проведения слушания выносится постановление.
3. В 2021 г. было принято два постановления, в которых фактически содержатся указания, адресованные органам местного самоуправления. Это Постановления Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 г. № 14-П31 (о размещении нестационарных торговых объектов на придомовых территориях; позиция Суда должна быть учтена в правилах благоустройства) и от 27 мая 2021 г. № 23-П32 (об особенностях опубликования муниципальных правовых актов; эти вопросы регулируются уставами муниципальных образований). Ранее ничего подобного не было.
Любопытно, что Минюст России очень внимательно отнесся к исполнению Постановления Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 г., проведя сплошной анализ содержания правил благоустройства всех муниципальных образований. По результатам проделанной работы в Докладе о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 2021 г., который готовит Минюст России, появился целый раздел, посвященный исполнению отдельных решений Конституционного Суда РФ.
4. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2017 г. № 18-П33 исследовались особенности реализации образовательных услуг, если лицо проживает на территории одного муниципального образования, а получает услуги на территории другого. Данное дело интересно своей многоаспектностью. С одной стороны, есть вполне конкретная проблема, связанная с до-
31 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 года № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г. С. Дадашова, И. Н. Касимова и других»// СЗ РФ. 2021. № 17. Ст. 3045.
32 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2021 года № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Ю. Г. Ефремова» // Там же. № 23. Ст. 4175.
33 Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2017 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан» // Там же. 2017. № 29. Ст. 4437.
ступностью образовательных услуг. Нормы Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» были признаны неконституционными, в 2018 г. в Закон были внесены определенные изменения.
Данное решение в экспертной среде прошло тихо и малозаметно, хотя к нему было подготовлено три особых мнения судей, в том числе судьи-докладчика. В этом деле есть спящий потенциал, связанный с правовым регулированием агломерационных процессов и межмуниципальным взаимодействием. На эти аспекты пока совсем не обращают внимание.
5. Большое научно-практическое значение представляют решения Конституционного Суда РФ, в которых формулируются новые правовые конструкции, раскрывается содержание используемых в законах терминов. В сфере местного самоуправления особенно много было подобных решений в 1990-е и начале 2000-х гг.
Сейчас из всего массива подобных решений следует особо выделить решения Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваются разные вопросы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления. Так притчей во языцех стали формулировки вопросов местного значения, содержащиеся в Федеральном законе 131-ФЗ. Например, в определении Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. № 2516-О34 приводится такое определение: «понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг».
Вышеприведенный анализ показывает, что при исполнении решений Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления существует стандартный набор проблем, присущих исполнению решения Суда в целом. Вместе с тем именно в сфере местного самоуправления были приняты некоторые решения, которые в определенной степени повлияли на становление конституционной юстиции.
34 Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Вестн. КС РФ. 2018. № 1.
Список литературы
1. Васильева Т. А. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации // Криминалист. 2013. № 2 (13). С. 8-14.
2. Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы всероссийского совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / Под ред. С. Е. Андреева [и др.]. М., 2001.
3. Шугрина Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.
Статья поступила в редакцию 09.03.2023; одобрена после рецензирования 08.04.2023; принята к публикации 30.11.2023.
Original article
Ekaterina S. Shugrina*
FEATURES OF THE EXECUTION OF DECISIONS OF THE RUSSIAN CONSTITUTIONAL COURT IN CASES RELATED TO LOCAL SELF-GOVERNMENT
Abstract. Using the example of individual decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation, the peculiarities of the execution of Court decisions in the field of local self-government are shown. Special attention is paid to those who monitor law enforcement practices and supervise the implementation of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation, examples are given that information on the execution of individual decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation appears in the annual Reports on the state of local self-government prepared by the Ministry of Justice of the Russian Federation. Despite the fact that cases related to local self-government are not in the priority of the Constitutional Court of the Russian Federation, it is during the consideration of this category of cases and the subsequent execution of decisions that new legal structures are formed, which have received some coverage in this article. Thus, Resolution No. 30-P of December 1, 2015, issued on the basis of an analysis of the legislation of a particular subject of the Russian Federation, was extrapolated to all subjects of the Russian Federation; a different arsenal of means was used to bring the
* Dr. Sci (Law), professor; professor of the Department of Constitutional Law, Faculty of Law, St. Petersburg State University (Saint-Petersburg, Russia); Scientific Supervisor of the Basic Department of Municipal Law and Urban Studies, Higher School of Law, Ugra State University (Khanty-Mansiysk, Russia); professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia).
legislation of the subjects of the Russian Federation in line with the positions formulated by the Court; the results of monitoring the execution of the Court decision were public. The operative part of the Court's decisions began to formulate obligations addressed not only to the legislator, but also to local governments (to regulate relevant public relations), as well as to courts and supervisory authorities, what to pay attention to when considering a specific category of cases (Resolution No. 27-P of May 30, 2023). The Constitutional Court of the Russian Federation began to independently adjust the mechanism of execution of its own decisions.
Keywords: law enforcement monitoring, execution of decisions, local self-government, decisions of the Constitutional Court, legal positions.
For citation: Shugrina, E.S. (2023). Features of the execution of decisions of the Russian Constitutional Court in cases related to local self-government. Lomonosov Law Journal, 5, pp. 54—71 (in Russ.).
Bibliography
1. Vasilyeva, T.A. (2013). The role of the prosecutor's office in the execution of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. Criminologist, 2(13), pp. 8-14 (in Russ.).
2. Andreev, S.A. (Ed.) (2001). Problems of execution by federal government bodies and government bodies of the constituent entities of the Russian Federation of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (statutory) courts of the constituent entities of the Russian Federation: materials of the All-Russian meeting. Moscow (in Russ.).
3. Shugrina, E.S. (2010). Judicial protection of local government. Moscow (in Russ.).
The article was submitted 09.03.2023; approved 08.04.2023; accepted 30.11.2023.
