CC BY
21УДК 351/354 DOI 10.38161/2618-9526-2020-3-11 А.В. Никитина, д-р юрид. наук, доцент,
завкафедрой конституционного, административного и финансового права
юридического факультета Хабаровского государственного университета экономики и права
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ СПОРОВ, РАЗРЕШАЕМЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются проблемы участия органов местного самоуправления в качестве заявителей в делах, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Предлагаются изменения в конституционное законодательство, направленные на решение выявленных проблем.
Ключевые слова: муниципальные образования, органы местного самоуправления, Конституционный Суд РФ, конституционно-правовой спор, конституционное правосудие.
UDC 351/354 DOI 10.38161/2618-9526-2020-3-11
A.V. Nikitina, Doctor of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of Department of Constitutional, Administrative and Financial Law, School of Law, Khabarovsk State University of Economics and Law
MUNICIPALITIES AND LOCAL SELF-GOVERNMENT AUTHORITIES AS SUBJECTS OF DISPUTES RESOLVED BY THE CONSTITUTIONAL COURT OF
THE RUSSIAN FEDERATION
The article examines the problems ofparticipation of local self-government authorities as applicants in cases considered by the Constitutional Court of the Russian Federation. Amendments to the constitutional legislation aimed at solving the identified problems are proposed.
Keywords: municipalities, local self-government authorities, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional legal dispute, constitutional justice.
Муниципальные образования являются довольно специфичной разновидностью субъектов конституционно-правовых споров. С одной стороны, бу-
дучи публичными образованиями, они наделены властью, обладающей единой природой и определённым сходством с властью государственной, решают вопро-
сы местного значения, которые, по своей сути, являются частью государственных (публичных) дел, в ходе их решения реализуются публичные функции государства, а само местное самоуправление представляет собой «неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства» [1]. Однако, с другой стороны, местное самоуправление наибольшим образом приближено к населению, в силу этого в идеале граждане более тесно связаны с этим уровнем публичной власти, а их право на участие в управлении государственными делами «наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне» [2]. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. В силу этого, нарушение со стороны государства, органов государственной власти самостоятельности местного самоуправления как одной из важнейших конституционных ценностей может повлечь за собой возникновение именно конституционно-правового спора, в котором муниципальное образование «стоит на страже» своей собственной самостоятельности и тем самым, действуя в интересах местного населения, призвано защищать его право на местное самоуправление, отстаивая тем не менее публичные интересы, связанные с гарантированием местного самоуправления как одного из признаков демократического правового государства.
Однако ни Конституцией РФ, ни Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Фе-
дерации» [3] муниципальные образования и органы местного самоуправления не названы в качестве субъектов - заявителей по делам, подведомственным Конституционному Суду РФ, и при этом они не отнесены к категории противоположных субъектов - «органов, чей акт оспаривается», поскольку федеральный Конституционный Суд не проверяет конституционность актов органов местного самоуправления. Стоит отметить, что процессуальной спецификой споров, разрешаемых Конституционным Судом РФ, является возможность самого Конституционного Суда РФ посредством своих правовых позиций влиять на процедурные особенности рассмотрения подведомственных ему дел, толкуя (иногда расширительно) нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части условий допустимости обращений, предмета и пределов конституционного контроля, особенностей и порядка исполнения решений и субъектного состава.
Практика Конституционного Суда РФ, долгое время не признававшая за местными сообществами права быть субъектами конституционно-правовых споров, рассматриваемых Конституционным Судом РФ [4], изменилась в сторону признания за муниципальными образованиями такого статуса, приравняв, однако, муниципальные образования не к публичным субъектам конституционно-правовых споров, а к частным - к объединениям граждан. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П указано, что содержание ч. 4 ст. 125 Конституции РФ не исключает защиту «сред-
ствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления» [5]. Безусловно, очевидный положительный потенциал указанной правовой позиции был направлен на обеспечение права местного самоуправления на судебную защиту, в том числе посредством конституционного судопроизводства, на исправление недостатков конституционного законодательства, не признававшего муниципальные образования и действующие от их имени органы местного самоуправления субъектами конституционно-правовых споров.
Однако эта практика породила многочисленные вопросы, связанные с существенными отличиями муниципальных образований от объединений граждан. Во-первых, это вопрос о том, какие конкретно органы местного самоуправления могут выступать от имени муниципального образования в спорах, рассматриваемых Конституционным Судом РФ. Могут ли это быть любые органы, включая контрольные? Могут ли это быть структурные подразделения органов местного самоуправления, наделённые статусом юридического лица и соответственно процессуальной правосубъектностью в гражданско-правовых спорах? Так, например, отказывая управлению строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации городского округа Кохма в принятии его жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд РФ не затронул вопрос о праве данного субъекта
быть заявителем в Конституционном Суде РФ и соответственно стороной конституционно-правового спора [6].
Во-вторых, учёные задаются вопросом о том, «что делать, если интересы населения и органов местного самоуправления при рассмотрении конкретного дела расходятся» [7]. В практике Конституционного Суда РФ имеются примеры, когда муниципальные образования обращаются в судебный орган конституционного контроля при возникновении конкуренции конституционных прав и соответственно интересов муниципального образования и граждан, проживающих на его территории, и органы местного самоуправления защищают отнюдь не интересы населения [8]. Стоит согласиться с мнением Е.С. Шугри-ной о том, что Конституционный Суд РФ, наделяя в своё время органы местного самоуправления правом на конституционную жалобу, презюмировал, что «правом на обращение обладает всё местное сообщество, а не его часть в лице органа местного самоуправления, конфликтующего с гражданами этого же муниципального образования» [9].
В-третьих, практика Конституционного Суда РФ показывает, что органы местного самоуправления могут выступать в конституционно-правовых спорах не только как особые субъекты, действуя в защиту публичных интересов муниципального образования и его жителей, но и как юридические лица (муниципальные казённые учреждения), отстаивая собственные интересы, защищая конституционные права юридического лица. Так, в одном из дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ, заявитель - адми-
нистрация муниципального образования «Северо-Байкальский район» Республики Бурятии оспаривала конституционность ст. 8.2 КоАП Российской Федерации и положений Федерального закона «Об отходах производства и потребления», в связи с возложением на неё административной ответственности, полагая, что к административной ответственности следовало привлекать учреждённый ею комитет по управлению муниципальным хозяйством, действующий на правах юридического лица [10]. Администрация муниципального образования «Город Но-водвинск» оспаривала саму возможность привлечения органов местного самоуправления к административной ответственности [11]. В практике Конституционного Суда РФ имеются и случаи, когда органы местного самоуправления обращались за защитой своих прав как работодатели [12] или субъекты иных отраслевых отношений, отстаивая свои конституционные права и свободы именно как юридические лица, а не как представители муниципального образования. Вопрос об этом вовсе не решён в практике Конституционного Суда РФ. Но стоит вспомнить, что органы местного самоуправления наделены правом на обращение в Конституционный Суд РФ, действуя в защиту муниципального образования как территориального объединения граждан. Н.С. Бондарь подчёркивает в связи с этим, что «важно, например, иметь в виду, чтобы в обращении органа местного самоуправления был выражен интерес не самого органа, а муниципального образования, как территориального объединения граждан» [13].
Представляется, что многие из этих вопросов могли бы получить разрешение в федеральном законодательстве. При этом внесение изменений в Конституцию РФ или в Федеральный конституционный закон не потребуется, поскольку возможность наделения правом на конституционную жалобу «иных органов и лиц, указанных в федеральном законе», установлена ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить право органов местного самоуправления, обязательность создания которых предусмотрена этим законом, обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод в защиту интересов населения муниципального образования. Такое обращение может быть обусловлено нарушением конституционных прав населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, выражать мнение об изменении границ муниципального образования, установленных ст. 130, 131 Конституции РФ, а также, в случае нарушения конституционно установленной компетенции органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, или нарушения конституционных гарантий местного самоуправления на
судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, гарантий защиты муниципальной собственности наравне с государственной и частной, а также конституционного запрета на ограничение прав местного самоуправления, определённых ст. 132, 133 и рядом иных статей Конституции РФ.
В качестве альтернативы необходимо рассмотреть и право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку зачастую нарушение конституционных прав и гарантий местного самоуправления является очевидным на стадии вступления нормативного акта в силу, однако для обращения в Конституционный Суд РФ органам местного самоуправления необходимо, чтобы оспариваемое положение было применено к ним в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде (ст. 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Кроме этого, муниципальные образования не находят защиты в тех случаях, когда их конституционно-правовой статус нарушается указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, принятыми не в связи с указанием на эту возможность в федеральном законе, подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, принятыми по предметам ведения Российской Федерации (например, в том числе по этому основанию было отказано администрации города Пензы в принятии её жалобы на нарушение конституцион-
ных прав и свобод Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению Земельной реформы в РСФСР» [14]).
Зарубежный опыт показывает, что органы местного самоуправления часто наделяются статусом заявителя в делах о проверке конституционности нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля. Например, согласно положениям ст. 75bis и 75ter Органического закона Испании «О Конституционном Суде», нормативные акты и акты, имеющие силу закона, принятые государством и автономными сообществами, нарушающие права местного самоуправления, гарантированные Конституцией, могут быть предметом спора в защиту местного самоуправления. Эти споры могут быть инициированы: a) муниципалитетом или провинцией, являющимися единственным субъектом, на который распространяется закон; Ь) таким количеством муниципалитетов, которые составляют одну седьмую часть территориальной сферы применения оспариваемого положения, представляющим не менее одной шестой части населения территории, затронутой оспариваемым положением; ^ таким количеством провинций, которые составляют, по крайней мере, половину провинций, находящихся в территориальной сфере действия закона и представляющих не менее половины населения [15]. В соответствии с ч. 1 ст. 70 Закона Республики Армении «О Конституционном Суде» органы местного самоуправления, права которых, предусмотренные Конституцией, нарушаются подведомственным Конституционному Суду по п. 1 ст. 100 Конституции правовым актом, имеющим
нормативный характер, или каким-либо его положением, вправе обращаться в Конституционный Суд Республики Армении [16]. Статья 23 а Акта Республики Словении о Конституционном Суде 2007 г. предусматривает, что порядок рассмотрения конституционности и законности нормативных актов может быть инициирован: представительными органами местных общин, при условии, что конституционное положение или конституционные права местного населения нарушены; представителем ассоциации местных сообществ, при условии, что права местной общины находятся под угрозой [17]. В ст. 36 Конституционного закона Республики Хорватии «О Конституционном Суде Республики Хорватии» установлено положение, в соответствии с которым, если представительный орган единиц местного и регионального самоуправления Республики Хорватии считает, что закон, регулирующий организацию, компетенцию и финансирование единиц местного и регионального самоуправления, не соответствует Конституции, он может подать ходатайство в Конституционный Суд об оценке конституционности этого закона или некоторых его положений [18]. Конституционный Суд Чехии принимает решения по конституционной жалобе органов территориального самоуправления на незаконное вмешательство государства (п. «с» ч. 1 ст. 87 Конституции Чешской Республики) [19].
Анализ содержания указанных норм позволяет сделать следующие выводы: 1) во всех проанализированных случаях речь идёт о проверке конституционности нормативных правовых актов по обращению органов местного самоуправления вне
связи с конкретным судебным делом, в котором оспариваемый закон был применен; 2) практически во всех случаях (кроме Республики Чехии) нормы о праве органов местного самоуправления на обращение в судебный орган конституционного контроля не были предусмотрены конституцией, а появились только в тексте законов о конституционных судах (причём в ряде стран - в результате внесения изменений в уже действующие законы); 3) обращение органов местного самоуправления в конституционный суд обусловлено нарушением прав местного самоуправления, гарантированных конституцией.
Таким образом, наделение органов местного самоуправления правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля в защиту интересов местного самоуправления можно было бы рассматривать как перспективное направление совершенствования российского законодательства. Однако такое право, реализуемое всеми существующими на довольно обширной территории Российской Федерации органами муниципальных образований, может привести к перегрузке Конституционного Суда РФ. В то же время потенциал объединений муниципальных образований, созданных в целях защиты их общих интересов в рамках межмуниципального сотрудничества (советов муниципальных образований, единых общероссийских объединений муниципальных образований) остаётся нереализованным в плане судебной защиты этих интересов.
Поскольку ассоциации муниципальных образований создаются для защиты и достижения общих интересов, одним из
которых может стать судебная защита самостоятельности местного самоуправления, следует наделить объединения муниципальных образований, созданные для целей межмуниципального сотрудничества, правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, ограничив, однако, это право вопросами защиты местного самоуправления, его самостоятельности и га-рантированности со стороны государства. Для этого необходимо дополнить ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» указанием на объединения муниципальных образований в качестве заявителей по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти и договоров между ними.
Таким образом, в условиях проводимой конституционной реформы необходимо учесть особый конституционно-правовой статус муниципальных образований и защищаемых ими публичных интересов, законодательно наделив их правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае возникновения конституционно-правовых споров с их участием.
Список использованных источников
1 По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» :
пост. Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 г. № 13-П // Собрание законодательства РФ. 2016. № 19. Ст. 2774.
2 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3 О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конст. закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 28.12.2016 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
4 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ от 19.03.1997 г. № 20-О // Документ опубликован не был. Справ. -прав. система «КонсультантПлюс : Судебная практика».
5 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева : пост. Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
6 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации городского округа Кохма на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 30.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : определение Конституционного Суда РФ от 20.11.2014 г. № 2625-О // Документ опубликован не был. Справ.-прав. система «КонсультантПлюс : Судебная практика».
7 Шугрина, Е. С. Судебная защита местного самоуправления / Е. С. Шугри-на. М. : Норма - Инфра-М, 2010. С. 46.
8 По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы : пост. Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 г.
№ 5-П // Собрание законодательства РФ. 2006. № 22. Ст. 2375.
9 Шугрина, Е. С. Судебная защита местного самоуправления / Е. С. Шугрина. М. : Норма - Инфра-М, 2010. С. 49.
10 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «СевероБайкальский район» Республики Бурятии на нарушение конституционных прав и свобод статьёй 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и рядом положений Федерального закона «Об отходах производства и потребления» : определение Конституционного Суда РФ от 23.04.2013 г. № 489-О // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС «Консультант-Плюс: Судебная практика».
11 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Ново-двинск» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 1.4, частями 1 и 2 статьи 2.1, статьей 2.10 и частью 1 статьи 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2013 г. № 1397-О // Документ опубликован не был. Справ.-прав. система «Консуль-тантПлюс : Судебная практика».
12 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Городское посе-
ление «Город Советская Гавань» Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 19 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 г. № 840-0-0 // Вестник Центризбиркома РФ. 2010. № 7.
13 Бондарь, Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия : защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации / Н. С. Бондарь. М. : Юстицинформ, 2005. С. 63.
14 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Пензы на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 17 Указа Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» : определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2002 г. № 207-0 // Документ опубликован не был. Справ.-прав. система «КонсультантПлюс : Судебная практика».
15 Organic Law 2/1979 on the Constitutional Court of 3 October 1979 // http://www.tribunalconstitucional.es/en/tribu nal/normasreguladoras/Lists/NormasRegPD F/LOTC-en.pdf (дата обращения 20.02.2020) (Королевство Испания).
16 О Конституционном Суде : закон Республики Армении от 01.06.2006 г. //
URL: http://www.concourt.am/russian/consti tutions/index.htm (дата обращения 20.02.2020).
17 The Constitutional Court Act of 2007 // URL: http://www.us-
rs.si/media/the. constitutional. court. act-zusts. pdf (дата обращения 20.02.2020) (Республика Словения).
18 The Constitutional Act on the Constitutional Court of the Republic of Croatia, consolidated text of 2002 // URL: http://www.usud.hr/sites/default/files/dokument i/The_Constitutional_Act_on_the_Constitutiona l_Court_of_the_Republic_of_Croatia_consolid ated_text_Official_Gazette_No_49-02.pdf (дата обращения 20.02.2020) (Республика Хорватия).
19 Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М. : Норма, 2001. Т. 3. С. 514.
