CC BY
50
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2018. № 5
проблемы конституционного и муниципального права
е. в. тарибо, кандидат юридических наук, начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, доцент кафедры административного и конституционного права Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте РФ (г. Санкт-Петербург)*
проблемы инициирования судебного конституционного нормоконтроля
В статье рассматриваются проблемы доступа к оспариванию конституционности нормативных правовых актов. Анализируя перечень субъектов, уполномоченных инициировать абстрактный конституционный нормоконтроль, автор приходит к выводу о необходимости смягчения требований к допустимости запросов, направляемых парламентскими группами, запросов законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а также о целесообразности введения права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации общественных организаций, защищающих публичные интересы. По мнению автора, расширение возможностей по инициированию судебного конституционного нормоконтроля могло бы стать дополнительным стимулом конституционной модернизации государства и способствовало бы развитию гражданского общества.
Ключевые слова: конституционное правосудие и судебный конституционный нормоконтроль, Конституционный Суд Российской Федерации, доступ к правосудию.
The article discusses the problems of access to challenging constitutionality of normative legal acts. Analysing the list of subjects authorised to initiate an abstract constitutional normative control, the author comes to the conclusion that it is necessary to ease the requirements for the admissibility of requests sent by parliamentary groups, requests of legislative and executive authorities of constituent entities of the Russian Federation, and also comes to the conclusion that it is expedient to introduce the right to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation to public organisations protecting public interests. In the author's opinion such an expansion of opportunities to initiate judicial constitutional normative control could become an additional incentive for constitutional modernisation of the state and would contribute to development of civil society.
Keywords: constitutional adjudication and judicial constitutional normative control, Constitutional Court of the Russian Federation, access to justice.
Вопрос о субъектах, уполномоченных инициировать судебный конституционный нормоконтроль (как абстрактный, так и конкретный), достаточно подробно и ясно урегулирован в Конституции РФ (ст. 125) и Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 84, 96 и 101). Однако, несмотря на кажущуюся ясность в данном вопросе, и практика, и теория конституционного правосудия время от времени выявляют проблемы недостаточно широкого доступа к оспариванию конституционности нормативных правовых актов. Эти проблемы можно разделить на две группы: 1) ограничительное понимание перечня субъектов обращения; 2) необходимость дополнения перечня субъектов инициирования судебного конституционного нормоконтроля.
Рассмотрим перечень субъектов, уполномоченных инициировать абстрактный конституционный нормоконтроль. Как известно, в него входит Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вопрос о допустимости обращений, поступающих от некоторых из указанных субъектов абстрактного конституционного нормоконтроля, иногда решается в ограничительном ключе. Прежде всего это касается запросов, поступающих от группы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Так, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса членов Совета Федерации в связи с отзывом некоторыми из них подписей и снижением числа обратившихся членов Совета Федерации менее одной пятой от общего количества его членов1.
Схожую позицию занял Конституционный Суд РФ в отношении такого субъекта обращения, как группа депутатов Государственной Думы РФ. Определением от 18 января 2005 г. № 15-О2 Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ч. 3 и 6 ст. 37 Трудового кодекса РФ, поскольку в период предварительного изучения данного запроса 15 депутатов Государственной Думы отозвали свои подписи. Это привело к тому, что группа депутатов, подписавших запрос, фактически стала состоять из 77 депутатов (вместо минимального количества — 90 депутатов). Аналогичные доводы отказа изложены Конституционным Судом РФ в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 12-О3.
1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2005 года № 6-О // Вестн. Конституционного суда РФ. 2005. № 5.
2 Там же. № 3.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 12-О: Доступ из «СПС Консультант Плюс».
Комментируя данный подход, специалисты обращают внимание на то, что хотя Конституция РФ и Закон не употребляют в отношении рассматриваемой категории субъектов термин «группа», в практике Конституционного Суда РФ сложился устойчивый подход, что «сужение» состава группы до числа меньшего, чем это установлено законом, влечет отказ в принятии запроса к рассмотрению. Причем неважно, были отозваны подписи в период предварительного изучения обращения или уже после принятия обращения к рассмотрению. Кроме того, не имеет значения, является ли сужение состава группы следствием непереизбрания входящих в нее депутатов на новый срок (Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. № 90-О)4. Вместе с тем у такой позиции есть альтернатива. Так, в Особом мнении к упомянутому выше Определению от 4 марта 2004 г. № 90-О судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь 5 обоснованно, на наш взгляд, указывает на то, что обращение одной пятой депутатов Государственной Думы представляет собой акт выражения воли каждого депутата в отдельности, природа, содержание которой (депутатской воли) определяется в условиях свободного депутатского мандата принципами представительной демократии. В данном мнении приводятся аргументы в пользу того, что наличие (отсутствие) у субъекта обращения характеристик надлежащего заявителя и, следовательно, допустимость запроса не могут зависеть от продолжительности нахождения дела в Конституционном Суде РФ.
Развивая данную альтернативную точку зрения, в ряде исследований рассматривается вопрос о необходимости наделения отдельных депутатов Государственной Думы РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля. Так, по мнению А. А. Джагаряна формулировка ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и ст. 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (правом на обращение обладают одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы») дает основание рассматривать союз «или» как разделительный, а значит количественное ограничение «одна пятая» относится только к членам Совета Федерации, но не к депутатам Государственной Думы. Данные формулировки, не являясь абсолютно определенными и непротиворечивыми, не исключают, по мнению А. А. Джагаряна, иной интерпретации, которая, если основываться на систематическом анализе заключенного в них смысла, объективной природе соответствующих конституционно
4 Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012.
5 Вестн. Конституционного суда РФ. 2004. № 5. С. 71-75.
опосредованных отношений и включенных в них конституционных институтов, а также конституционной телеологии оцениваемого нормирования, предполагает принадлежность права на конституционный запрос не группе (коллективу) депутатов, а каждому депутату Государственной Думы в отдельности.
Автор обращает внимание на то, что компетенционное различение членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проистекает из различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов. В действующей отечественной конституционной системе депутат является представителем всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей; кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу (одномандатному или федеральному) он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т. е. представителем народа по смыслу ст. 3 Конституции РФ. Именно поэтому депутат Государственной Думы как носитель свободного мандата, не связанный волеизъявлением избирателей, но уполномоченный Конституцией РФ действовать в интересах многонационального народа Российской Федерации, вправе ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, т. е. инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу6.
Предложения по либерализации формальных требований, предъявляемых к парламентским запросам в Конституционный Суд РФ, безусловно, заслуживают поддержки как меры расширения доступа к конституционного правосудию, особенно в условиях дефицита таких запросов. Однако подобные меры все-таки требуют не интерпретационной легализации, а нормативной конкретизации, учитывая, что в таких запросах может быть велика доля политической (а иногда популистской) составляющей. К призывам смягчения доступа парламентских групп к конституционному правосудию следует присмотреться еще и потому, что нехватка необходимого количества подписей — это не всегда только неудачная попытка одной политической фракции оспорить конституционность закона, к чему за долгие годы привыкла российская политико-правовая практика (как правило, на примере запросов фракции КПРФ). Если парламентский оппозиционный запрос объединяет все политические и партийные
6 См.: Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы — самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 1.
силы парламента кроме одной, хотя и доминирующей, то очевидно, что политический вес и социальная значимость такого запроса повы-шается7. И в таком случае при выбытии по объективным причинам (помимо отзыва подписи) депутатов из списка подписантов уже труднее (с морально-политической точки зрения) отказывать в принятии запроса к рассмотрению по чисто формальным основаниям.
Еще один пример ограничительного понимания перечня субъектов инициирования абстрактного конституционного нормоконтроля демонстрируют отказные решения Конституционного Суда РФ по запросам законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Ни Конституция (ч. 2 ст. 125), ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» (ст. 3 и 84) непосредственно не уточняют, что понимается под «законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации». Вместе с тем Конституционный Суд РФ, не формулируя прямо каких-либо правовых позиций на этот счет, фактически исходит из того, что органы законодательной и исполнительной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, должны быть однопорядковыми. Перечень федеральных органов законодательной и исполнительной власти, наделенных правом на обращение в Конституционный Суд РФ, указывает на то, что в конституционной иерархии они занимают высшее положение. Соответственно, такими же (высшими) должны быть и органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: законодательное собрание, правительство, глава субъекта Российской Федерации. Так, Конституционный Суд РФ отказал Департаменту по транспорту Краснодарского края в принятии его запроса к рассмотрению на том основании, что данный орган исполнительной власти не относится к числу субъектов, наделенных правом на обращение в Конституционный Суд РФ8. Вместе с тем именно на уровне данного департамента (органа власти среднего уровня субъекта Российской Федерации — Краснодарского края) возник вопрос по поводу конституционного понимания и применения федерального за-
7 Примеры таких запросов знает практика конституционного правосудия (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 октября 2017 года № 2253-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части 9 статьи 88 и части 3 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Вестн. Конституционного суда РФ. № 6. 2017; Определение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 2017 года № 1789-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности подпункта «з» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 41. Ст. 6086).
8 Определение от 14 июля 2011 года № 1020-О-О: Доступ из СПС «Консультант-плюс».
конодательства, вызванный противоречиями с федеральным органом исполнительной власти (в том конкретном случае — с территориальным органом Федеральной антимонопольной службы).
Аналогичный подход Конституционный Суд РФ продемонстрировал в отношении обращения Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия, в котором оспаривалась конституционность ст. 83 Лесного кодекса РФ. Оспоренное законоположение позволяло, по мнению заявителя, возлагать на органы лесного хозяйства субъектов Российской Федерации обязанность по ликвидации несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов производства и потребления, расположенных на землях лесного фонда. Как указал Конституционный Суд РФ, с подобным обращением вправе обратиться органы законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Народный Хурал Республики Бурятия и Правительство Республики Бурятия)9. Как и упомянутый выше краснодарский запрос, обращение «ненадлежащего заявителя» из Бурятии было вызвано правовым конфликтом регионального и федерального органа власти. Причем конституционное значение данного спора подтверждало то обстоятельство, что он был вызван последствиями принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 13 октября 2015 г. № 26-П по весьма непростому и социально значимому делу о распределении между региональными властями и органами местного самоуправления организационного и финансового бремени по ликвидации свалок.
Таким образом, острые вопросы конституционного уровня (именно правовые, а не политические) порой возникают на среднем уровне региональных органов власти в процессе их конфликтного взаимодействия с федеральными органами власти. Возникает вопрос: всегда ли оправданно требовать, чтобы инициатива возбуждения дела в Конституционном Суде РФ по сугубо правовому вопросу конституционного уровня исходила именно от высших региональных органов власти, политических по своей природе? Нельзя исключать, что по каким-то политическим или иным мотивам высшие региональные органы власти предпочтут воздержаться от проявления такой инициативы, а между тем решение насущного правового вопроса, тем более вызванного практикой самого Конституционного Суда РФ, застопорится.
Статистика деятельности Конституционного Суда РФ показывает, что запросы от государственных органов, в том числе в порядке абстрактного норомоконтроля, достаточно редкое явление в соотно-
9 Определение от 24 апреля 2018 года № 1093-О: Доступ из СПС «Консультант-плюс».
шении с жалобами граждан на нарушение их конституционных прав и свобод законом. С 1995 г. по 1 сентября 2018 г. в Конституционный Суд РФ поступило от Президента РФ — 11 запросов, от Правительства РФ — 3 запроса, от Совета Федерации — 17 запросов и от Государственной Думы в полном составе — 36 запросов (это цифры с учетом запросов о толковании Конституции РФ). При этом за последние 10 лет от указанных субъектов не поступило ни одного запроса о проверке конституционности нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля. Запросы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о проверке конституционности нормативных правовых актов — также достаточно редкое явление в последнее десятилетие (поступает один — два запроса в год).
В связи с этим очевидно, что «законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации» как инициаторы абстрактного конституционного нормоконтроля — это то понятие Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», которое содержит потенциал для расширительной интерпретации в практике конституционного правосудия либо для соответствующих законодательных уточнений.
Если смотреть на проблему инициирования конституционного нормоконтроля с широких позиций, то вопрос о субъектах обращения в Конституционный Суд РФ не сводится только к тому их перечню, который зафиксирован в тексте Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Профессор А. И. Кравец верно пишет о том, что современная теория конституции нуждается в осмыслении форм участия различных субъектов конституционного права в конституционной модернизации страны. По его мнению, к числу субъектов права на конституционное обращение следует относить не только органы публичной власти, но и коллективы граждан, социальные общности, для которых наука конституционного права должна разработать специальный порядок участия в конституционной модернизации 1 0. Это утверждение относится не только к абстрактному, но и конкретному конституционному нормоконтролю, который вправе инициировать граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
10 См.: Кравец И. А. Принципы российского конституционализма и конституцио-нализация правового порядка. М., 2017. С. 297.
Рассматривая проблему инициирования абстрактного конституционного нормоконтроля, исследователи пишут о том, что «серьезной проблемой законодательной регламентации компетенции Конституционного Суда РФ по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан остается определение перечня субъектов, управомоченных обращаться в Суд за защитой нарушенных конституционных прав и свобод личности»11. Дальнейшее увеличение круга субъектов, обладающих правом подавать жалобу в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона, примененного в конкретном деле, предполагает предоставление такого права как новым коллективным субъектам из числа граждан — национальным меньшинствам, национально-культурным автономиям и их структурам, действующим на федеральном и региональном уровнях12, так и компетентным государственным органам — прокурорам субъектов Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации13. В литературе отмечается, что в практике конституционного правосудия уже наметилась тенденция по расширительному толкованию терминов «объединение граждан» и «иные органы и лица», зафиксированных в ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». И эта тенденция, по мнению специалистов, будет способствовать постепенной корректировке содержания норм этой статьи и тем самым усилению правовой активности граждан-заявителей и деятельности государственных органов, наделенных правом подавать жалобу в Суд14.
Как же именно специалисты видят корректировку законодательства, расширяющего доступ к конституционному правосудию? Профессор Н. В. Витрук указывал на то, что правом обращения в органы конституционной юстиции надо наделить также прокуроров и уполномоченных по правам человека — для защиты индивидуальных прав граждан и законных интересов национальных меньшинств, коренных малочисленных народов и национально-культурных объ-
11 Татаринов С. А. К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 44-48.
12 См.: Витрук Н. В. Права национальных меньшинств в Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2001. № 2(35). С. 76.
13 См.: Голик Н.М. Конституционная жалоба — гарантия защиты прав и свобод граждан в практике конституционного правосудия Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11-12; Марокко Н. А. Функция защиты основных прав и свобод человека и гражданина в контексте реализации полномочий Конституционного Суда Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.
14 См.: Митюков М.А. Конституция РФ 1993 года и развитие полномочий Конституционного Суда России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 39.
единений15. Профессор В. А. Кряжков, развивая этот тезис, указывает на то, что Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусматривает право на судебную защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов (ст. 14). Потенциальным элементом этой защиты может быть и конституционное правосудие, что подтверждает практика Конституционного Суда РФ (Определения от 26 декабря 1996 г. № 106-О, от 6 июля 2001 г. № 163-О, от 20 ноября 2014 г. № 2737-О16). На уровне субъектов Российской Федерации (Конституционный закон Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» от 15 июня 2002 г.) право на обращение в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов предоставлено объединениям коренных малочисленных народов. Нужно особо отметить, что речь идет не об общинах, ведущих хозяйственную деятельность, а именно об общественных объединениях, защищающих интересы таких народов. По мнению В. А. Кряжкова, реальность такова, что перспективы защиты права коренных малочисленных народов на традиционный образ жизни и составляющих его содержание прав находятся в русле использования ими права на конституционную жалобу, в первую очередь в Конституционном Суде РФ. Расширение данной практики предполагается, прежде всего, через признание указанного права в качестве конституционного права как производного от прав народов, основных прав и свобод человека и гражданина и иных конституционных ценностей17.
Потребность в предоставлении права на обращение национальным меньшинствам подтверждается практикой конституционного правосудия. Необходимо отметить, что применительно к защите национальных общностей сложно оспаривать закон в зависимости от того, есть или нет конкретное дело, участниками которого являются граждане, представляющие ту или иную народность. Такого дела может не быть при обращении отдельных граждан или муниципалитета, а также, если обращается общественная организация, представляющая интересы национальной общности. Ведь речь, по сути, пойдет о публичном интересе, который имеет национально-религиозное, культурно-этническое, языковое и тому подобное значение,
15 См., напр.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М., 2005. С. 422-423.
16 Определения от 26 декабря 1996 г. № 106-О, от 6 июля 2001 г. № 163-О, от 20 ноября 2014 г. № 2737-О: Доступ из «СПС Консультант Плюс».
17 Кряжков В. А. Традиционный образ жизни коренных малочисленных народов в конституционно-правовом измерении // Государство и право. 2017. № 12. С. 44.
а не характер вопросов местного значения и чисто экономических проблем хозяйствования. Так, несмотря на то, что поставленный перед Конституционным Судом РФ вопрос по содержанию относился к сфере межнациональных отношений, отдельные граждане-заявители обосновывали применение законов в конкретном судебном деле в плоскости муниципальных отношений или споров с юридическими лицами по вопросам хозяйственного значения. По сути, только такой искусственный процессуальный маневр позволил Конституционному Суду РФ вынести содержательное Определение от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П18 по жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями федерального законодательства и законодательства Кабардино-Балкарской Республики.
Вместе с тем по общему правилу допустимость любых обращений, в том числе имеющих национальную подоплеку, нельзя обосновать вне конкретного правоприменительного контекста, т. е. без предоставления судебного решения, из которого бы было видно, что нарушается не публичный интерес, а непосредственно права заявителей. Так, Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы ряда граждан ногайской национальности на нарушение их конституционных прав Законом Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан»19. Заявители указывали на то, что ногайцы существенно ограничены в распоряжении землей своего исконного проживания, которая приходит в негодность в связи с ее использованием для целей отгонного скотоводств (т. е. в связи с ее использованием жителями соседних муниципальных районов, населенных другими народами Республики). Конституционный Суд РФ признал жалобу не соответствующей критериям допустимости в связи с отсутствием документов, необходимых для подтверждения применения оспариваемого закона в отношении заявителей в конкретном деле. Конституционный Суд РФ заключил, что жалоба фактически подана в абстрактном порядке.
Позднее Конституционный Суд РФ высказался по тому же вопросу, но чуть более содержательно: сам по себе факт проживания на территории муниципального образования и принадлежности на этом основании к местному сообществу не предопределяет автоматическое признание лица субъектом, правомочным выступать в рамках конституционного судопроизводства в защиту общих интересов дан-
18 Вестн. Конституционного суда РФ. 2007. № 5.
19 Определение от 22 апреля 2010 года № 517-О: Доступ из СПС «Консультант Плюс».
ного местного сообщества20. Вместе с тем такая позиция не является единственно возможной: есть пример, когда в силу остроты вопроса Конституционный Суд РФ, отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, содержательно высказался по жалобе, поданной общественным объединением в защиту интересов отдельных национальностей, т. е. поданной фактически в абстрактном порядке21.
В контексте проблемы инициирования конституционного нор-моконтроля уместно вспомнить о критике упразднения ряда «национальных» субъектов Федерации (Долгано-Ненецкого, Эвенкийского, Корякского, Коми-Пермяцкого автономных округов). Исследователи указывают на то, что малочисленные народы лишились собственных средств государственно-правовой защиты, среди которых прежде всего законодательные и иные органы государственной власти, а также непосредственное представительство в Совете Федерации22. Отсутствие у национальной общности собственного субъекта Российской Федерации или его упразднение, не позволяет ей инициировать конституционный нормоконтроль в абстрактном порядке, а конкретный конституционный нормоконтроль не выступает равноценным альтернативным инструментом защиты конституционных прав23. Это происходит по двум нижеследующим причинам.
Во-первых, предметами оспаривания могут выступать в этом случае только законы (подзаконные акты находятся вне сферы конкретного конституционного нормоконтроля), а во-вторых, как уже отмечалось, для подтверждения допустимости обращения заявители должны предъявить Конституционному Суду РФ судебные решения, из которых бы следовало, что оспоренный закон применен именно в деле заявителя. Между тем, как показали приведенные выше примеры, при возникновении необходимости конституционной проверки закона в публичном интересе, т. е. для защиты коллективных прав какой-либо национальной общности, возможность получить судебное
20 Определение от 7 октября 2014 года № 2310-О по жалобе общественной организации крымских татар «Милли Фирка»: Доступ из СПС «Консультант Плюс».
21 Определение от 9 марта 2017 года № 462-О: Доступ из «СПС Консультант Плюс».
22 См.: Кряжков В.А. Законодательство о коренных малочисленных народах Севера: современное состояние и пути совершенствования // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2012. С. 55.
23 В Конституционный Суд Российской Федерации с запросами в порядке абстрактного нормоконтроля обращались (один раз органы государственной власти Эвенкийского автономного округа — Определение от 6 февраля 2004 года № 26-О; три раза органы государственной власти Корякского автономного округа — Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П; Определение от 11 мая 2004 года № 155-О; Определение от 6 июня 2003 года № 250-О; один раз органы государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа — Определение от 12 мая 2003 года № 167-О).
применение в делах граждан-заявителей, а также в делах муниципальных образований практически отсутствует. Муниципалитеты решают вопросы иного масштаба и не могут заменять субъектов абстрактного оспаривания конституционности нормативного правового акта, а у общественных организаций нет возможности получить судебное решение о непосредственном применении к ним закона в конкретном деле, которое открывало бы им дорогу к обжалованию законодательства в Конституционном Суде РФ.
Нужно отметить, что проблема защиты публичного интереса посредством судебного конституционного нормоконтроля не сводится только к сфере защиты национальных общностей. Практика конституционного правосудия показывает, что эта проблема актуальна также в сфере регулирования экологических прав. Например, после участия в судебных разбирательствах по поводу реконструкции и возможной застройки в Санкт-Петербурге Лопухинского сада общественная организация Экологический правозащитный центр «Бел-лона» обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой, в которой была поставлена под сомнение конституционность Федерального закона «Об охране окружающей среды». Данная жалоба была подана в защиту публичного интереса, а потому не отвечала критериям допустимости. Однако Конституционный Суд РФ отказал названной общественной организации по другому мотиву. Все ее претензии были заслушаны в арбитражном суде, они получили всестороннюю и содержательную оценку, а потому не было оснований считать, что заявителю создавались препятствия по защите экологических прав граждан24.
Избирательные отношения — это еще одна сфера, где актуальным является вопрос об инициировании конституционного нормоконтро-ля общественными организациями, действующими в публичном интересе. Так, после безуспешных попыток судебного оспаривания нормативного правового акта, принятого Центральной избирательной комиссией и регламентирующего порядок заполнения подписных листов, Общероссийская общественная организация инвалидов — Российская ассоциация незрячих студентов обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конституционный Суд РФ посчитал, что данная жалоба подана вне связи с какими-либо конкретными фактами нарушения прав участников общественного
24 Определение от 23 апреля 2013 года № 662-О: Доступ из «СПС Консультант Плюс».
объединения, т. е. в порядке абстрактного нормоконтроля25. С этим выводом не согласился судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь, который в своем мнении настаивал на необходимости широкой трактовки фактов, указывающих на нарушение прав участников общественного объединения. Названный судья отмечал, что обращение заявителя было обусловлено не абстрактно-отвлеченным, а вполне конкретным правовым интересом, связанным с обеспечением полноценной, на равных основаниях реализации членами ассоциации избирательных прав на выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва, в том числе посредством проставления подписей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов)26. В данном судейском мнении предпринята попытка доказать, что все-таки перед Конституционным Судом РФ поставлен вопрос в порядке конкретного конституционного нормоконтроля с соблюдением критериев допустимости жалобы. Такая точка зрения подкреплена серьезными аргументами, но если все-таки исходить из того, что это было действительно абстрактное обращение общественной организации, поданное в защиту публичного интереса? Неужели такого рода обращения противопоказаны для нормоконтроля? Думается, что нет, не противопоказаны. Напротив, проведенный анализ убеждает в том, что вопрос о дополнительных возможностях по инициированию конституционного нормоконтроля назрел и требует своего решения. Причем такое решение в большей степени лежит в сфере расширения возможностей абстрактного конституционного нормоконтроля, поскольку, как уже выше отмечалось, конкретный конституционный нормоконтроль для защиты коллективных прав практически невозможен без выполнения требования о судебном применении закона в конкретном деле.
Между тем одним из путей выхода из сложившегося положения могут стать такие законодательные изменения, которые давали бы возможность специализированным общественным объединениям обращаться в Конституционный Суд РФ в публичном интересе по аналогии с тем, как это предусмотрено в законодательстве об административном и гражданском судопроизводстве. Так, в силу ч. 2 и 3 ст. 40 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами, организации могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц; общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и
25 Определение от 26 января 2017 года № 203-О: Доступ из «СПС Консультант Плюс».
26 Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации к Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26 января 2017 года № 203-О: Доступ из СПС «Консультант Плюс».
законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 46 Гражданского процессуального кодекса РФ в случаях, предусмотренных законом, организации вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Такие возможности предусмотрены для общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) Законом РФ «О защите прав потребителей». Данные общественные объединения для осуществления своих уставных целей вправе обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей, группы потребителей, неопределенного круга потребителей (ч. 2 ст. 45). Предоставление данного права обусловлено тем, что у специализированных общественных организаций гораздо больше возможностей для сбора, анализа и оценки доказательств, для привлечения профессиональной юридической помощи в целях составления грамотной правовой позиции по спорному вопросу, для медийного сопровождения судебного процесса и т. п. Это право достаточно часто реализуется на практике: всего судами общей юрисдикции за период 2011-2018 гг. было принято 739 решений, из них 6 решений принято Верховным Судом РФ27.
Еще один пример дает Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в силу которого общественные объединения и некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность в области охраны окружающей среды и вправе подавать в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (ч. 1 ст. 12). У данных организаций также более широкие возможности правовой борьбы за экологическое благополучие и это право также используется на практике: всего за период с 2011-2018 гг. было принято 14 судебных решений по обращениям экологических организаций (арбитражными судами 8 решений, судами общей юрисдикции 6 решений).
Можно также привести пример из Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
27 Здесь и далее подсчеты судебных решений проведены автором статьи на основе изучения СПС «Консультант Плюс».
контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный Федеральный закон предусматривает право объединений юридических лиц и саморегулируемых организаций обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, саморегулируемых организаций (п. 2 ч. 2 ст. 24). Конституционный Суд РФ в ряде случаев также допускает возможность формулирования содержательного ответа по обращениям саморегулируемых организаций в публичном интересе, если фактически вопрос касается широкого круга лиц, которых представляет или защищает такая организация. Так, Определением Конституционного Суда РФ от 4 ноября 2004 г. № 324-О был дан ответ на злободневный и острый вопрос налогового регулирования по ходатайству Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей)28.
Конечно, на призывы о необходимости расширения доступа к конституционному правосудию в целях защиты публичного интереса, т. е. фактически в порядке абстрактного нормоконтроля, можно было бы возразить тем, что, по существу, защита таких интересов — это задача прокуратуры. Однако вопреки правовым позициям Конституционного Суда РФ у Генерального прокурора отсутствует право оспаривать нормативные правовые акты в порядке абстрактного конституционного нормоконтроля. На необходимость введения такого полномочия было указано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ29. Но даже если такое полномочие у Генерального прокурора появится, в современных условиях этого уже недостаточно, требуется более значительная корректировка правил доступа к конституционному правосудию. Нужна такая корректировка законодательства, которая бы делала возможным инициирование конституционного нормоконтроля уполномоченными субъектами не только по долгу их службы, но и когда такая инициатива прорывается снизу в силу требований самой жизни, с ее постоянными противоречиями и неизбежными правовыми конфликтами.
При этом, конечно, необходимо обеспечить разумный баланс между, с одной стороны, предоставлением более широкому кругу лиц права обращаться в Конституционный Суд РФ в абстрактном порядке в защиту не только своих прав, но и прав других граждан, публичного интереса, а с другой — прерогативой парламента по осущест-
28 Собрание законодательства РФ. 2004. № 48. Ст. 4839.
29 Там же. 1998. № 25. Ст. 3004.
влению законодательной власти, имея в виду, что только парламент наделен народом в рамках демократических процедур его формирования мандатом принимать законы, а рассмотрение Конституционным Судом РФ дел в порядке абстрактного норомоконтроля — это всегда вторжение в полномочия законодателя. Соответственно, расширение круга субъектов, имеющих право инициировать проверку конституционности нормативных правовых актов, должно быть увязано с введением дополнительных «фильтрационных» критериев допустимости их обращений.
В этом плане интересен опыт Федеративной Республики Германия, где предусмотрена конституционная жалоба не на закон, а на нарушение конституционных прав применением закона, действиями и решениями государственных органов, т. е. граждане могут спорить не только с законодателем, но и другими государственными органами. При этом жалоба признается допустимой, если нарушенное право является конституционным и само дело имеет конституционное значение. В результате получается, что возможности обращения в Федеральный конституционный суд ФРГ шире, чем в российский Конституционный Суд, но используемый критерий отбора дел оставляет широкое поле для усмотрения судей и выступает серьезным фильтром: поток поступающих обращений большой, но процент принятых к рассмотрению не высок.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» также знаком с данным критерием допустимости обращений. Его ст. 68 предусматривает, что поставленный перед Конституционным Судом РФ вопрос может быть предметом рассмотрения, только если по своему характеру и значению относится к числу конституционных. Данный критерий в настоящее время в полной мере не востребован, поскольку есть возможность фильтровать обращения по критерию ненадлежащего заявителя.
Как было отмечено ранее, доступ общественных организаций к российскому конституционному правосудию затруднен тем, что в порядке конкретного нормоконтроля можно оспорить только закон, который был применен к заявителю судом в конкретном деле. В связи с этим расширение возможности их доступа к конституционному правосудию можно было бы обеспечить за счет снятия данного критерия. При этом можно было бы ввести новый критерий допустимости, соответствующий их статусу, — наличие связи между оспариваемым законом, защищаемыми конституционными правами и уставными целями и задачи общественной организации. Также можно было бы предусмотреть возможность для общественных организаций выступать в защиту прав обратившихся к ним граждан, в делах которых судом был применен оспариваемый закон.
Что касается региональных органов государственной власти среднего звена, то расширение их возможностей по доступу к конституционному правосудию также могло быть обставлено определенными условиями, позволяющими избежать абстрактного и произвольного характера обращений, а именно наличием спора с федеральными органами государственной власти, для разрешения которого необходима проверка конституционности нормативного правового акта, и конституционный характер поставленного вопроса.
Приведенные ранее примеры обращений в Конституционный Суд РФ общественных организаций, муниципалитетов, региональных властных органов среднего звена свидетельствуют, что обращения данных субъектов в Конституционный Суд РФ не носят массового характера, а потому можно не опасаться, что в случае смягчения условий доступа указанных субъектов к конституционному правосудию Конституционный Суд РФ столкнется со значительным потоком обращений. В частности, применительно к общественным организациям в качестве условного количественного ориентира можно опереться на данные информационного портала Министерства юстиции РФ30, согласно которым в Российской Федерации на сентябрь 2018 г. зарегистрировано 220 некоммерческих организации, которые позиционируют себя как правозащитные (используют в своем наименовании слова «правозащитная»). Это немало, но и не столь значительно с точки зрения количественного расширения круга субъектов обращения в Конституционный Суд РФ.
Таким образом, представляется, что расширение возможностей по инициированию судебного конституционного нормоконтроля, в том числе направленное на либерализацию допуска к конституционному правосудию оппозиционных парламентских групп, а также региональных органов власти среднего звена (в оправданных случаях), а также предоставление доступа к конституционного правосудию общественным организациям, защищающим публичный интерес в социально значимых сферах, все это могло бы стать дополнительным стимулом конституционной модернизации государства и способствовало бы развитию гражданского общества.
список литературы
1. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М., 2005.
30 Информационный портал Министерства юстиции РФ. О деятельности некоммерческих организаций (электронный ресурс): URL: http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx (05.09.2018).
2. Витрук Н. В. Права национальных меньшинств в Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2001. № 2(35).
3. Джагарян А. А. Депутат Государственной Думы — самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 1.
4. Кравец И. А. Принципы российского конституционализма и консти-туционализация правового порядка. М., 2017.
5. Кряжков В. А. Законодательство о коренных малочисленных народах Севера: современное состояние и пути совершенствования // Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. М., 2012.
6. Кряжков В. А. Традиционный образ жизни коренных малочисленных народов в конституционно-правовом измерении // Государство и право. 2017. № 12.
7. Митюков М. А. Конституция РФ 1993 года и развитие полномочий Конституционного Суда России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 6.
8. Татаринов С. А. К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.
