МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В ФОКУСЕ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ: НОВОЕ В МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОДХОДАХ Текст научной статьи по специальности «Право»

Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах*

Елена Гриценко**

Настоящая статья содержит подробный анализ решений Конституционного Суда России начиная с конца 2015 года по вопросам организации муниципального уровня власти и реализации прав в сфере местного самоуправления на очередном этапе муниципальной реформы, ознаменовавшемся в 2014 году внесением изменений в базовый муниципальный закон. На основе изучения материалов правоприменительной практики автор раскрывает реальные проблемы муниципальной реформы, приведшие к многочисленным судебным спорам и конституционным конфликтам. В статье анализируется актуальная практика реального доступа граждан к конституционному правосудию в сфере защиты прав местного самоуправления, процессуальные проблемы соблюдения условий допустимости конституционных жалоб по муниципальным делам. Особое внимание в материале уделяется комментарию Постановления Конституционного Суда 2015 года по известному «Иркутскому делу», в котором речь шла о пределах действия принципа организационной самостоятельности местного самоуправления и права населения на самостоятельное определение структуры муниципальных органов. Автор предлагает систематизацию правовых позиций Конституционного Суда, сформулированных в данном деле, выявляет вопросы и проблемы, не нашедшие отражения в его итоговом Постановлении, но имеющие большое значение для решения вопроса о конституционности оспариваемых положений.

^ Муниципальная реформа 2014 года;защита прав местного самоуправления; доступ граждан к конституционному правосудию; применение закона в конкретном деле; структура органов местного самоуправления; 001: 10.21128/1812-7126-2016-5-43-71 формирование органов местного самоуправления

1. Введение:практика реализации муниципальной реформы 2014 года

Очередной этап муниципальной реформы, начало которому в 2014 году было положено внесением изменений в Федеральный закон о местном самоуправлении1, затронул суще-

* Публикация подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) в рамках научного проекта № 16-03-00465.

** Гриценко Елена Владимировна - доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета (e-mail: gricenko.e@jurfak.spb.ru).

1 Речь идёт о двух последовавших друг за другом федеральных законах № 136-Ф3 от 27 мая 2014 года (Федеральный закон «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"») и № 165-ФЗ от 23 июня 2014 года (Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Вслед за ними были внесены изменения в Бюджетный кодекс (Федеральный закон от 29 ноября 2014 года № З8З-ФЗ), а также в целый ряд федеральных отраслевых законов в связи с допустимостью перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации региональными законами (Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 485). Наконец, в рамках совершенствования организационных основ местной власти в Федеральный закон о местном самоуправлении были включены дополнения о ещё одном способе избрания главы муниципального образо-

ственным образом практически все сферы организации местной власти. Изменения коснулись территориальных, организационных, компетенционных и финансовых основ местного самоуправления, взаимоотношений муниципальных образований с органами государственной власти, а также вопросов разграничения законодательных полномочий между Федерацией и субъектами в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. Законодательные новеллы, сопровождавшие реформу, не стали предметом широкого обсуждения или всесторонней экспертной оценки перед их принятием2. И сразу после вступления в силу попали под огонь ожесточённой критики экспертного сообщества, учёных3 и практиков4.

вания — из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией (Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». URL: http: //www. pravo. gov.ru; номер опубликования: 0001201502040017; дата опубликования: 04.02.2015. Вступил в силу 7 марта 2015 года. Далее - Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ).

2 Об этом свидетельствуют как внесение законопроектов без предварительного обсуждения, так и весьма сжатые сроки, отведённые на рассмотрение внесённых инициатив во всех трёх чтениях. См. об этом подробнее: Бабун Р. Местное самоуправление снова встраивают в вертикаль госвласти // Экономика и жизнь. № 17 (9583). 2015. 8 мая. URL: http://www.eg-online.ru/ article/280395/ (дата обращения: 05.07.2016).

3 См., например: Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 58-63; Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68-71; Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 149-161. И лишь существенно меньшая часть учёных выступила в защиту реформы: Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.

4 См.: Бабун Р. Указ. соч. См. также: раздаточные материалы парламентских слушаний 9 апреля 2015 го-

да «Вопросы реализации Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и за-

дачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства».

Особенно острые дискуссии развернулись вокруг вопроса об организационной самостоятельности местного самоуправления, о пределах муниципальной демократии, о формах участия населения в осуществлении местного самоуправления. В настоящей статье мы остановимся на конституционно-судебной практике именно по этим вопросам, вызвавшим наибольший общественный резонанс, причём сразу после реформы. Одна из главных проблем состоит в допустимости безальтернативного установления в региональном законе порядка формирования представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением косвенным образом путём делегирования, а также единственно возможного порядка избрания главы муниципального образования непрямыми выборами и определения тем самым его места в структуре органов местного самоуправления.

Реализация поручений федерального законодателя на региональном и муниципальном уровнях в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований (ч. 2 и 3 ст. 4 Закона от 27 мая 2014 года) усугубила обозначившиеся конфликты. Так, в шестимесячный срок после вступления в силу Федерального закона № 136-Ф3 от 27 мая 2014 года5 субъекты Федерации в своём большинстве (остальные сделали это до конца года) издали необходимые законы о порядке формирования представительных органов муниципальных районов и о порядке избрания глав муниципальных образований во всех муниципалитетах. Развёрнутая статистика по этому поводу была представлена в данных многочисленных мониторингов реализации субъектами Федерации изменений Федерального закона о местном самоуправлении до конца 2014 года, проведённых, в частности, российским Министерством юстиции6, Об-

5 Вступил в силу с момента его официального опубликования на официальном портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) в день подписания.

6 Сведения о мониторинге реализации Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 (по состоянию на 5 декабря 2014 года) см.: Информационно-аналитические материалы Минюста к парламентским слушаниям на тему «Вопросы реализации Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 года и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства», состо-

щероссийским конгрессом муниципальных образований (ОКМО)7, Социологической лабораторией Ассоциации сибирских и дальневосточных городов8. При реализации законодательных новелл 2014 года в российских регионах проявились три основные тенденции.

Первая тенденция выражалась в непосредственном регулировании законом субъекта Федерации безальтернативных вариантов формирования представительного органа муниципального района и избрания главы муниципального образования и тем самым определения его места в структуре органов местного самоуправления. Так, региональный законодатель оставил муниципальным образованиям право на выбор и самостоятельное закрепление в уставе способа формирования представительных органов муниципальных районов лишь в трёх субъектах Федерации, а способа избрания главы — только в четырёх.

Вторая состояла в сокращении случаев применения свободных выборов при формировании/избрании органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, на начало 2015 года уже в 28 субъектах Федерации в соответствии с их законами представительные органы муниципальных районов полностью формировались путём делегирования в них глав и депутатов представительных органов поселений, а общее число таких органов в стране, по данным Центризбиркома, выросло по состоянию на 22 января 2015 года до 569 по сравнению с началом 2010 года, когда делегирование как способ формирования пред-

явшимся 9 апреля 2015 года, приложение к письму Минюста в Государственную Думу ФС РФ от 6 марта 2015 года № 08/25051-ДА (далее — Мониторинг Минюста России 2014 года)

7 См.: Мониторинг принятия в субъектах Российской Федерации законов, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3, прилагаемый к решению Президиума Общероссийского конгресса муниципальных образований № 40 от 11 декабря 2014 года (далее — Мониторинг ОКМО 2014 года).

8 См.: Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории России (по результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Фе-

дерации): Аналитическая записка Социологической

лаборатории АСДГ, ноябрь 2014 года. URL: http://

www.sakha.gov.ru/files/front/download/id/147933 (дата обращения: 05.07.2016) (далее — Мониторинг

АСДГ 2014 года).

ставительного органа использовали 258 муниципальных районов9. Ещё более ускоренно происходил отказ регионов от использования прямых выборов при замещении должности главы муниципального образования. Так, уже в конце 2014 года законы 36 субъектов Федерации предусмотрели полный переход к избранию глав представительными органами из своего состава, а муниципальные выборы указанных должностных лиц были предусмотрены только в десяти субъектах. Соответственно, число глав муниципальных образований, избираемых населением напрямую, в масштабах страны сократилось с 13 153 в сентябре 2010 года до 9 514 по состоянию на 22 января 2015 года, а число избираемых представительным органом из своего состава возросло соответственно с 9 796 (2010) до 13 360 (2015)10.

Третья заключалась в дифференцированном подходе законодателей субъектов Федерации к установлению порядка формирования либо избрания органа или должностного лица местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования, а также вне такой зависимости для муниципальных образований одного типа. Так, по данным Мониторинга Минюста, в законах семи субъектов Федерации для конкретных муниципальных районов в рамках одного субъекта был установлен различный порядок формирования представительного органа, а в 27 субъектах для конкретных муниципальных образований, даже одного типа, был установлен различный порядок замещения должности главы муниципального образования.

Указанные тенденции в региональном законодательстве сохранились и в ходе дальнейшего реформирования способов замещения должности главы муниципального образования, когда в феврале 2015 года Федеральный закон о местном самоуправлении

9 Ср.: Мониторинг Минюста России 2014 года; Аналитическая записка Центризбиркома РФ «О некоторых вопросах формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации», табл. 2 и прил. 2 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2015. № 2. URL: http://vestnik. rcoit.ru/archiv/2-2015/18.html (дата обращения: 05.07.2016) (далее — Аналитическая записка ЦИК РФ 2015 года).

10 См.: Аналитическая записка ЦИК РФ 2015 года, табл. 4, прил. 5.

был дополнен ещё одним способом косвенного избрания главы муниципального образования — представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, с обязательным замещением таким лицом должности главы местной администрации11. Эти новеллы ещё до вступления их в силу были массово поддержаны в регионах и нашли отражение в соответствующих изменениях, внесённых в законы субъектов Российской Федерации о порядке избрания глав муниципальных образований. По данным Минюста о состоянии местного самоуправления и развитии его правовых и организованных основ в 2015 году, представленным в ноябре этого же года, новый способ избрания глав муниципальных образований по результатам конкурса был безальтернативно законодательно установлен для 6 256 муниципальных образований, а именно: для 646 муниципальных районов, 180 городских округов, всех трёх городских округов с внутригородским делением, 359 городских и 5060 сельских поселений, для 10 внутригородских районов12.

Изменения федерального и регионального законодательства 2014 года напрямую повлияли на состояние муниципальной правовой основы. Часть 3 статьи 4 Закона от 27 мая 2014 года предписывала муниципальным об-

11 См.: Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ .

12 См.: Презентация Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России «О состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2015 году». Москва, ноябрь 2015 года. URL: http://minjust.ru/press/news/o-sostoyanii-mestnogo-samoupravleniya-i-deyatelnosti-minyusta-rossii-po-razvitiyu-ego (дата обращения: 05.07.2016). Для сравнения: самым популярным способом избрания главы муниципального образования по состоянию на ноябрь 2015 года по-прежнему оставалось избрание главы представительным органом из своего состава (в 8 869 муниципальных образованиях, что составило 39 % от общего числа), в то время как прямые выборы глав применялись лишь в 4 842 муниципальных образованиях, то есть в 21,2 % случаев. И только в 2 798 муниципальных образованиях (в 144 муниципальных районах, 45 городских округах, 144 городских поселениях, 2 209 сельских поселениях) региональные законы оставили выбор способа избрания главы самим муниципальным образованиям, их уставам.

разованиям привести их уставы в соответствие с принятыми региональными законами в трёхмесячный срок с момента вступления этих законов в силу. Большинство муниципалитетов указанные требования выполняли: по данным Минюста о развитии системы местного самоуправления за первое полугодие 2015 года (до 1 июня 2015 года), количество поступивших на государственную регистрацию изменений в уставы увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2014 года на 21 %13. Но и в тех случаях, когда муниципальные образования не исполняли поручение федерального законодателя и отказывались приводить свои уставы в соответствие с региональным законом (как, например, в Родниковском сельском поселении Челябинской области14), положения регионального закона действовали напрямую. Новый порядок формирования/избрания органа или должностного лица местного самоуправления подлежали применению с момента вступления в силу соответствующего закона субъекта Федерации. Так, в Родниковском сельском поселении депутаты представительного органа, несмотря на вступление в силу областного закона, установившего косвенный порядок избрания глав сельских поселений, не только не привели устав в соответствие с ним, но и приняли решение о назначении прямых выборов главы в единый день голосования 13 сентября 2015 года15. Это решение, однако, было отменено в судебном порядке по причине несоответствия областному закону16.

13 См.: Информационно-аналитические материалы о развитии местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 года). URL: http://minjust.ru/ru/press/news/minyust-rossii-opublikoval-rezultaty-monitoringa-razvitiya-sistemy-mestnogo (дата обращения: 05.07.2016).

14 См. об этом подробнее: Григорьева С. Верховный Суд отказал жителям Южного Урала в праве на прямые выборы глав. URL: https://www.znak.com/2016-02-11/verhovnyy_sud_otkazal_zhitelyam_yuzhnogo_ urala_v_prave_na_pryamye_vybory_glav (дата обращения: 05.07.2016).

15 См.: Решение от 17 июня 2015 года № 86 «О праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы Родниковского сельского поселения и депутатов Совета депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области».

16 См.: Решение Троицкого районного суда Челябинской

области от 20 июля 2015 года по делу № 2-358/2015.

Прямому действию и применению подлежало федеральное законодательное установление о том, что при отказе в законе субъекта Федерации от прямых муниципальных выборов органов и должностных лиц местного самоуправления выборы не назначаются и не проводятся, если соответствующий региональный закон был принят и вступил в силу до наступления даты, с которой такие выборы должны бы были быть назначены в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав и уставом муниципального образования (абз. 2 ч. 5.1 ст. 35, абз. 2 ч. 3.1 ст. 36 Федерального закона

0 местном самоуправлении).

Наиболее распространённым вариантом преодоления бездействия муниципального представительного органа, связанного с неприведением положений устава в соответствие с региональным законом и сохранением в уставе муниципальных выборов в качестве способа замещения должности главы муниципального образования, являлось обращение прокурора в рамках реализации его надзорной функции в суд с заявлением о признании соответствующих положений устава противоречащими законодательству и недействующими. Так, например, прокурор Красноярска в октябре 2015 года оспорил нормы городского устава об избрании главы города на муниципальных выборах, поскольку они вступили в противоречие с краевым Законом от

1 декабря 2014 года № 7-2884 в редакции от 3 марта 2015 года. Этот закон предусматривал избрание главы представительным органом по результатам конкурса и устанавливал его роль в структуре органов местного самоуправления одновременно и в качестве главы городской администрации. Соответственно, данные положения устава города Красноярска были признаны судом противоречащими закону, недействующими и не подлежащими применению17. На внеочередной сессии Красноярского городского совета 13 ноября

URL: http://docs.pravo.ru/document/view/77946966/ ?mode=full (дата обращения: 05.07.2016).

17 См.: Решение Центрального районного суда города Красноярска от 30 октября 2015 года по делу 2а-5677/2015 — М-3924/2015. URL: https://rospravosu die.com/court-centralnyj-rajonnyj-sud-g-krasnoyarska-krasnoyarskij-kraj-s/act-499186571 (дата обращения: 05.07.2016).

2015 года необходимые поправки в устав были внесены18.

Менее резонансными, хотя и достаточно показательными, явились споры, связанные с введением нового типа муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и, соответственно, реализацией новой процедуры муниципально-террито-риальных преобразований, а именно наделения городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. Исходя из положения части 2 статьи 131 Конституции, Федеральный закон о местном самоуправлении в части 7.1 статьи 13 предусмотрел необходимость обязательного учёта мнения населения городского округа при осуществлении законом субъекта Федерации такого преобразования. Однако устанавливать форму и порядок учёта мнения населения законодатель не стал, сославшись на то, что учёт должен быть произведён в соответствии с уставом преобразуемого городского округа19. Подобная оговорка была воспринята на практике как оправдание допустимости и достаточности использования для новой процедуры территориального преобразования стандартно проводимых в ходе любых преобразований и упомянутых в уставах муниципальных образований публичных слушаний20. Так, например, принятые в Челябинской области 10 июня 2014 года областные законы — Закон Челябинской области № 703-3О «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» и Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-3О «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе»21 — были основаны на результатах публичных слушаний, организо-

18 См.: URL: http://vybory-24.ru/news/2015/11/1507 (дата обращения: 05.07.2016).

19 Впоследствии Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ эта оговорка была дополнена обязанностью регулировать в подобном случае порядок учёта мнения населения и законом субъекта Федерации.

20 Пункт 4 части 3 статьи 28 Федерального закона о местном самоуправлении (в ред. до внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 187-ФЗ).

21 Оба областных закона вступили в силу со дня их официального опубликования (см.: Южноуральская панорама. Спецвыпуск № 24. 2014. 14 июня).

ванных Челябинской городской думой по инициативе Законодательного собрания Челябинской области и состоявшихся 4 июня 2014 года при участии 252 жителей города. Примечательно, что опубликование информационного сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу изменения статуса Челябинского городского округа произошло ещё до вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года с его положениями о возможности преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением22.

Указанными областными законами в Челябинском городском округе было образовано 7 внутригородских районов. Кроме того, областной законодатель воспользовался правом, предоставленным ему Федеральным законом о местном самоуправлении в новой редакции (п. 1 ч. 5 ст. 35), и безальтернативно установил для Челябинской городской думы, как для представительного органа второго уровня, вместо прямых муниципальных выборов косвенный порядок формирования — избрание из числа депутатов представительных органов внутригородских районов. Усматривая нарушение своих прав в порядке принятия областных законов, гражданин С. Ю. Вах-рушев обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании недействующими указанных выше областных законов, как принятых с нарушением установленной Федеральным законом процедуры обязательного учёта мнения населения городского округа при изменении статуса муниципального образования. Однако ни областной суд, ни Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нарушений указанной процедуры не усмотрела, указав, что региональный законодатель правильно истолковал Федеральный закон, который не предусматривает обязательного закрепления в уставе специальной формы и порядка учёта мнения населения для указанного случая. Следовательно, вполне допустимо воспользоваться уже предусмотренной в уставе для всех случаев преобразований процедурой — публичными слушаниями23.

22 См. об этом: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10 декабря 2014 года по делу № 48-АПГ14-9.

23 См.: Там же.

Таким образом, новеллы Федерального закона 2014 года затронули конституционную проблему пределов муниципальной демократии с различных сторон. Помимо уже обозначенного выше безальтернативного установления в региональном законе косвенного порядка формирования органов местного самоуправления и замещения должности главы муниципального образования, а следовательно, сокращения случаев использования института муниципальных выборов, вновь обострился вопрос об адекватной форме учёта мнения населения при преобразовании территории местного самоуправления. Всё это позволяет констатировать наличие, с одной стороны, конституционного конфликта по поводу пределов действия объективных конституционных принципов — самостоятельности местного самоуправления, в том числе обязательного участия населения в определении структуры органов местного самоуправления, статуса и границ территории муниципального образования. С другой же стороны, можно вести речь о затронутости указанными новеллами субъективных прав в сфере местного самоуправления — права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления; права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на муниципальные выборные должности; права населения и граждан на участие в процедуре территориальных преобразований и изменения статуса и границ муниципальных образований. Наличие указанных оснований породило целый ряд обращений в Конституционный Суд — в рамках как абстрактного, так и конкретного нормо-контроля. Однако само по себе наличие конституционной проблемы, как и возникновение обоснованных сомнений в нарушении конституционного права на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления, ещё не означает, что возникший конфликт будет принят к рассмотрению Конституционным Судом. Так, все попытки граждан выйти на конституционный спор о нарушении их конституционных прав по указанному выше кругу вопросов не привели к успеху. Лишь запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции некоторых нововведений Федерального закона о местном самоуправлении в части нарушения принципа самостоятельности на-

селения при определении структуры муниципальных органов стал предметом рассмотрения Конституционного Суда по существу (далее — «Иркутское дело»)24.

Рассмотрим в связи с этим более подробно следующие вопросы: в чём заключаются процессуальные проблемы доступа граждан к конституционному правосудию по вопросам защиты их прав в сфере местного самоуправления, чем обусловлены современные подходы Конституционного Суда к оценке условий допустимости жалоб граждан о нарушении их права на осуществление местного самоуправления (1); в чём состоят материально-правовые и процессуальные особенности рассмотренного по существу «Иркутского дела»: повод, основание, предмет рассмотрения (2); каковы особенности данного Конституционным Судом истолкования оспариваемых законоположений по «Иркутскому делу»: что же именно решил Конституционный Суд и что осталось за рамками выявленного конституционно-правового смысла рассмотренных законов (3).

2. Процессуальные проблемы допустимости жалоб граждан о нарушении их конституционных прав в сфере местного самоуправления

Как мы уже видели, представленная в изменениях Федерального закона интерпретация пределов и возможностей участия населения в осуществлении местного самоуправления сопровождалась достаточно активными попытками граждан оспорить региональные законы, поддерживающие такую интерпретацию, а после завершения дела в суде прибегнуть и к подаче жалобы о нарушении их конституционного права на местное самоуправление и права избирать и быть избранными.

24 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» (URL: http://www. pravo.gov.ru; номер опубликования: 0001201512040002; дата опубликования: 04.12.2015) (далее — Постановление по Иркутскому делу).

В то же время во всех обращениях граждан в Конституционный Суд по делам о нарушении их конституционных прав Федеральным законом № 136 камнем преткновения явилось соблюдение условий допустимости конституционных жалоб. Наряду со случаями явного нарушения требований, в соответствии с которыми жалоба гражданина признаётся допустимой25, имели место ситуации,

25 Так, например, конституционная жалоба гражданина М. В. Медведева о нарушении его права на осуществление местного самоуправления была признана недопустимой в связи с тем, что отсутствовало конкретное дело, в котором обжалуемые положения Федерального закона № 136 были бы применены. Конкретным соответственно признаётся лишь то дело, в котором судом в установленной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона. Верховный Суд РФ вовсе отказал в принятии заявления Медведева о признании частично недействующим Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136 к рассмотрению в связи с неподведомственностью данного дела суду общей юрисдикции (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 23 октября 2014 года № 2459-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Медведева Михаила Викторовича на нарушение его конституционных прав рядом положений статей 2 и 4 Федерального закона «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (Документ опубликован не был). URL: http:// doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision179576.pdf (дата обращения: 03.07.2016). Отсутствие конкретного дела по аналогичным причинам было констатировано в конституционной жалобе граждан А. А. Козоченко, С. П. Кондакова и М. А. Федорченко на нарушение избирательных прав граждан Федеральным законом от

23 июня 2014 года № 165-ФЗ (Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 года № 1784-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Козоченко Алексея Александровича, Кондакова Сер-

гея Павловича и Федорченко Михаила Александро-

вича на нарушение конституционных прав пунктом 13 статьи 1 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и пунктом 5 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах

когда оценка допустимости конституционной жалобы, данная Конституционным Судом, представлялась не столь однозначной.

Так, например, в уже упомянутом деле гражданин Вахрушев первоначально оспаривал действительность законов Челябинской области из-за их несоответствия Федеральному закону о местном самоуправлении (ч. 7.1 ст. 13) в двух инстанциях — Челябинском областном суде и Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда. И первая, и апелляционная инстанции рассматривали спор по существу в рамках нормокон-троля и пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя. Поэтому гражданин Вахрушев в своей конституционной жалобе предлагал проверить конституционность положений части 7.1 статьи 13 Федерального закона о местном самоуправлении (в редакции от 27 мая 2014 года) как в их буквальном смысле, так и в истолковании, придаваемом правоприменительной практикой, и, соответственно, конституционность Законов Челябинской области, установивших новый статус Челябинска как городского округа с внутригородским делением26. Вахрушев обосновывал нарушение оспариваемыми положениями его конституционного права на участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированного статьёй 32 в сочетании со статьями 130 и 131 российской Конституции, в том числе на выражение в составе населения городского округа подлежащего учёту мнения об изменении статуса городского округа и образова-

организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (Документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision207097.pdf (дата обращения: 03.07.2016).

26 См.: Пункт 1 Определения Конституционного Су-

да РФ от 29 сентября 2015 года № 2002-0 об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вах-рушева Станислава Юрьевича на нарушение его конституционных прав положением части 7.1 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законами Челябинской области «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» и «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе» (Документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision209509. pdf (дата обращения: 03.07.2016) (далее - Определение по делу Вахрушева)

нии в нём муниципальных образований — внутригородских районов.

Конституционный Суд, оценивая соблюдение условий допустимости жалобы гражданина Вахрушева, продемонстрировал значительно более глубокий и дифференцированный подход по сравнению со своей прежней практикой конституционно-судебной защиты права на местное самоуправление. Как отметил Суд, конкретное дело, рассмотрение которого должно быть завершено в суде, в любом случае предполагает наличие вступившего в законную силу судебного решения, в котором получил разрешение вопрос о правах и обязанностях соответствующего лица как участника конкретных правоотношений на основании применения в отношении него норм закона, с которыми заявитель связывает предполагаемое нарушение своих прав и свобод (курсив мой. — Е. Г.). Соответственно, рассматриваемое в суде общей юрисдикции дело о нормоконтроле по заявлению гражданина само по себе под эти признаки не подпадает, поскольку не свидетельствует о применении закона к отношениям с участием заявителя, даже если оспариваемым законом затрагиваются его права, равно как и права других лиц, на которые распространяется действие абстрактных норм закона. В таком случае можно вести речь лишь об абстрактной заинтересованности заявителя «в поддержании конституционного правопорядка посредством устранения из правовой системы законов, нарушающих, по его мнению, конституционные права и свободы человека и гражданина»27. Подобная заинтересованность, как полагает Суд, ещё не создаёт предпосылок для признания обоснованности возбуждения гражданином конституционного судопроизводства в целях восстановления его нарушенных прав. Тем не менее такой заинтересованности достаточно для принятия к рассмотрению заявления гражданина о нормоконтроле в рамках административного судопроизводства, в котором субъективная заинтересованность заявителя по-прежнему трактуется весьма широко.

Кроме того, Конституционный Суд предложил дифференцированно подойти к характеристике субъекта права на местное самоуправление, отметив специфический комплексный характер этого права, преоблада-

27 Там же, п. 2.

ние в нём коллективных начал. Не отдельный гражданин, а только местное сообщество рассматривается в качестве субъекта права на создание в пределах соответствующей территории муниципального образования, на определение в нём структуры органов местного самоуправления, на проведение муниципаль-но-территориальных преобразований. Гражданин же реализует своё право на участие в осуществлении местного самоуправления путём участия в референдуме, выборах, других формах прямого волеизъявления, в том числе через высказывание мнения по вопросам преобразования муниципальных образований и изменения их границ.

И хотя Конституционный Суд не распространил логику своих рассуждений на дифференциацию субъектов обращения в суд в защиту прав местного самоуправления в рамках конституционного судопроизводства, можно предположить, что коллективный или индивидуальный характер защищаемого права должен иметь значение при определении надлежащего заявителя. Соответственно, выступить в защиту коллективных прав на осуществление местного самоуправления уполномочено местное сообщество, муниципальное образование в целом в лице его представителей, в то время как отдельный гражданин возбуждает конституционное судопроизводство в целях защиты и восстановления своего нарушенного индивидуального конституционного права на участие в осуществлении местного самоуправления. При этом в обоих случаях речь идёт о защите права на местное самоуправление как субъективного публичного права, что подтверждается публично значимым характером конституционной жалобы и не только субъективно-правовым, но и объективно-правовым характером конституционного спора.

Кроме того, для соблюдения условия о конкретном деле в конституционном процессе недостаточно обосновать нарушение права простыми ссылками на обстоятельства, свидетельствующие о воздействии закона на правовой статус заявителя, если даже гражданин на них указывал при оспаривании закона в рамках административного судопроизводства. Так, ссылки С. Ю. Вахрушева в его деле о нормоконтроле в Челябинском областном суде на нарушение законом его субъективного права на выражение мнения в составе на-

селения города по поводу изменения статуса городского округа в адекватной организационно-правовой форме, которое повлекло изменение способа формирования городского представительного органа, замену прямых выборов на косвенный порядок избрания депутатов и тем самым ограничение его избирательных прав, а также его указания на процедурные нарушения, допущенные при организации и проведении публичных слушаний, не позволившие сформировать, выразить и учесть его мнение, как и мнение населения города в целом, — не были признаны Судом достаточными для соблюдения условия о применении оспариваемых законоположений в конкретном деле заявителя, как оно понимается в части 1 статьи 96 и пункте 2 статьи 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗ о Конституционном Суде). Для соблюдения этого условия необходимо доказать применение оспариваемого закона судом общей юрисдикции к правоотношениям с участием заявителя. Суд не нашёл в представленных Вахрушевым материалах подобных доказательств, например решения суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нарушающих права заявителя действий и решений уполномоченных органов в процессе организации и проведения публичных слушаний по вопросу о статусе Челябинска, в котором был бы применён оспариваемый за-кон28. Однако доказательств такого применения Вахрушев, как представляется, и не мог предложить Суду. Ведь всякое оспаривание процедуры публичных слушаний связано с проверкой соблюдения правил, установленных соответствующими нормативными актами о порядке организации и проведения публичных слушаний, и не связано с применением оспариваемого областного Закона. Дело же о нормоконтроле в судах общей юрисдикции Конституционный Суд отказался считать применением закона в отношении заявителя, поскольку оно преследовало цель защиты «определённым образом понимаемого общественно-политического интереса городского

28 Конституционный Суд называет в качестве возможного доказательства применения закона в деле заявителя оспаривание им «процедурного порядка проведения и результатов состоявшихся по указанному вопросу публичных слушаний» (абз. 5 п. 2 мотивировочной части Определения по делу Вахрушева).

сообщества», а не субъективных прав и интересов заявителя.

Предложенное Конституционным Судом толкование «применённого в отношении заявителя конкретного дела», защищаемого субъективного права и интереса не лишено логики, хотя и сужает возможности индивидуальной конституционно-судебной защиты прав в сфере местного самоуправления. В то же время подобный подход Конституционного Суда можно в определённой степени считать закономерным29. Однако тут есть одно «но». Это касается предшествующей практики Конституционного Суда по муниципальным делам, в которой применение в конкретном деле оспариваемых норм в отношении заявителя считалось состоявшимся и при оспаривании нормативных актов. При этом гражданину было достаточно обосновать затронутость законом его прав и интересов, равно как и прав и интересов других членов местного сообщества. Отчасти подобная либеральная трактовка данного условия допустимости конституционной жалобы предопределялась указанием в части 1 статьи 96 ФКЗ о Конституционном Суде (в редакции до реформы 2010 года)30 не только на нарушение прав и свобод заявителя законом, применённым в конкретном деле, но и подлежащим такому применению. Соответственно, Конституционный Суд не уделял в процессе проверки условий допустимости жалоб граждан должного внимания понятию конкретного дела. Так, например, в 2007 го-

29 На тот факт, что у Конституционного Суда имеются основания для подобного подхода к оценке условий допустимости жалоб граждан на нарушение их конституционного права на местное самоуправление, автор настоящей статьи уже обращала внимание ранее, подчёркивая специфику права местного самоуправления, опасность путаницы вокруг вопроса о субъекте этого права, а также указывая на недостаточность использования исключительно института общей конституционной жалобы для защиты прав местного самоуправления (см.: Гриценко Е., Вилл Р. Защита прав местного самоуправления средствами конституционного судопроизводства // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 4 (46). С. 27-28, 38).

30 Имеется в виду Федеральный конституционный закон

от 3 ноября 2010 года № 7-ФКЗ «О внесении измене-

ний в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"» (Собра-

ние законодательства Российской Федерации. 2010. № 45. Ст. 5742), предложивший новую редакцию части 1 статьи 96, пункта 2 статьи 97.

ду Конституционный Суд рассматривал жалобу О. Б. Гуртуева и коллективную жалобу М. Б. Бабаева, других сельских жителей Кабардино-Балкарии о нарушении конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления Законами Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике», не предусмотревшими необходимость получения согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении муниципальных образований31. Правоприменительным делом, которое предшествовало обращению граждан, явилось дело в Верховном суде республики о признании указанных законов противоречащими федеральному законодательству и недействующими, оставленное без удовлетворения. При этом вопрос об отсутствии конкретных дел заявителей, в которых нашли бы применение оспариваемые нормы законов, российским Конституционным Судом не поднимался. Очевидно, Суд исходил из достаточности дела о нормоконтроле и факта за-тронутости прав заявителей оспариваемыми законоположениями (в связи с потерей ими ряда льгот при переходе из статуса сельских жителей в городские) для соблюдения установленных условий допустимости конституционной жалобы. И хотя по итогам рассмотрения дела Гуртуева и других было вынесено определение, это не было связано с признанием жалобы недопустимой. Определение включало обширное позитивное содержание: в нём давалось конституционное истолкование положений республиканских и

31 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П по жалобе гражданина О. Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан — жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 5) (далее — Определение по делу Гуртуева и других).

федерального законов в их взаимосвязи и в контексте действия конституционного императива и универсального европейского стандарта учёта мнения населения при изменении границ муниципалитетов. И лишь констатация отсутствия нарушения конституционных прав граждан оспариваемыми нормами с учётом их выявленного конституционного смысла позволила сделать Суду вывод об отсутствии оснований для разрешения поставленных заявителями вопросов в заседании Конституционного Суда путём вынесения итогового решения в виде постановления32.

В том же году граждане Е. М. Зайцев, В. Е. Уткин, В. Н. Федотов оспаривали конституционность некоторых переходных положений Федерального закона о местном самоуправлении в части территориальной реформы местного самоуправления, которые не устанавливали требований к порядку учёта мнения населения при установлении границ муниципальных образований и тем самым нарушали их право на осуществление местного самоуправления33. В качестве конкретного дела, в котором нашли применение оспариваемые нормы, выступало также дело о нормо-контроле, а именно о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 2 Закона Тверской области от 28 февраля 2005 года № 28-ЗО «Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Кашинский район", и наделении их статусом городского, сельского поселения» в части установления границ и наделения статусом сельского поселения Булатовского поселения с административным центром — деревней Бу-латово. Недопустимость жалобы была усмотрена как в отсутствии нарушения оспарива-

32 См.: пункты 4 и 5 резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П.

33 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 года № 830-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зайцева Евгения Михайловича, Уткина Валентина Евдокимовича и Федотова Владимира Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями части 1 статьи 11, абзаца второго части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

емыми положениями Федерального закона Конституции РФ, так и в том, что вопрос о конституционности оспариваемых положений уже являлся ранее предметом рассмотрения Конституционного Суда, который выработал на этот счёт правовые позиции. Примечательно, что в данном случае Конституционный Суд по-прежнему не подвергал сомнению факт наличия конкретного дела и применения оспариваемых положений Закона в деле заявителей как условия допустимости жалобы. Более того, он подтверждал его наличие, указывая на неподведомственность вопроса Конституционному Суду: «Вопросы проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретному делу заявителей, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизвод-ства»34.

Данный широкий подход Конституционного Суда к трактовке условия допустимости о конкретном деле поддерживался и последующей конституционно-судебной практикой. Так, например, дело об оспаривании нормативного акта (решения Новошахтинской городской думы об утверждении соглашения между муниципальными образованиями городом Новошахтинском и Красносульским районом о передаче земельного участка и инициативы о принятии Закона Ростовской области об изменении границ между названными муниципальными образованиями) легло в основу конституционной жалобы гражданина А. В. Севашева, по результатам рассмотрения которой в 2008 году было вынесено Определение с позитивным содержа-нием35. А гражданин Н. М. Савостьянов в 2011 году обратился в Конституционный Суд с жалобой, после того как ему было отказано, во-первых, в признании незаконными отдельных положений решения представительного органа сельского поселения Веселовское об инициативе изменения устава Наро-Фомин-

34 Там же, абз. 5 п. 2 мотивировочной части.

35 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его

конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2008. № 5 (далее - Определение по делу Сева-шева).

ского муниципального района Московской области в части формирования районного Совета депутатов и перехода от избрания его депутатов путём муниципальных выборов к формированию из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений. А во-вторых, после отказа в удовлетворении требования о назначении муниципальных выборов в районный представительный орган. Наличие конкретного дела, завершённого в суде, в котором были применены оспариваемые нормы Федерального закона, было признано Конституционным Судом без каких-либо оговорок и не только в части нарушения избирательных прав заявителя в связи с отказом ему в назначении выборов (обжалование конкретного правоприменительного решения, принятого в отношении заявителя), но и в рамках реализации права на участие в осуществлении местного самоуправления при установлении порядка формирования районного представительного органа (обжалование соответствующей инициативы о внесении изменений в устав района). Несмотря на то что данное дело рассматривалось, когда уже вступила в силу новая редакция части 1 статьи 96, пункта 2 статьи 97 ФКЗ о Конституционном Суде, абстрактная заинтересованность Н. М. Савостьянова в исключении из правовой системы норм Федерального закона, нарушающих, по его мнению, права граждан, не была усмотрена Конституционным Судом и в деле об оспаривании решения представительного органа, а по итогам рассмотрения конституционного дела по существу было вынесено Постановление36.

И хотя в данном Постановлении оценка Судом дела об отказе в удовлетворении требования заявителя о назначении выборов как конкретного сомнений не вызывает, представляется небезынтересным сопоставить эту оценку с подходом Конституционного Суда в отказном Определении от 6 октября 2015 го-

36 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 4 (далее — Постановление по делу Савостьянова).

да по жалобе граждан Ю. А. Гурмана, Н. В. Гу-цуляка, З. Г. Сулейманова37 в связи с нарушением их прав на участие в установлении структуры органов местного самоуправления, а также избирательных прав. В этом деле Конституционный Суд вновь обратился к исследованию условия допустимости конституционной жалобы о применении закона в конкретном деле и опирался при отказе в принятии дела к рассмотрению на аргументацию, приведённую в Определении по делу С. Ю. Вахрушева. Так, Суд констатировал, что жалоба заявителей о признании недействующими отдельных положений закона Челябинской области, рассмотренная судом общей юрисдикции38, основана на их абстрактной заинтересованности в поддержании конституционного порядка, наличия которой недостаточно для возбуждения конституционного судопроизводства в рамках конкретного нормоконтроля. Суд не нашёл в представленных гражданами материалах подтверждения того факта, что они являлись участниками конкретных правоотношений, в которых к ним были бы применены оспариваемые нормы областного и Федерального законов, и признал жалобу недопустимой в связи с несоблюдением условия о применении обжалуемых законов в конкретном деле. При этом Суд никак не прокомментировал предшествующие заявлению граждан о нормоконтроле в

37 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2015 зона № 2004-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гурмана Юрия Альбертовича, Гуцуляка Николая Владимировича и Сулейма-нова Зайнуллы Галиуллиновича на нарушение их конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 2 Закона Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» (Документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/ decision/KSRFDecision209511.pdf (дата обращения: 03.03.2016) (далее - Определение по делу Гурмана, Гуцуляка, Сулейманова).

38 См.: Решение Челябинского областного суда от 11 августа 2015 года по делу № 3-350/2015 по заявлениям Н. В. Гуцуляка, З. Г. Сулейманова, Ю. А. Гурмана о признании недействующей с момента принятия статьи 2 Закона Челябинской области от 11 июня 2015 года № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области».

областном суде правоприменительные ситуации, участниками которых являлись заявители. Между тем эти ситуации, как и вынесенные по ним судами решения, приводились заявителями в их конституционной жалобе. Так, например, решение Совета депутатов Родниковского сельского поселения, главой которого являлся Н. В. Гуцуляк, о праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы муниципального образования и депутатов Совета депутатов от 17 июля 2015 года было оспорено районным прокурором в Троицкий районный суд Челябинской области. 20 июля 2015 года суд признал решение представительного органа в части назначения выборов главы поселения недействующим в связи с противоречием закону Челябинской области39, впоследствии оспоренному в Челябинском областном суде на предмет соответствия Федеральному закону и в Конституционном Суде на предмет соответствия Конституции России. Таким образом, права муниципального образования Родни-ковское сельское поселение на осуществление местного самоуправления, как и право гражданина Гуцуляка — главы поселения быть избранным вновь на должность главы поселения на муниципальных выборах, были не только затронуты в указанном решении районного суда, но и, как полагал заявитель, нарушены применением оспариваемых положений областного и федерального законов. Поэтому вызывает сомнение однозначный вывод Конституционного Суда, сделанный в данном Определении, о том, что Н. В. Гуцуляк обратился в областной суд с заявлением об оспаривании областного закона «не в связи с тем, что на основе оспариваемых им положений Закона Челябинской области возникли, изменились или прекратились правоотношения, в которых были непосредственно затронуты его права или права возглавляемого им муниципального образования»40. Обращению Ю. А. Гурмана и З. Г. Сулейманова в областной суд с заявлением о нормоконтро-

39 См.: Решение Троицкого районного суда Челябинской области от 20 июля 2015 года по делу № 2-358/2015. URL: http:// docs.pravo.ru/document/view/77946966/ ?mode=full (дата обращения: 05.07.2016).

40 Абзац 10 пункта 2 Определения по делу Гурмана,

Гуцуляка, Сулейманова.

ле областного закона также предшествовали жалобы на нарушение их прав избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на должность главы поселения и главы района с требованиями назначить выборы и отказ суда в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на областной за-кон41. Однако и эти судебные решения, затрагивающие права заявителей, не были приняты Конституционным Судом во внимание и не повлияли на вывод о недопустимости жалобы в связи с отсутствием конкретного дела.

Таким образом, из анализа практики Конституционного Суда по делам о нарушениях конституционного права населения и граждан на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления на разных этапах её развития видно, что трактовка применения закона в конкретном деле как условия допустимости конституционной жалобы претерпела существенные изменения. Этот процесс сопровождался и законодательным ужесточением требований к применению оспариваемых норм закона в конкретном деле. Соответственно, либеральный подход к оценке представленных заявителями фактов применения обжалуемых норм и индивидуальной затрону-тости их прав (п. 1 и 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде) сменился довольно жёстким формальным подходом. При этом задачей заявителя является доказать непосредственную затронутость его прав действиями (бездействием) или решениями правоприменительных органов, основанными на неконституционном, по их мнению, законе, и представить в конституционный процесс соответствующие судебные решения, вступившие в законную силу. Более того, само по себе общее указание в жалобе на наличие подобных решений, но непредоставление их копий в Конституционный Суд, как этого требует Федеральный конституционный закон в случае письменного обращения (ч. 2 ст. 96), очевидно, позволяет Суду исходить из факта отсутствия конкрет-

41 См.: Решение Челябинского областного суда от 15 июля 2015 года по делу № 3-344/2015 об отказе в удовлетворении требований гражданина Ю. А. Гурмана о назначении выборов главы Увельского района; Решение Челябинского областного суда от 20 июля 2015 года по делу № 3-348/2015 об отказе в удовлетворении требований гражданина З. Г. Сулейманова о назначении выборов главы Дербышевского сельского поселения.

ного дела42. При этом у Суда (Секретариата Суда) нет полномочия по обращению к заявителю с уведомлением об уточнении процессуальной истории его дела и о необходимости приложения соответствующих судебных решений: под указанный в пунктах 1—5 части второй статьи 40 ФКЗ о Конституционном Суде перечень данный случай не подпадает. Подобная ситуация свидетельствует о пробелах в конституционном процессуальном законодательстве в части, например, неразработанности известного гражданскому и административному судопроизводству института «оставления обращения без движения» в целях предоставления заявителю возможности в разумный срок устранить допущенные им при подаче документов нарушения и недостатки, как то: представление недостающих материалов, уточнение процессуальной истории. С учётом особого публичного значения конституционной жалобы, отсутствия механизма обжалования решения Конституционного Суда об отказе в принятии жалобы к рассмотрению по причине несоблюдения условия её допустимости о применении закона в конкретном деле заявителя, а также исходя из специфики конституционного судебного процесса, в котором принцип состязательности действует с особенностями, обусловленными активной ролью Суда, — предоставление Конституционному Суду и, в частности, его Секретариату более широких полномочий, связанных с уточнением процессуальной истории заявителя на стадии подготовки дела к рассмотрению, кажется вполне оправданным. Причём в свете реализации принципа процессуальной экономии и перехода к электронному правосудию осуществление Судом указанных полномочий, как и выполнение заявителем соответствующих требований к обращению в Суд, которое может состояться в электронной форме, упрощаются. Коль скоро существует открытый доступ к электронным версиям вынесенных судебных решений, обращение Суда к заявителю с требованием о предоставлении копии официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона при разрешении конкретного дела, может оказаться вовсе излишним. Со-

42 Можно предположить, что именно такая ситуация могла иметь место в деле Гурмана, Гуцуляка и Су-лейманова.

ответственно, общее указание в жалобе на электронный адрес базы данных, в которой содержится искомое судебное решение с соответствующими реквизитами, могло бы быть признано достаточным для соблюдения требования части 2 статьи 96 ФКЗ о Конституционном Суде. Указанные меры, как представляется, могли бы способствовать повышению эффективности конституционной судебной защиты прав граждан и находятся в русле реформы ФКЗ о Конституционном Суде, связанной с легализацией права на электронное обращение в Суд и на представление сопроводительных документов в электронной форме (ч.4 ст.38 Федерального конституционного закона от 8 июня 2015 года № 5-ФКЗ).

Предлагаемая ныне Конституционным Судом трактовка условия о конкретном деле ставит в новом ракурсе и вопрос о моменте начала течения и расчёта годичного срока, отведённого для обращения с жалобой (п. 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде). Срок начинает течь с момента завершения рассмотрения конкретного дела, в котором были применены оспариваемые в Конституционном Суде нормы закона в отношении заявителя. Следовательно, логично предположить, что последующее обращение гражданина в суд общей юрисдикции с заявлением о нор-моконтроле, как и рассмотрение такого дела, не влияет на течение годичного срока и реализуется в его рамках. Если подобный подход будет принят Конституционным Судом за основу, то условия доступа граждан к конституционному правосудию ещё более ужесточатся. Таким образом, строгое формальное толкование Конституционным Судом конкретного дела как условия допустимости конституционной жалобы чревато неоправданным сужением возможностей граждан по использованию такого важного средства защиты их прав, как конституционное судопроизводство.

3. «Иркутское дело»: повод, основание, предмет рассмотрения

Поводом к рассмотрению «Иркутского дела» в рамках абстрактного нормоконтроля по части 2 статьи 125 Конституции явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о местном самоуправлении в действующей на момент

обращения редакции (Федеральных законов от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ и от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ) и Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области». В предмет обращения, в частности, были включены: 1) часть 4 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении, установившая делегирование глав и депутатов поселений как способ формирования представительного органа муниципального района наряду с муниципальными выборами; 2) часть 5 этой же статьи о двух способах формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением — прямые выборы населением и косвенное избрание из числа депутатов представительных органов внутригородских районов; 3) часть 5.1 статьи 35, закрепившая обязанность муниципальных образований следовать тому порядку формирования или избрания представительного органа, который установлен в законе субъекта Федерации, в том числе предусмотревшая запрет на проведение муниципальных выборов, если закон субъекта Федерации закрепил переход к системе делегирования или косвенных выборов и вступил в силу до даты, когда муниципальные выборы должны бы были быть назначены; 4) часть 2 статьи 36, допускающая установление законом субъекта Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального образования одного из трёх способов замещения должности главы муниципального образования (прямые выборы населением либо избрание представительным органом из своего состава или из числа кандидатов, предлагаемых конкурсной комиссией) и определение в зависимости от порядка избрания его места в структуре органов местного самоуправления; 5) часть 3.1 статьи 36 об обязанности муниципальных образований привести в трёхмесячный срок после вступления в силу регионального закона о порядке избрания главы муниципалитета свои уставы в соответствие с этим законом; 6) часть 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области», принятая в порядке реализации оспариваемых положений Федерального закона о местном самоуправлении и закре-

пившая безальтернативный вариант избрания главы административного центра Иркутской области городского округа «Город Иркутск» из состава депутатов представительного органа с определением его места в структуре органов местного самоуправления в качестве главы городской администрации.

Основанием запроса послужила обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли указанные законоположения федерального и областного законов Конституции РФ, её статьям 3 (ч. 3), 12, 32 (ч. 2), 130 (ч.2), 131 (ч. 1) и 133 как по содержанию норм, так и с точки зрения соблюдения конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. В качестве основных аргументов в пользу неконституционности оспариваемых законоположений заявители приводили следующие доводы.

1) Федеральный закон при отсутствии установленных в нём критериев дифференциации предоставляет избыточную дискрецию субъектам Федерации для осуществления регулирования вопросов организации местного самоуправления и установления способа формирования органов местного самоуправления и их структуры, включая единственно возможный обязательный вариант формирования и структуры органов местного самоуправления для отдельного конкретного или нескольких муниципальных образований либо установление безосновательных различий в вариантах структуры для муниципальных образований одного типа. Тем самым нарушаются принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами, принцип правовой определённости, ставится под угрозу принцип запрета произвола и равенства прав на осуществление местного самоуправления населением однородных муниципальных образований, принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, выбора населением предпочтительного способа избрания органов (должностных лиц) местного самоуправления.

2) Именно такой безальтернативный вариант косвенного избрания главы города Иркутска и предусмотрен в Иркутском областном законе. Таким образом, жители города лишены возможности самостоятельно опре-

делить способ избрания и статус (место в структуре органов местного самоуправления) главы этого муниципального образования.

3) Установление в законе субъекта Федерации единственно возможного варианта формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением путём делегирования вступает, помимо прочего, в противоречие с выводом Конституционного Суда, к которому он пришёл, рассматривая вопрос о конституционности пункта 1 части 4 и 5 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении в Постановлении по делу Савостьянова. В частности, Суд в нём указал, что переход к способу формирования представительного органа муниципального района путём делегирования возможен только в том случае, если решение об этом принимается представительным органом с учётом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, предусмотренном в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований (п.1 резолютивной части).

4) В результате установления региональным законом порядка замещения должности главы поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией и не имеющих мандата от населения, а также параллельного введения порядка формирования районного представительного органа путём делегирования в его состав представителей поселений, включая неизбранных населением глав, нарушаются принципы народовластия и обязательного использования прямых выборов для получения мандата депутата представительного органа муниципального образования любого уровня.

Все оспоренные группой депутатов Государственной Думы законоположения были приняты Конституционным Судом в качестве предмета рассмотрения по данному делу (п.1 мотивировочной части Постановления по «Иркутскому делу»). Что же решил и чего не решил Конституционный Суд?

4. Итоговые выводы и их обоснование:

преемственность и новизна правовых

позиций Конституционного Суда

Итоговые выводы Конституционного Суда РФ по данному делу, как в процессе выне-

сения Постановления, так и сразу после него, были восприняты весьма неоднозначно. Они стали предметом широкого обсуждения и различных интерпретаций43. Об этом свидетельствуют в первую очередь два мнения судей Конституционного Суда РФ — особое мнение А. Н. Кокотова, который не согласился с выводом Суда о конституционности разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере правового регулирования порядка определения способа избрания и места в структуре органов местного самоуправления, глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов и некоторых городских поселений, а также мнение Н. С. Бондаря, который как судья-докладчик по «Иркутскому делу» счёл необходимым дать дополнительное толкование сформулированным Конституционным Судом в Постановлении правовым позициям.

Общий вывод о конституционности всех оспариваемых федеральных законоположений сопровождался выявлением их конституционно-правового смысла и ограничением дискреции законодателя субъекта Федерации в процессе регулирования способов и порядка формирования представительных органов и замещения должности главы муниципального образования, в том числе безальтернативных, их места в структуре органов местного самоуправления. Такое регулирование было поставлено в зависимость от типа и объективных особенностей статуса муниципального образования, влияющих на осуществление местного самоуправления на соответствую -щей территории (п. 1 резолютивной части). Было признано допустимым установление в региональных законах, наряду с альтернативными, и безальтернативного варианта порядка формирования и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципалитетов для муниципальных районов, любых городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые (по степени концентрации возложенных на них

43 См., например: Обзор постановлений, вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 157—160; Костюков А.Н., Благов Ю. В. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 62 — 65.

публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение) сопоставимы с городскими округами, и тех муниципальных образований, которые имеют статус административного центра (столицы) субъекта Федерации либо которым придан особый правовой статус федеральным законом. В отношении иных типов муниципальных образований (городских и сельских поселений) установление в региональных законах единственно возможного варианта порядка избрания глав и определения их места в структуре органов местного самоуправления было признано недопустимым и не соответствующим выявленному в Постановлении конституционно-правовому смыслу оспариваемых законоположений.

Конституционный Суд подтвердил свою позицию, сформулированную в Постановлении по делу Савостьянова о недопустимости вхождения в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, поскольку иное истолкование положений Федерального закона о местном самоуправлении не предполагается. А если региональный законодатель его допустил, то такое законодательство должно быть скорректировано.

Таким образом, обозначив пределы региональной законотворческой свободы, Конституционный Суд дал поручение законодателю субъекта Федерации привести правовое регулирование в сфере организации местной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном Постановлении, и установить критерии для определения тех муниципальных образований, в отношении которых возможно применение безальтернативного варианта формирования органов, замещения должности главы, а также определения их места в структуре органов местного самоуправления (п. 2 резолютивной части). Оспариваемые положения Иркутского областного закона — о безальтернативном способе избрания главы областного центра представительным органом из своего состава с наделением статусом главы городской администрации — Суд признал не противоречащими Конституции, поскольку эти нормы соответствуют Федеральному закону о местном самоуправлении в выявленном Судом

конституционно-правовом смысле (п. 3 резолютивной части).

Рассмотрим подробнее аргументы Конституционного Суда в обоснование вывода о конституционности положений Федерального закона о местном самоуправлении и выявленного в них конституционно-правового смысла, обратившись к основным приведённым в деле правовым позициям Суда.

Позиция первая. Полномочия субъектов Федерации по законодательному регулированию порядка формирования и структуры органов местного самоуправления являются отражением принципа единства системы публичной власти в федеративном государстве и адекватной мерой сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов в организации местного самоуправления.

Выдвигая данный тезис, Конституционный Суд подтверждает ранее неоднократно высказанные позиции о двойственной природе местного самоуправления — как «формы публично-территориальной самоорганизации населения», обязательной на всей территории России, так и «неотъемлемой части единого механизма управления делами федеративного государства» (абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления). В то же время последующие рассуждения Суда строятся преимущественно на этом втором качестве местного самоуправления. В связи с этим вновь подтверждается интегрированность местного самоуправления в пределах его полномочий в единую систему публичной власти, его вовлечённость в достижение конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России, а следовательно, необходимость сбалансированного сочетания в организации местного самоуправления общегосударственных, региональных и местных интересов.

При этом особый акцент делается Судом на взаимосвязи муниципальных образований и субъектов Федерации. В связи с этим Конституционный Суд вновь обращается к высказанной в Постановлении по делу о «муниципальных фильтрах» позиции, согласно которой предназначением местного самоуправления является социально-экономическое развитие территории муниципальных образований в качестве элемента комплексного

социально-экономического развития территории субъекта44.

Представляется, однако, что данная характеристика «предназначения» местного самоуправления страдает односторонностью и некоторым смещением акцентов. Ведь местное самоуправление в лице его органов предназначено быть носителем и выразителем интересов местного сообщества, в том числе во взаимоотношениях с региональной властью. Следовательно, задачей местного самоуправления является обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в интересах его населения и представительство этих интересов на региональном уровне. Обеспечение же комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации — задача региональной власти, которую она может и должна решать во взаимодействии с муниципальными образованиями путём согласования регионального и местных интересов.

Действительно, функциональная взаимосвязь общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти сомнений не вызывает. При этом идентификация и различение специфических общегосударственных, региональных и местных интересов по кругу решаемых на этих уровнях задач и выполняемых функций сталкивается с серьёзными трудностями. Так, с одной стороны, местные интересы имеют свои основания в особых потребностях населения в пределах данной территории, которые, как представляется, должны находить отражение в соответствующем наборе задач, решаемых на муниципальном уровне публичной власти. Вместе с тем весьма проблематичной видится увязка набора возложенных на определённый тип

44 См.: Абзац 2 пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 3 (далее — Постановление по делу о «муниципальных фильтрах»); абзац 3 пункта 2 мотивировочной части Постановления по «Иркутскому делу».

муниципального образования вопросов местного значения с этими потребностями. Несмотря на попытки законодателя выделить некие критерии для определения круга муниципальных задач: непосредственное жизнеобеспечение населения, удовлетворение насущных потребностей населения либо решение вопросов межпоселенческого характера для муниципальных районов, — эти критерии выдерживаются далеко не всегда. Не существует раз и навсегда данного набора государственных, региональных или местных задач. Между муниципальными и государственными задачами нет непроходимой грани. Перечни соответствующих вопросов, как и полномочий по их решению, изменчивы и подвижны, зависят от многих факторов и оказываются предметом постоянной законодательной корректировки. Подобное положение дел усугубляется тем обстоятельством, что вопросы местного значения российских муниципальных образований не отличаются полнотой и исключительностью, а представляют собой лишь некоторую область задач управленческого и хозяйственного характера, решаемых муниципальными образованиями в сферах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Круг этих задач не замыкается исключительно на муниципальных субъектах и весьма органично примыкает к различным государственным предметам ведения, а порой и просто «перетекает» в них45.

В рамках реализации муниципальной реформы 2014 года появились дополнительные возможности для переформатирования вопросов местного значения и дальнейшего исключения из компетенции муниципальных образований значимых для местного сообщества полномочий, а следовательно, рассогласованность между местными потребностями и вопросами местного значения ещё более усугубилась. Так, был введён институт перераспределения с помощью региональных законов полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и орга-

45 О природе государственных и муниципальных задач и их соотношении подробнее см.: Гриценко Е.В. Конституционно-правовые основы передачи государственных и муниципальных задач частным субъектам в российском праве // Публично-частное партнёрство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайх. М. : Инфотропик Медиа, 2014. С.3—9.

нами местного самоуправления (ч. 1.2 ст. 17); существенно сужены вопросы местного значения сельских поселений за счёт возложения значительной части этих вопросов на муниципальные районы; установлена возможность дальнейшего их перераспределения между уровнями муниципальных образований через закрепление законами субъектов Федерации за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения из числа тех, которые отнесены Федеральным законом к компетенции городских поселений (ч. 3 ст. 14). Таким образом, удовлетворение местных потребностей, как и обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования посредством решения весьма усечённого круга вопросов местного значения, оказывается весьма проблематичным. Удовлетворение значительной части местных потребностей находится в ведении государственных публично-правовых образований и объявляется государственными полномочиями, которые в том числе передаются на исполнение органам местного самоуправления в порядке наделения законом. Безусловно, подобная ситуация высвечивает целый ряд проблем, связанных с обеспечением конституционных гарантий функциональной состоятельности местного самоуправления, пределов достаточного круга собственных самоуправленческих задач, составляющих необходимый сущностный элемент конституционно-правового статуса муниципального образования. Однако эти вопросы не входили в предмет рассмотрения данного дела, они нуждаются в отдельном самостоятельном анализе и остаются за рамками данной статьи.

Вместе с тем очевидно, что сложившееся положение дел свидетельствует о высокой степени функциональной зависимости муниципального уровня публичной власти от государства и прежде всего от регионального уровня власти. Суд справедливо указал на необходимость обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако средством для достижения данной цели Конституционный Суд посчитал участие субъектов Федерации в решении вопросов, касающихся не только функциональных, но и организационных аспектов осуществления местного самоуправления. При этом Суд полагает вполне допустимыми

и адекватными меры, связанные с определением в региональном законе порядка формирования представительных органов в отдельных типах муниципалитетов, а также порядка замещения должности и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования.

При этом возникает вопрос: почему функциональная взаимосвязь уровней публичной власти должна непременно выражаться в таком воздействии субъектов Федерации на организационную основу местного самоуправления, в ограничении права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления? Почему не получает необходимого развития идея более эффективного использования различных форм сотрудничества, координации и контроля со стороны региональных органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления?

Ответов на эти вопросы в Постановлении нет. В обоснование своего вывода Конституционный Суд лишь указывает на особое значение вопросов структуры органов местного самоуправления. Эти вопросы рассматриваются им как имеющие «государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия», в то время как в местном интересе остаются те вопросы организационного устройства муниципальной власти, которые направлены на обеспечение эффективного и ответственного решения вопросов местного значения (абз.3 п.2.1 мотивировочной части Постановления). Данное суждение Суда представляется спорным. Получается, что самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением касается только тех органов, которые занимаются решением вопросов местного значения. Однако как быть, если эти органы одновременно реализуют, помимо собственных самоуправленческих полномочий, отдельные переданные государственные полномочия? Российская Конституция не содержит подобного ограничения права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Более того, в сочетании с положениями Европейской хартии местного самоуправления она предполагает, что организация реализации переданных государственных полномочий остаётся за муниципа-

литетами. Кроме того, представляется ошибочным суждение о том, что реализация принципа народовластия на местном уровне находится сугубо в государственном интересе. Вряд ли можно отрицать тот факт, что участие населения в осуществлении публичной власти на местах составляет основное содержание местного самоуправления, поэтому в институтах муниципальной демократии следует в первую очередь искать интересы населения.

Позиция вторая о широком понимании структуры органов местного самоуправления.

Толкуя понятие «структура органов местного самоуправления», Конституционный Суд поддержал вытекающую из статьи 131 (ч. 1) Конституции России широкую трактовку структуры, выходящую за рамки её понимания лишь как внутренней административной структуры органов и охватывающую все обязательные и факультативные органы местного самоуправления в их взаимосвязи. Кроме того, Суд, не ставя знака равенства между структурой органов местного самоуправления и порядком их формирования, указал на принципиальную связь этих вопросов и на предопределённость места органа в структуре порядком его формирования (порядком замещения должности) (п. 2.2 мотивировочной части Постановления).

Примечательно, что Конституционный Суд не встал на позицию узкого толкования данной конституционной категории, хотя узкий подход к её трактовке и предлагался в ходе рассмотрения данного дела представителями органа, издавшего оспариваемый акт. Речь идёт о понимании структуры органов местного самоуправления а) как сугубо их внутренней административной структуры (данный подход предлагается в Европейской хартии местного самоуправления — п. 1 ст. 6), б) исключительно как перечня органов местного самоуправления муниципального образования. Подход Конституционного Суда к пониманию структуры органов местного самоуправления основан на толковании положений части 1 статьи 131 Конституции. Любое иное её толкование лишало бы содержания провозглашённое в названной статье право населения.

Позиция третья касается достаточности федеральных гарантий от произ-

вольного ограничения прав местного самоуправления субъектами Федерации.

Определение тех или иных способов формирования органов местного самоуправления составляет прерогативу федерального законодателя и относится к общим принципам организации местного самоуправления. При этом свободные выборы — не единственный такой способ. Конституционный Суд подтвердил высказанную в Постановлении по делу о губернаторах от 21 декабря 2005 года № 13-П46 позицию и развил её применительно к местному самоуправлению: об отсутствии у свободных выборов как наиболее демократического способа формирования органов всеобъемлющего характера; о наличии у законодателя достаточной свободы усмотрения при выборе того или иного способа формирования органов местного самоуправления, способа замещения муниципальной должности в зависимости от исторического контекста и объективной специфики конкретных территорий, допускающей установление особенностей в правовом регулировании организации местного самоуправления в целях обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов. В то же время эта свобода усмотрения законодателя ограничена действием конституционных принципов и общепризнанных принципов и норм международного права. Так, необязательность использования свободных прямых выборов как способа формирования представительного органа на территориях отдельных муниципальных образований никак не влияет на безусловное действие конституционного принципа об обязательном наличии выборного представительного органа в муниципальном образовании, играющего ключевую роль в формировании и выражении согласованной воли местного сообщества. Любой способ формирования органов местного самоуправления и замещения муниципальных должностей при этом должен быть связан либо с непосредствен-

46 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 1 (далее — Постановление по делу о губернаторах)

ным волеизъявлением населения, либо с решением избранного им представительного органа и не зависеть от воли субъектов государственной власти.

В силу особой связи муниципального и регионального уровней власти в федеративном государстве, а также действия принципа необходимости учёта региональных особенностей в организации местного самоуправления вполне логичным представляется установление федеральным законодателем конкретных оснований участия субъектов Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления. При этом федеральный законодатель должен предусмотреть гарантии от произвольного ограничения самостоятельности населения субъектами Федерации при осуществлении законодательного регулирования (п. 2.3 мотивировочной части Постановления). Конституционный Суд указывает на одну из таких гарантий — установление в качестве общего правила (курсив мой — Е. Г.) разнообразия моделей организации местного самоуправления, права населения на выбор собственной модели и закрепление структуры органов местного самоуправления в уставе муниципального образования (п. 3 мотивировочной части Постановления).

Тем не менее Конституционный Суд не усматривает каких-либо конституционных нарушений в установленном Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ исключении из общего правила о разнообразии моделей организации местного самоуправления. И вслед за федеральным законодателем допускает закрепление в законе субъекта Федерации единственно возможного варианта из числа предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении способов формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также избрания главы любого муниципального образования (п.3.1 мотивировочной части Постановления). Более того, Суд не видит проблемы и в том, что федеральный законодатель прямо не установил конкретных критериев для выбора субъектами Федерации безальтернативного варианта регулирования порядка формирования органа и определения его места в структуре. По мнению Суда, федеральный законодатель был вправе исходить из того, что

субъекты Федерации при осуществлении такого регулирования не будут принимать произвольных решений, а будут учитывать объективные факторы.

При этом Суд, беря на себя роль федерального законодателя, сам формулирует эти факторы. Это, во-первых, региональные особенности: географическое положение; численность населения и особенности системы расселения жителей, соотношение городского и сельского населения; исторически сложившаяся структура народного хозяйства и др. Во-вторых, это наработанная практика использования в регионе прежних дореформенных моделей организации местного самоуправления, обнаружившая затруднения при решении региональными властями задач комплексного развития территории субъекта Федерации, не способствующие политической стабильности. В-третьих, это уже имеющиеся правовые формы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, их организационно-правовые, функциональные и финансово-бюджетные взаимосвязи и взаимная ответственность за комплексное развитие территории. Наконец, целью такого регулирования является обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, единства функциональных основ организации публичной власти (п. 3.1 и 3.2 мотивировочной части Постановления).

Таким образом, получается, что попытки оправдания исключений, связанных с безальтернативным определением структуры и порядка формирования муниципальных органов в региональном законе, с одной стороны, по сути, означают допущение возможности отказа законодателя субъекта Российской Федерации от общего правила о разнообразии моделей организации местного самоуправления. Тем самым оказывается возможным отступление законодателя от сформулированных Конституционным Судом в пункте 3 мотивировочной части этого же Постановления гарантий запрета произвольного ограничения прав населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. С другой стороны, конкретные основания участия субъектов Федерации в законодательном регулировании как порядка

формирования, так и устройства всей системы органов местного самоуправления, которые, по мнению Конституционного Суда, может предусмотреть федеральный законодатель, Федеральным законом не предусмотрены (предусмотрено лишь само участие). Эти основания Суд пытается вывести из своих правовых позиций, указывая, что федеральный законодатель был вправе из них исходить без их установления. Таким образом, остаётся неясным, каким из приведённых аргументов Конституционного Суда следует руководствоваться федеральному законодателю.

Наконец, объективные характеристики субъекта Федерации (учёт региональных особенностей) объясняют необходимость включения субъектов Федерации в законодательное регулирование местного самоуправления, но никак не связаны с безальтернативностью регионального регулирования порядка формирования органов местного самоуправления и определения их места в его структуре. Они не отвечают на вопрос о том, почему муниципальное образование само не может выбрать вариант структуры органов местного самоуправления с учётом местных особенностей на основе установленных в федеральном и региональном законодательстве критериев. Нельзя считать правовым аргументом в пользу безальтернативного регулирования ссылку на некие обнаружившиеся трудности в согласованном функционировании региональных и муниципальных органов при решении субъектом Федерации задач комплексного развития территории. Тем более что задача комплексного социально-экономического развития территории относится ко всем уровням публичной власти и является зоной их взаимной ответственности, основой для взаимодействия. Соображения же политической целесообразности не должны отменять самостоятельность муниципальных образований в выборе собственной структуры органов местного самоуправления. Цель обеспечения политической стабильности, преодоления возможных затруднений при взаимодействии региональных властей с муниципальными властями может быть достигнута и иным способом, а согласованное функционирование обеспечивается умелым использованием методов координации, контроля и сотрудничества во взаимоотношениях региональных и муниципальных органов. Кроме того, единст-

во функциональных основ публичной власти, как уже было отмечено выше, ещё не оправдывает вторжения в организационную самостоятельность местного самоуправления: обособленность от системы органов государственной власти не препятствует муниципальным органам в исполнении как собственных, так и государственных полномочий.

Итак, приведённые Конституционным Судом аргументы доказывают наличие объективных оснований для участия субъектов Федерации в законодательном регулировании вопросов организации местного самоуправления на своей территории — вывод, который в данном процессе никто не подвергал сомнению. Однако эти аргументы никак не связаны с обоснованием допустимости безальтернативного регулирования в законе субъекта Федерации порядка формирования органов местного самоуправления и замещения должности главы муниципального образования, а также ограничения права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Наконец, приведённые Конституционным Судом позиции для обоснования исключений из общего правила о разнообразии организационных моделей местного самоуправления в виде набора факторов, которые должны быть учтены региональным законодателем, носят во многом неопределённый и оценочный характер, поэтому никак не подтверждают вывод о достаточности федеральных гарантий против принятия субъектами Федерации произвольных решений.

Позиция четвёртая. Особенности статуса отдельных типов муниципальных образований являются основанием для дифференцированного подхода регионального законодателя к регулированию порядка формирования органов местного самоуправления и определения их места в структуре.

В обоснование допустимости безальтернативного регионального регулирования указанных выше вопросов Конституционный Суд обратился к тезису об объективной взаимосвязи организационных принципов местного самоуправления и особенностей его территориальной организации, функций и задач публичной власти, реализуемых на соответствующей территории (уровне муниципальной власти).

Конституционный Суд, опираясь на свои позиции, высказанные в Постановлении по удмуртскому делу47, углубился в анализ различной природы муниципальных образований разных уровней и типов. Предназначение базового уровня муниципальной власти состоит в решении вопросов местного значения, в то время как муниципальные образования более высокого территориального уровня реализуют наряду с вопросами местного значения значимые с точки зрения государства в целом или субъекта Федерации публичные задачи. При этом объём последних задач в таких муниципальных образованиях весьма значителен, в них сочетание местных и государственных начал представляется особенно важной задачей. Соответственно, муниципальные районы и городские округа сочетают в себе качества территориального объединения граждан, совместно реализующих право на местное самоуправление, и публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы которой не только решают вопросы местного значения, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них Федерацией или субъектами Федерации (абз. 6 п. 4.1 мотивировочной части Постановления). Причём степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, весьма высока.

По мнению Конституционного Суда, разграничение муниципальных образований по видам должно учитываться и при решении организационных вопросов, связанных с функционированием муниципальной власти. Особенности способов формирования органов местного самоуправления, как и замещения должности главы в таких муниципальных образованиях, которые по своим характеристикам и предназначению оказываются наиболее глубоко вовлечёнными в систему государственно-властных отношений, могут быть

47 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 5 (далее — Постановление по удмуртскому делу).

связаны и с установлением в региональном законе безальтернативного порядка их формирования и определения места в структуре органов местного самоуправления. Допустимость безальтернативного варианта порядка формирования органов местного самоуправления Конституционный Суд ставит в зависимость от соблюдения ряда условий.

Первое условие — это учёт правовой природы конкретного муниципального образования, характера отношений, складывающихся на соответствующем территориальном уровне.

Второе — обеспечение создания условий для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти субъектов Федерации. Данная цель уже приводилась Конституционным Судом в оправдание установления федеральным законом безальтернативного способа наделения полномочиями главы муниципального образования в отношении определённой категории муниципалитетов, имеющих дополнительный статус закрытых административно-территориальных образований48.

Третье условие — это соблюдение принципа равенства статуса муниципальных образований одного типа: допустимость установления различного порядка формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях различных категорий; проведение дифференциации на основе объективно обусловленных и формализованных в законе критериев, а также в целях, вытекающих из Конституции и федеральных законов. Установленный порядок должен быть, как правило, одинаковым для муниципальных образований, подпадающих под одинаковые критерии.

Четвёртое условие — недопустимость выхолащивания права населения на самостоя-

48 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 года № 375-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования «Мирный» Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 5.

тельное определение структуры органов местного самоуправления и необходимость учёта местных интересов при определении этой структуры. В связи с этим законодательное регулирование организации местного самоуправления в любом муниципальном образовании не может носить исчерпывающего характера. Для решения в уставе муниципального образования должны оставаться вопросы «о порядке формирования иных, помимо непосредственно указанных в федеральном законе, органов местного самоуправления, о сроках полномочий, подотчётности, подконтрольности, организации и деятельности органов местного самоуправления, входящих в организационный механизм осуществления публичной власти в муниципальном образовании».

Попытки ограничить безальтернативное регулирование на уровне субъектов на основе указанных выше критериев представляются весьма «слабым утешением» уже хотя бы потому, что сами предлагаемые критерии страдают противоречиями и оговорками. Гибкий подход к учёту правовой природы конкретного муниципального образования сочетается с указанием на конкретные типы муниципальных образований, в отношении которых такое безальтернативное регулирование может быть применено. А если следовать принципу равенства статуса муниципальных образований одного типа и правовой определённости, то гибкий дифференцированный подход к муниципальным образованиям одного типа вряд ли удастся применить. В связи с этим, говоря о равенстве в подходе к муниципальным образованиям, подпадающим под одинаковые критерии, Конституционный Суд допускает оговорку «как правило».

Соответственно, интегрированными в механизм реализации публичных функций и задач, характеризующих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и её субъектов, в отношении которых, по мнению Конституционного Суда, допустимо применение безальтернативного императивного варианта регионального правового регулирования порядка формирования и места в структуре органов местного самоуправления, оказываются не только муниципальные образования верхнего уровня муниципальной власти, но и все административные центры (столицы) субъектов Федерации в связи с их особой ад-

министративно-политической ролью в регионе, другие муниципалитеты, расположенные на территории с особым (специальным) правовым статусом, основанным на федеральном законе, а также некоторые городские поселения, приближённые к городским округам по роли в социально-экономическом развитии региона, хотя и не наделённые никаким особым статусом или статусом городского округа, к чему имеются объективные препятствия. Возможность установления в законе субъекта Федерации безальтернативного способа замещения должности главы внутригородского района Конституционный Суд объясняет целями создания государственных гарантий согласованного взаимодействия городских и районных в городе органов местного самоуправления для обеспечения стабильного функционирования единого городского хозяйства как важного элемента устойчивого и комплексного социально-экономического развития региона.

Что же касается базового уровня муниципальной организации — городских и сельских поселений, то они, с позиций Конституционного Суда, более ориентированы на самоорганизацию и личное участие жителей в делах местного сообщества. Таким образом, для этих муниципалитетов в законе субъекта Федерации должна быть предусмотрена альтернатива при определении конкретного способа замещения должности главы муниципального образования, которая, по общему правилу, не может исключать прямые выборы.

Представление о том, что муниципальные образования, которые активно включаются в процесс реализации государственных полномочий в порядке наделения, меняют свою муниципальную природу на государственно-муниципальную, представляется спорным. Осуществление муниципальными образованиями второго уровня значительного круга государственных полномочий, как и участие в решении государственных задач, отнюдь не меняет их муниципальной природы. Тем более что разграничение решаемых муниципалитетами вопросов на местные и государственные, как было показано выше, слишком условно: многое зависит от факта законодательного признания того или иного вопроса местным или государственным, а не от исконной природы самого вопроса. Перечни тех и других весьма подвижны. Разумеется, выбор варианта тер-

риториальной организации публичной власти второго уровня — на началах деконцентрации без придания административно-территориальным единицам собственного публично-правового статуса либо на началах децентрализации и её высшей формы — местного самоуправления с приданием соответствующим территориям особого публично-правового муниципального статуса — остаётся за законодателем. И коль скоро этот выбор в отношении второго территориального уровня (муниципальные районы, городские округа с внутригородским делением) сделан в пользу местного самоуправления, нужно быть до конца последовательным и не пытаться искать оправдания отступлениям от конституционных принципов организации местного самоуправления, а констатировать наличие таких отступлений.

Искусственно созданные муниципальные образования также могут быть как на первом (внутригородской район), так и на втором уровне муниципальной организации (муниципальный район). Соответственно, критерий дифференциации муниципальных образований на естественно исторически сложившиеся и искусственно созданные некорректно использовать для оправдания приближённости населения только к низовому (базовому) уровню муниципальных образований и обоснования вторичности и производности связи населения с органами муниципальных образований второго уровня. В связи с этим нельзя игнорировать принципиальные различия муниципального района как объединения поселений и городского округа как разновидности городского поселения, отличающегося достаточными признаками единства городского хозяйства и началами самоорганизации. Логика, используемая Конституционным Судом для оправдания введения безальтернативного варианта регулирования порядка формирования органов местного самоуправления верхнего уровня муниципальной власти, строится на определении общих черт в статусе муниципальных районов и городских округов при игнорировании различий между ними и на выявлении различий лишь в статусе городского округа и городского поселения. Между тем нельзя не согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что полноценное местное самоуправление в крупных городах не менее, а, возможно, даже более востребо-

вано, чем в небольших городских и сельских поселениях49.

Не вызывают каких-либо сомнений приводимые в Постановлении суждения о различиях в статусе муниципальных образований разных типов и уровней, о большей интегри-рованности в механизм решения государственных задач и функций муниципальных образований второго уровня, о функциональной взаимосвязи государственных и муниципальных задач. Вместе с тем остался недоказанным тезис о наличии какой-либо причинно-следственной связи между избранным в региональном законе способом формирования муниципального органа, а также замещения должности главы муниципального образования, с одной стороны, и целью обеспечения эффективности взаимодействия региональных и муниципальных властей при решении задачи комплексного социально-экономического развития территории субъекта Федерации — с другой. Вопрос об этом представляется тем более важным, что речь идёт о допустимых пределах ограничения права населения на осуществление местного самоуправления, в том числе в части самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления.

При этом остаётся неясным, из каких социологических, статистических и иных эмпирических данных, из каких правовых аргументов следует то, что, во-первых, названная цель достигается именно этими средствами; во-вторых, что тот или иной способ формирования органа местного самоуправления, замещения должности главы будет в большей степени способствовать эффективности и качеству его деятельности — и поэтому лучше другого; в-третьих, что региональная власть осуществит выбор способа формирования органов местного самоуправления и их структуры лучше, чем само муниципальное образование.

Более того, представляется, что перенесение идеи функционального единства публичной власти, которая не вызывает сомнений, в плоскость организационного единства вступает в противоречие с конституционной концепцией организационной обособленности местного самоуправления, как и с положе-

49 См.: Костюков А.Н, Благов Ю.В. Указ. соч. С. 64.

ниями Европейской хартии местного самоуправления. Так, Хартия особо подчёркивает самостоятельность муниципалитетов в выборе организационных форм реализации переданных государственных задач, указывая на свободу адаптации делегированных государственных полномочий к местным условиям (п. 5 ст. 4). Соответственно, функциональная интегрированность муниципальных образований в решение публичных задач, имеющих государственное значение, вовсе не означает их организационной интегрированности в систему органов государственной власти.

Таким образом, само по себе указание на цель, ради которой можно допустить императивное и безальтернативное законодательное регулирование способа формирования представительного органа, способа замещения главы муниципального образования и их места в структуре органов местного самоуправления, ещё не доказывает наличие связи между преследуемой целью и выбранным средством её достижения. Выбор указанного средства, связанного с ограничением права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, не был протестирован Конституционным Судом по критериям необходимости и пригодности. Это же касается и использования критерия соразмерности: никакого взвешивания допускаемого ограничения права населения и благ, получаемых в результате предлагаемого регулирования, Суд также не производил.

Отсутствие причинно-следственной связи можно наблюдать и между особым статусом муниципальных образований — административных центров регионов и ограничением их права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на выбор способа замещения главы муниципального образования. Совершенно неясно, как именно и почему выполнение столичных функций городом является причиной возможного изъятия региональным законодателем у городского населения права в своём уставе самостоятельно определить порядок избрания главы и его место в структуре органов местного самоуправления. Каким образом способ замещения должности мэра и его место в структуре органов местного самоуправления могут повлиять на качество выполнения данным муниципальным образованием его задач и функций, в том числе столичных?

Весьма спорно выглядит аргумент в пользу конституционности безальтернативного регулирования в региональном законе порядка замещения должности главы внутригородского района, тем более что государственные гарантии их выборности уже установлены Федеральным законом о местном самоуправлении. Цель сохранения единства городского хозяйства и обеспечения согласованного функционирования всех городских и внутригородских районных органов диктует противоположное решение — расширение дискре-ции городской власти в вопросах организации системы городского управления.

Значительной степенью правовой неопределённости страдает вывод Конституционно -го Суда о допустимости безальтернативного установления в региональном законе порядка формирования и места в структуре органов неких иных городских поселений, приближённых по своим объективным характеристикам к городским округам, но таковыми не являющихся. Попытка приравнять в правовом отношении такие городские поселения к городским округам представляется весьма сомнительной, поскольку они в силу их статуса, как правило, не являются субъектами наделения государственными полномочиями. Соответственно, нарушаются предлагаемые самим Конституционным Судом критерии дифференциации муниципальных образований и принцип равного подхода к муниципальным образованиям одного типа.

Таким образом, создаётся впечатление, что лежащие в основе итогового вывода Конституционного Суда по данному делу аргументы не дают ответа на поставленные вопросы, и на их основе вряд ли можно говорить о конституционности оспариваемых положений, хотя Конституционный Суд и делает это. Конституционное право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, вытекающее из статьи 131 (ч. 1) в сочетании со статьёй 32 российской Конституции и затронутое оспариваемыми законоположениями, его сущностное содержание и пределы не были исследованы Конституционным Судом в полном объёме, а введённые Федеральным и региональным законами ограничения этого права не были протестированы с позиций предлагаемых статьёй 55 (ч. 3) Конституции критериев допустимых ограничений прав и свобод.

5. Заключение

Практика Конституционного Суда второй половины 2015 года по муниципальным делам представляет интерес как с точки зрения процессуальных аспектов доступа граждан к конституционному правосудию в связи с защитой их прав в сфере местного самоуправления, так и с позиции материального права — толкования правовых форм обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, учёта на муниципальном уровне общегосударственных интересов.

При обращении граждан и муниципальных образований в защиту прав местного самоуправления необходимо учитывать предлагаемую ныне Конституционным Судом трактовку применения закона в конкретном деле заявителя в связи с нарушением его права в сфере местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что отдельный гражданин не рассматривается в качестве субъекта права на осуществление местного самоуправления, которое принадлежит коллективному субъекту — населению, территориально организованному в рамках муниципального образования. Гражданин же в конституционном судебном процессе должен обосновать индивидуальную затронутость его права на участие в осуществлении местного самоуправления применённым в его конкретном деле законом. Практика конца 2015 года выявляет пробелы конституционного процессуального законодательства — отсутствие у Конституционного Суда и его Секретариата полномочий по уточнению процессуальной истории заявителя, лежащей в основе его жалобы.

Постановление Конституционного Суда по «Иркутскому делу» можно считать знаковым по ряду причин. Во-первых, Суд рассматривал данное дело не с позиций проверки нарушения конституционного права населения (местного сообщества, муниципального образования) на осуществление местного самоуправления и на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. В фокусе решения Конституционного Суда оказался вопрос о конкуренции различных конституционных принципов организации публичной власти и их сочетании. Суд воспринял и разрешал данный спор как спор

между разными уровнями публичной власти о распределении между ними полномочий в сфере регулирования вопросов организации местной власти. При этом в данном споре местное самоуправление выступало как элемент единой системы публичной власти, «неотъемлемая часть единого механизма управления федеративного государства». Примечательно, что, раскрывая особенности статуса муниципальных образований второго уровня с точки зрения решаемых на данном уровне вопросов и с позиций функционального единства государственного и муниципального уровней публичной власти, Конституционный Суд, по сути, пришёл к выводу об их государственно-муниципальной природе, преобладающей над началами самоорганизации. Причём этот вывод был распространён и на городские округа, а также городские поселения, приближённые по характеру решаемых задач к городским округам. Всё это позволило Суду обосновать конституционность применения в отношении таких муниципальных образований нетипичных для местного самоуправления методов правового регулирования, а именно допустимость законодательного вмешательства в организационную самостоятельность местного самоуправления и безальтернативного императивного установления порядка замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре местной власти, а также порядка формирования представительного органа в муниципальных образованиях второго уровня. Данный подход демонстрирует новый взгляд Конституционного Суда на интерпретацию статей 12 и 131 (ч. 1) российской Конституции.

Однако вывод о государственно-муниципальной природе отдельных муниципальных образований скорее вытекает из реальной практики организации местного самоуправления, чем из Конституции страны. Неубедительно выглядит и отказ городским округам и приближённым к ним крупным городским поселениям в реализации начал самоорганизации при выборе собственной организационной модели местного самоуправления. Исполнение государственных полномочий, как и участие в решении государственных задач, само по себе не меняет природы муниципальной власти, не предопределяет ограничений организационной самостоятельности муни-

ципалитетов, а лишь диктует необходимость поиска эффективных форм взаимодействия между государственным и муниципальным уровнями власти на основе координации, сотрудничества и контроля, потенциал которых далеко не исчерпан.

Вместе с тем анализируемое Постановление было весьма позитивно воспринято муниципальной общественностью в той его части, в которой Суд пришёл к выводу о недопустимости безальтернативного регулирования и исключения прямых выборов как способа замещения должности главы сельского и городского поселения (за исключением городских поселений, которые по своим характеристикам приближены к городским округам). Так, например, Ассоциация сельских поселений Челябинской области сразу после вступления в силу Постановления по «Иркутскому делу» начала кампанию по возвращению муниципальных выборов глав сельских поселений50. Однако оптимизм, связанный с возможностью быстрого изменения ситуации, оказался преждевременным. В целях обеспечения стабильности системы местного самоуправления Конституционный Суд допустил дальнейшее функционирование сформированных вопреки выявленному в Постановлении конституционному смыслу Федерального закона органов и должностных лиц местного самоуправления до конца срока, на который они были избраны (сформированы). Соответственно, любые изменения, которые могут быть внесены в устав сельского и городского поселения, вступят в силу только после окончания срока полно-мочий действующих органов и глав муниципалитетов. Параллельно развернулась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом о местном самоуправлении с учётом выявленного Конституционным Судом его конституционно-правового смысла. Пока этот процесс не завершён. Таким образом, анализ последствий принятия Постановления по «Иркутскому делу» остаётся задачей на будущее.

50 См.: Методические рекомендации по вопросу возвращения прямых выборов глав поселений, утверждённые решением Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области № 12-14/15-7 от 14 декабря 2015 года. URL: http://st.golosinfo. org/2015/12/Metodicheskie-rekomendatsii-po-vozvrashheniyu-pryamyh-vyborov-glav-poselenij-ok.pdf (дата обращения: 03.07.2016).

Библиографическое описание: Гриценко Е. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новые материально-правовые и процессуальные подходы // Сравнительное конституционное обозрение. № 5 (114). С. 43-71.

The municipal reform in the focus of the Russian Constitutional Court: new substantive and procedural approaches

Elena Gritsenko

Doctor of Sciences in Law, Professor, Department of State and Administrative Law, St. Petersburg State University (gricenko.e@jurfak.spb.ru).

Abstract

This paper presents a survey of the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation in autumn-winter 2015 on the organization of local self-government, as well as on the exercise of power and administrative authority of local governments at the new stage of municipal reform. This stage started after amendments made by two 2014 Federal Laws to the basic municipal law on local and municipal government, followed later by a couple of other federal Acts (including relevant changes in the Budgetary Code). The author focuses on constitutional complaints of citizens and elected officials as well as judicial proceedings. The article also analyzes the actual state of access of citizens and local office-holders to constitutional justice in protecting the rights of local government, the procedural problems of complaints admissibility on municipal affairs. The author offers her own version of the reasons for rigid interpretation of the Constitutional Court of the law in a particular case in allowing the applicant to access of c to constitutional justice in protecting both the rights of local government and rights of citizens. A special author's attention is paid to the Constitutional Court Ruling of 2015 on the famous Irkutsk case when the subject of the dispute was the principle of the rights of the local community and its citizens to decide on the system of self-government and when the independence of their will was violated. Author provides her own critical assessment of issues which the Court has not taken into account in its final conclusion, though they were of the great importance for deciding on constitutionality of the contested provisions.

Keywords

municipal reform; local and municipal self-government; regional government; access to constitutional justice; constitutional complaint; law enforcement in a particular case; the structure of local self-government; protection of rights.

Citation

Gritsenko E. (2016) Munitsipal'naya reforma v fokuse resheniy Konstitutsi-onnogo Suda Rossii: novoe v protsessual'nykh i material'no-pravovykh pod-khodakh [The municipal reform in the focus of the Russian Constitutional Court: new substantive and procedural approaches]. Sravnitel'noe konstitu-tsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 43-71. (In Russian).

References

Babichev I. V. (2015) O nekotorykh aktual'nykh tendentsiyakh i zadachakh razvitiya mestnogo samoupravleniya [On certain actual developmental trends and goals of the local self-government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, no. 3, pp. 46-54. (In Russian).

Babun R. (2015) Mestnoe samoupravlenie snova vstraivayut v vertical' gos-vlasti [Local self-government is again being incorporated into power vertical]. Ekonomika izhizn', no. 17 (9583), 8 May. Avaialble at: http:// www.eg-online.ru/article/280395/ (accessed 05.07.2016). (In Russian).

Borisova A., Gavrilova O., Ivanov L., Khramova T. (2016) Obzor postanovle-niy, vynesennykh Konstitutsionnym Sudom Rossiyskoy Federatsii [A review of judgments of the Constitutional Court of the Russian Federation]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 157-168. (In Russian).

Grigoryeva S. (2016) Verkhovnyy Sud otkazal zhitelyam Yuzhnogo Urala v prave na pryamye vybory [The Supreme Court refused the citizens in the Southern Urals in the right to direct elections]. Avaialble at: https://www. znak.com/2016-02-11/verhovnyy_sud_otkazal_zhitelyam_yuzhnogo_ urala_v_prave_na_pryamye_vybory_glav (accessed 05.07.2016). (In Russian).

Gritsenko E. (2014) Konstitutsionno-pravovye osnovy peredachi gosudar-stvennykh i munitsipal'nykh zadach chastnym sub'ektam v rossiyskom prave. In: Gritsenko E., Manssen G., Himmelreich A. (eds.) Publichno-chastnoe partnerstvo v munitsipal'noy sfere: germanskiy i rossiyskiy opyt

[Public-Private-Partnership in municipal communities: German and Russian experience], Moscow: Infotropik Media, pp. 1-50. (In Russian).

Gritsenko E., Will R. (2015) Zashchita prav mestnogo samoupravleniya sred-stvami konstitutsionnogo sudoproizvodstva [Local self-government rights protection by means of constitutional justice in Russia and Germany]. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no. 4, pp. 22-38. (In Russian).

Kostyukov A. N. (2014) Reforma v nikuda... [A reform leading nowhere...]. Konstitutsionnoe i municipal'noe pravo, no. 4, pp. 58-63. (In Russian).

Kostyukov A. N., Blagov J. V. (2016) Konstitutsionnost' munitsipal'noy re-formy [Constitutionality of the municipal reform]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, no. 6, pp. 62-65. (In Russian).

Shugrina E. S. (2015) Novyy etap munitsipal'noy reformy ili kontrreformi-rovanie kontrreform? [New stage of municipal reform or counter-reforming of counter-reforms?]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 4, pp. 58-71. (In Russian).

Vasiliev V. I. (2015) Mestnoe samoupravlenie na puti tsentralizatsii i sokra-shcheniya vybornosti [Local self-government on the way to centralization and restricted elections]. Zhurnalrossiyskogoprava, no. 9, pp. 149161. (In Russian).