CC BY
234
НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЧИХЛАДЗЕ Леван Теймуразович
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые актуальные проблемы новейшей муниципальной реформы. Преимущественно внимание акцентируется на такой составляющей муниципальной реформы, как модель местного самоуправления. Анализируется правоприменительная практика, а именно значимые для муниципальной реформы постановления Конституционного Суда РФ.
Annotation. In the article is considered some actual problems of the modern municipal reform. Mainly it is focused on this component of the municipal reform of local government. It is analyzed law enforcement practices, namely for significant municipal reform of the constitutional Court of the Russian Federation.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением, непрямые выборы.
Keywords: local self-government, local self-government bodies, the head of the municipality, municipal district, urban district with intracity division, indirect elections.
В последние годы российское общество все более оживленно участвует в обсуждении государственных реформ. Активизация общественной позиции в стране свидетельствует о постепенном пробуждении интереса граждан к жизни государства, что в свою очередь является положительной чертой современной России. От государства, взявшего курс на модернизацию демократических институтов, ждут реформ, направленных на эффективное обеспечение жизнедеятельности населения. Опыт последнего десятилетия ХХ в. свидетельствует о том, что без целенаправленного и рационального сближения органов государственной и муниципальной властей невозможно обеспечить подъем жизнедеятельности общества. Иными словами, сближение государственного уровня публичной власти с другими уровнями (региональным и муниципальным) является объективной реальностью.
На сегодняшний день весьма актуален вопрос о совершенствовании правового регулирования организационных основ местного самоуправления, поэтому не удивительно, что местное самоуправление как одно из ярких проявлений демократически развитого государства является в последнее время объектом повышенного внимания.
Начало новейшего этапа реформирования организационных и территориальных основ
местного самоуправления положил Президент РФ В.В. Путин, который в своем послании Федеральному Собранию на 2013 г. отметил важность эффективного развития местного самоуправления в стране. Как следствие в 2013 г. появляется законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»1, который был принят как Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
Федеральный закон 2014 г. № 136-ФЗ увеличил в сфере местного самоуправления полномочия субъектов РФ, которые, например, получили право установления территориальных и организационных моделей местного самоуправления, а также возможность перераспределения полномочий. Если конкретизиро-
1 См.: Текст законопроекта в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL : http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=469 827-6&02
вать вышесказанное, то закон устанавливает следующие возможности для субъектов РФ:
1) установление двухуровневой организации местного самоуправления в крупных городских округах;
2) установление организационной модели местного самоуправления;
3) разграничение вопросов местного значения у сельских и городских поселений;
4) перераспределение полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Законодательную основу новой муниципальной реформы, начавшейся в 2014 г., составили следующие федеральные законы:
1. Собственно Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»2 (далее - Федеральный закон № 136-Ф3).
2. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3.
3. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»4.
4. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ «О внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации»5.
2 Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5 Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ
«О внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации» //
СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»6.
6. Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»7 (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ).
Предварительно в контексте преимущественного рассмотрения в данной статье моделей формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации следует обратить внимание на то, что Федеральный закон № 136-ФЗ допускает модель непрямых выборов представительного органа городского округа с внутригородским делением. В данном случае интерес вызывает Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П, согласно которому «положения Конституции Российской Федерации и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления не исключают возможность формирования представительного органа муниципального образования, созданного по территориальному принципу, путем вхождения в его состав представителей расположенных на соответствующей территории муниципальных образований первичного (базового) территориального уровня, избранных населением на муниципальных выборах»8.
6 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7 Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон № 8-ФЗ устанавливает модель непрямых выборов главы муниципального образования, что, безусловно, является весьма оригинальной и спорной организационной моделью местного самоуправления. В данном случае глава муниципального образования может избираться как на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
Законопроект и в последующем Федеральный закон № 136-ФЗ, а также Федеральный закон № 8-ФЗ подвергались широкомасштабной критике. К обсуждению подключились не только депутаты Государственной Думы РФ, но и представители местного самоуправления, оппозиция, иностранные специалисты.
Одни говорят, что реформа содержит как плюсы, так и минусы. Другие обращают внимание на то, что закон не решает важнейшую проблему финансового обеспечения местного самоуправления. Наиболее радикально настроенные специалисты утверждали, что реформа возрождает советскую модель государственного управления на местах. В целом большинство комментариев носило отрицательный характер. Обсуждались такие направления муниципальной реформы, как механизмы формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления; компетенция сельских поселений и районов. Однако наиболее дискуссионными оказались правовое положение новых муниципальных образований и механизмы формирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Обращалось внимание на ограничение права граждан на прямые выборы глав крупных городских округов, поскольку такая возможность делегируется представительному органу. Таким образом, критиковалась и по сей день критикуется модель непрямых выборов в представительные органы местного самоуправления, а также главы муниципального образования.
Следствием критики и недопонимания основных направлений рассматриваемой муниципальной реформы является обращение в 2015 г. группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд РФ. Думается, что Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35,
частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»9 (далее -Постановление Конституционного Суда РФ № 30-П) является водоразделом очередного этапа муниципальной реформы 2014 г.10
Как справедливо отмечает И.В. Бабичев, «Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 3-П подвело черту под очередным этапом муниципального строительства, признав основные новеллы Федерального закона от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ, связанные с процедурой избрания (формирования) органов местного самоуправления и ролью органов государственной власти субъектов РФ в этой процедуре, конституционными. Минюст России, подводя итоги мониторинга реализации Федерального закона № 131-ФЗ, отметил, что существенных проблем, связанных с применением Федерального закона № 131-ФЗ, не вы-
явлено...»11.
Безусловно, к любому явлению общественной жизни можно отнестись с определенным скептицизмом. Тем более что в последнее время стало модным утверждение об отсутствии демократии в России. С одной стороны, может показаться, что наличие непрямых выборов этот тезис подтверждает. Однако с другой стороны, анализ организационных форм местного самоуправления в демократических зарубежных государствах показывает домини-
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Положения Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П будут рассматривается ниже по мере возникновения необходимости.
11 Бабичев И.В. Актуальные тренды муниципальной реформы // Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительной практики : материалы к совместному заседанию Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 20 апреля 2016 г. / Совет Федерации. М., 2016. С. 65.
рование непрямых выборов. Представляется не совсем корректным отождествление непрямых выборов с отсутствием демократии в стране.
Если в европейских государствах сложилась тенденция развития указанных выборов и в целом акцентируется внимание на том, что местное самоуправление - это право органов местного самоуправления, то в муниципальном законодательстве России сформировалась традиция образования органов местного самоуправления на прямых выборах, особенно на поселенческом уровне территориальной организации муниципальной (публичной) власти.
Представляется, что реформа местного самоуправления в России, акцентирующая внимание на представительных органах местного самоуправления, а также устанавливающая непрямые выборы органов местного самоуправления, не вступает в противоречие с европейским опытом формирования органов местного самоуправления.
В мировой практике наиболее показательными и распространенными являются организационные модели местного самоуправления, сложившиеся в Германии, Великобритании и США. Как было сказано выше, способ прямых выборов представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования является наиболее распространенным в Российской Федерации.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»12 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) устанавливаются несколько моделей организации муниципальной власти, которые вызывают интерес как с теоретической, так и с практической точек зрения. Как уже говорилось выше, наиболее критикуемой является закрепленная федеральными законами № 136-ФЗ и № 8-ФЗ организационная модель местного самоуправления, суть которой будет рассмотрена ниже.
I модель. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Представительный орган избирается населением. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной админи-
12 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
страции. Представительный орган выбирает своего главу из состава депутатов.
Эта модель «сильный мэр - совет» была достаточно распространенной до принятия Федерального закона № 131-ФЗ и преимущественно используется в крупных городах. Однако наметилась тенденция утверждения модели местной организации муниципальной власти, где глава местной администрации назначается по конкурсу.
С оговорками, но все-таки можно сказать, что эта модель обнаруживает сходство с южногерманской моделью организации местного самоуправления (Бавария, Саксония, Баден-Вюртенберг, большинство земель бывшей ГДР).
II модель. Глава муниципального образования избирается населением и исполняет полномочия председателя представительного органа, а глава местной администрации назначается по контракту. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В этом случае глава муниципального образования в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа.
Данную модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган - слабый исполнительный орган». Рассматриваемая модель более известна как модель «сити-менеджер». Думается, слабость исполнительного органа в лице его главы определяется тем, что выбор кандидата на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом. Кроме того, сам глава местной администрации назначается по контракту, который заключается с главой муниципального образования. Тем самым глава муниципального образования по отношению к главе местной администрации выступает в качестве работодателя, соответственно глава местной администрации является муниципальным служащим.
В России широко применяется указанная модель управления, которая обнаруживает сходство с южногерманской (Бавария, Саксония, Баден-Вюртенберг) и австрийской моделями организации местного самоуправления.
Как уже отмечалось выше, в Российской Федерации при модели «сильный совет - слабый мэр» также предполагается прямое формирование населением как представительного, так и исполнительного органа в лице главы муниципального образования. Отличия обнаруживаются в степени формирования коллегиального исполнительного органа: в традиционной российской модели он формируется избранным главой муниципального образования, который его возглавляет. В Германии эти полномочия разделены между советом и мэром. Кроме того, рассматриваемая российская модель предполагает наличие назначаемого по контракту главы местной администрации (сити-менеджера), тогда как особенностью немецкой модели местного самоуправления является отсутствие института сити-менеджера.
III модель. Глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации и исполняет полномочия председателя представительного органа. Эта модель является вариацией второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования. Рассматриваемая модель является весьма популярной в Российской Федерации и действует в основном на территориях крупных городов.
IV модель. В сельских поселениях, а также внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения может быть использована модель, согласно которой глава сельского поселения избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, при этом одновременно он является главой муниципального образования, исполняет полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа. Данную модель условно можно назвать «три в одном»13. Соответственно на эту модель не распространяются положения о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
V модель. Федеральным законом № 8-ФЗ установлен способ избрания главы муници-
13 Итоги муниципальной реформы 2014 года: реализация в законах субъектов Российской Федерации / Союз российских городов ; авт.-сост. А.В. Игнатьева, А.Н. Максимов. М. : Спутник, 2015.С. 7.
пального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и исполняющим полномочия главы местной администрации.
Анализ положений ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что данная модель применима к городскому поселению, городскому округу, городскому округу с внутригородским делением, муниципальному району, внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения. Однако есть различия в порядке проведения конкурса по отбору кандидата на должность главы муниципального образования. Так, например, в муниципальном районе, городском округе, в городском округе с внутригородским делением во внутригородские муниципальные образования города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина -высшим должностным лицом субъекта РФ (главой субъекта Федерации).
В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского район, а другая половина -главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
Что касается поселения, являющегося административным центром муниципального района, то здесь при формировании конкурсной комиссии 1/4 членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, 1/4 - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - главой субъекта Федерации.
Следует отметить, что в научной литературе по данной проблематике способ избрания высшего должностного лица муниципального образования в части организации и проведения конкурса, установленного в ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, подвергается критике. Это связанно с тем, что механизм проведения конкурса практически аналогичен процедуре конкурса, давно используемого для главы местной администрации муниципального образования.
Данный механизм не так однозначен, как может показаться на первый взгляд. Проблема
в том, что глава муниципального образования замещает выборную муниципальную должность. Соответственно, в данном случае должны применяться правовые нормы законодательства о выборах. В свою очередь назначаемый по контракту глава местной администрации замещает не выборную муниципальную должность муниципальной службы, иными словами является муниципальным служащим. Здесь должны преимущественно применяться нормы Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Феде-рации»14, особенно в части квалификационных требовании для замещения должности муниципальной службы. Следовательно, предъявление к кандидатам на данную должность дополнительных требований, как в случае с главой местной администрации, не соответствует закону.
Думается, что участие главы субъекта Федерации в формировании конкурсной комиссии подтверждает факт присутствия государственной власти в формировании органов местного самоуправления, что в свою очередь вызывает у многих ученых-государствоведов наибольшее беспокойство. Хотя в конкурсной комиссии и присутствуют члены, представляющие государственную власть, их количество строго ограничено. Тем не менее в данном случае возможность политического влияния главы субъекта РФ на органы местного самоуправления сохраняется.
Следуя положениям Постановления Конституционного Суда РФ № 30-П, отметим, что порядок выборов главы муниципального образования, установленный Федеральным законом № 8-ФЗ, не противоречит положениям Конституции РФ15, поскольку она не определяет статус главы муниципального образования как выборного должностного лица. Кроме того, в Конституции РФ вообще не определяются способы замещения указанной должности. Следовательно, возникает необходимость дополнительного законодательного регулирования конкретного механизма прямых или непрямых (косвенных) выборов главы муници-
14 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
15 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от
5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
пального образования. Думается, что правовая позиция Конституционного Суда РФ вполне рациональна, поскольку строится на следующей формуле: Конституции РФ не может противоречить то, что вообще в ней не закреплено.
В мировой практике прослеживается преобладание непрямых способов формирования исполнительных органов базовых муниципальных единиц (общин, городских и сельских поселений) и непосредственное избрание населением представительного органа. По отношению к Российской Федерации в Постановлении Конституционного Суда РФ № 30-П отмечается, что «недопустимо введение законом безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления, притом, что в числе альтернативных способов во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов».
Анализируя особенности формирования представительного органа муниципального образования в Российской Федерации можно сказать, что, с одной стороны, в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ нашло отражение положение об обязательности наличия в муниципальном образовании выборного (представительного) органа муниципального образования. Соответственно, свободные выборы имеют особую ценность в системе институтов народовластия, которые на уровне местного самоуправления должны получать наиболее широкую реализацию. Однако, с другой стороны, в рассматриваемой статье не уточняется, о каких выборах идет речь - прямых или непрямых. В этой связи следует согласиться с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»16,
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
в котором подчеркивается, что прямые выборы не являются единственно допустимым способом при формировании органов публичной власти, в том числе и муниципальной. Более того, в данном Постановлении отмечается, что Конституция РФ не определяет конкретный (исчерпывающий) состав и статусные характеристики органов местного самоуправления, которые могут или должны создаваться на уровне муниципальных образований. Кроме этого, не требуется, чтобы выборные (представительные) и иные органы местного самоуправления на всех территориях, в границах которых оно осуществляется, формировались по единым (универсальным) правилам.
Таким образом, с одной стороны, формирование представительного органа муниципального района из глав городских и сельских поселений, входящих в состав указанного муниципального района, а с другой - из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых их представительными органами, не противоречит положениям Конституции РФ, хотя бы потому, что в любом случае представительный орган как таковой присутствует и формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах населением городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Однако Конституционный Суд РФ запретил вхождение в состав сформированного путем делегирования представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Это связано с тем, что такой глава муниципального образования не получил публичного мандата через процедуру выборов.
Думается, что указанную правовую позицию Конституционного Суда РФ следует уточнить. На самом деле согласно п. 1 ч. 2 ст. 36 глава муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Это значит, что в любом случае он избирается представительным органом муниципального образования, который в свою очередь представляет интересы населения муниципального образования. Кроме того, сам Конституционный Суд РФ в Постановлении № 30-П отмечает, что такой порядок избрания главы муниципального образования
представительным органом дает основание для его причисления к выборному должностному лицу местного самоуправления.
Такое положение дел не противоречит Конституции РФ, поскольку вопросы местного значения решаются населением муниципального образования либо непосредственно, либо через выборные и другие органы местного самоуправления. Высказанная выше научная позиция корреспондирует с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарем, высказанным по Постановлению Конституционного Суда РФ № 30-П.
Представляется, что в целом сложно говорить о нарушении принципа народного представительства, хотя перед нами пример непрямого формирования представительного органа муниципального района. Получается, что наиболее важно формирование на муниципальных выборах представительного органа городского и сельского поселения. Именно на этом акцентируется внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ № 30-П.
Непрямыми выборами путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов также может формироваться представительный орган городского округа с внутригородским делением. Однако и в одном, и в другом случае возможен вариант формирования представительного органа верхнего уровня (муниципального района, городского округа с внутригородским делением) прямыми выборами. Таким образом, получается, что здесь присутствует альтернативный вариант формирования представительного органа муниципального образования.
Изучая положения ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ возникает вопрос о том, возможно ли формирование органов местного самоуправления городских и сельских поселений непрямым способом, иными словами, возможен ли альтернативный способ их формирования. Указанный Федеральный закон позволяет ответить на этот вопрос отрицательно, хотя есть исключения.
Как правило, непрямой способ формирования распространяется на представительные органы муниципального района и городского округа с внутригородским делением. Однако представительный орган городского и сельского поселения однозначно формируется на муниципальных выборах только в том случае, если здесь не реализуются государственные
функции и задачи. Кроме того, недопустимо введение законом безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования в простых городских и сельских поселениях. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда РФ № 30-П подчеркивается: «В частности, законодатель субъекта Российской Федерации не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».
В случае если законом субъекта РФ устанавливается безальтернативный порядок формирования органов местного самоуправления, то такая модель должна базироваться на нормативных критериях, определенных законом субъекта РФ. Однако проблема в том, что в подавляющем большинстве субъектов РФ отсутствуют четко выраженные критерии без-альтернативности формирования органов местного самоуправления, что значительно ограничивает права субъектов РФ на безальтернативную модель.
Таким образом, у всех перечисленных выше моделей организации муниципальной власти, включая российские (уровень городских и сельских поселений), имеется характерная черта - представительный орган избирается населением напрямую. Отличия имеются в части реализации исполнительной власти. Ее может осуществлять как глава муниципального образования, так и назначаемый управленец (сити-менеджер). Важно отметить, что степень участия главы муниципального образования в деятельности исполнительного органа весьма различна. Он может лишь председательствовать в местной администрации, не обладая реальными полномочиями (модель магистрата в ФРГ), или же иметь широкую компетенцию и руководящие функции в отношении исполнительного органа («лидер-кабинет» в Великобритании).
Представляется возможным дифференцировать модели формирования представительных и исполнительных органов зарубежных государств на общинном/поселенческом уровне следующим способом (табл. 1).
Таблица 1
Модели формирования представительных
и исполнительных органов зарубежных государств на общинном/ поселенческом уровне
Модель формирования
представительных
Государство и исполнительных органов зарубежных государств на общинном/ поселенческом уровне
ФРГ Непрямые (косвенные)
Бельгия Непрямые (косвенные)
Австрия Непрямые (косвенные)
Греция Непрямые (косвенные)
Кипр Непрямые (косвенные)
Дания Непрямые (косвенные)
Ирландия Непрямые (косвенные)
Испания Непрямые (косвенные)
Латвия Непрямые (косвенные)
Литва Непрямые (косвенные)
Нидерланды Непрямые (косвенные)
Португалия Непрямые (косвенные)
Финляндия Непрямые (косвенные)
Франция Непрямые (косвенные)
Чехия Непрямые (косвенные)
Эстония Непрямые (косвенные)
Люксембург Непрямые (косвенные)
Мальта Непрямые (косвенные)
Венгрия Прямые
Болгария Прямые
Италия Прямые
Польша Прямые
Словакия Прямые
Словения Прямые
Румыния Прямые
Таким образом, вышеизложенный анализ демонстрирует явное доминирование непрямых моделей формирования исполнительных органов местного самоуправления в Европе. Если провести параллели с Российской Федерацией, то здесь мы обнаружим некоторое совпадение организации местного самоуправления с вышеуказанными зарубежными государствами. Сходства уже имелись в предыдущей редакции Федерального закона № 131-ФЗ. Новые модели организации местного самоуправления в России собрали в себе наиболее характерные черты европейского самоуправления. Послед-
нее соединяет в себе как доминирование непрямых способов формирования исполнительных органов на базовом уровне, так и ограниченное участие государства на общегородском уровне округа, что характерно для абсолютного большинства европейских государств.
В целом новый виток реформы местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что государству не безразлична судьба местного самоуправления. Законодательство в этой области общественной жизни постоянно совершенствуется и дополняется. Как следствие, учитываются не только предложения законодателей, но и объективная точка зрения ученых-муниципалистов, опыт представителей муниципальных органов и, конечно, мнение самих жителей.
Учитывая зарубежный опыт и достижения в вопросе формирования и функционирования органов местного самоуправления, в Российской Федерации на уровне высшей политической власти пытаются найти компромисс между государственным управлением и местным самоуправлением, тем самым укрепляя взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти.
Однако в части организационных основ местного самоуправления предстоит решить целый ряд спорных вопросов, которые возник-
ли при закреплении и реализации субъектами РФ моделей муниципальной власти. Так, например, в аналитических материалах аналитического управления Аппарата Совета Федерации справедливо выделяются следующие вопросы: «...синхронизация сроков полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, избираемого этим представительным органом. Целесообразно урегулировать вопросы, связанные с установлением регионами и муниципалитетами дополнительных требований к кандидатам, участвующим в конкурсе на должность главы муниципального образования. В правовом урегулировании нуждается необходимость согласования порядка проведения конкурса и условий контракта для главы местной администрации муниципального района с представительным органом поселения, являющимся административным центром муниципального района, в случае "объединенной" администрации муници-
17
пального района и такого поселения» .
Тем не менее последняя реформа стала ярким подтверждением серьезных намерений модернизации местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку проведение широкомасштабных и всесторонних реформ публичной власти невозможно без надежного укрепления фундаментальных основ народовластия.
Библиографический список
1 . Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4 . Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
5 . Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отд ельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
17 Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная практика : аналитические материалы аналитического управления Аппарата Совета Федерации / Совет Федерации. М., 2016.
6. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ «О внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://asozd2.duma.gov.ru/mam.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=469827-6&02
14. Бабичев, И.В. Актуальные тренды муниципальной реформы // Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительной практики : материалы к совместному заседанию Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 20 апреля 2016 г. / Совет Федерации. - М., 2016.
15. Итоги муниципальной реформы 2014 года: реализация в законах субъектов Российской Федерации / Союз российских городов ; авт.-сост. А.В. Игнатьева, А.Н. Максимов. - М. : Спутник, 2015.
16. Местное самоуправление в Российской Федерации: вопросы законодательного обеспечения и правоприменительная практика : аналитические материалы аналитического управления Аппарата Совета Федерации / Совет Федерации. - М., 2016.
