CC BY
127
российское законодательство: состояние и проблемы
Правовые основы создания единой администрации поселения и муниципального района
АНДРИЧЕНКО Людмила Васильевна, руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук
ПОСТНИКОВ Александр Евгеньевич, заведующий отделом конституционного права, доктор юридических наук
Стратегия развития местного самоуправления предполагает использование системного подхода при выборе целей и средств воздействия на общественные отношения, складывающиеся на муниципальном уровне, со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Совершенствование местного самоуправления должно одновременно развиваться по нескольким направлениям, включая развитие организационных основ местного самоуправления, укрепление его финансовой, материальной базы, формирование благоприятной информационной среды деятельности муниципальных образований и т. д. В то же время изучение практики организации местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что недостаточно задействован ресурс оптимизации используемых моделей организации местного самоуправления.
Выбор возможной структуры органов местного самоуправления ограничен лишь теми моделями, которые предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в зависимости от вида муниципального образования. Создание единой администрации муниципального района и поселения, являющегося административным цен-
тром муниципального района, путем передачи полномочий от администрации поселения администрации муниципального района стало возможным после вступления в силу Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 315-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Данным Законом было расширено содержание положений ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем включения в него дополнительных установлений, закрепляющих право указанным муниципальным образованиям после внесения изменений в свои уставы возлагать исполнение полномочий местной администрации поселения на местную администрацию муниципального района.
Новеллы данного Федерального закона направлены на повышение эффективности работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; сокращение количества муниципальных служащих за счет сокращения структурных подразделений администраций, дублирующих функции, прежде всего в сферах организации транспортного обслуживания, культуры, здравоохранения и образова-ния1. При этом достигается оптими-
1 См.: Волкова Е. А. Образование единой местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района: проблемы реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 48—50.
зация управления за счет предотвращения конфликтных ситуаций между администрациями поселения (административного центра) и муниципального района. Нельзя также не учитывать, что реализация данной модели способствует исключению негативного отношения населения к существованию одновременно двух органов с близкими названиями и одинаковым характером компетенции на территории административного центра муниципального района при том, что сохраняется доступность органов местного самоуправления для населения.
Важно отметить, что формирование единой администрации для муниципального района и поселения — административного центра муниципального района удачно сочетается с формированием представительного органа муниципального района на основе делегирования глав поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, входящих в состав муниципального района. В этом варианте для представительного органа поселения не происходит существенного понижения статуса в связи с отсутствием местной администрации поселения, поскольку это компенсируется возможностью воздействия на местную администрацию муниципального района, во-первых, через представительство в выборном органе муниципального района и, во-вторых, посредством участия в формировании конкурсной комиссии для избрания на должность главы местной администрации муниципального района.
Применение рассматриваемой модели организации местной власти возможно лишь в тех муниципальных районах, в которых административный центр является поселением. Между тем, например, в Московской области административный центр ряда муниципальных районов располагается в городских поселениях, имеющих статус городского округа (Подольский муниципальный район имеет административный центр в го-
роде Подольске, обладающем статусом городского округа; Серпуховский муниципальный район — административный центр в городе Серпухове, являющемся городским округом; Орехово-Зуевский муниципальный район — административный центр в городском округе Орехово-Зуево).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не оговаривает вид поселения, в котором может не образовываться местная администрация. Вместе с тем городской округ, хотя и является городским поселением (абз. 6 ст. 2), наделен особым статусом. Положения ст. 11 (п. 10 ч. 1) указанного Федерального закона предусматривают, что административным центром муниципального района может являться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Таким образом, названный Федеральный закон предусматривает возможность некоторого отождествления населенного пункта, являющегося административным центром муниципального района, и городского округа, что, в свою очередь, позволяет соотнести его с понятием «поселение, являющееся административным центром муниципального района». Это свидетельствует, что прямого, однозначного ответа на вопрос о возможности создания единой местной администрации для городского округа и муниципального района в законодательстве не содержится. Нельзя не обратить внимания при этом на тот факт, что создание единой администрации для муниципального района и городского округа в целом могло бы быть экономически оправданным, прежде всего с точки зрения сокращения управленческого аппарата и, соответственно, сокращения расходов на его содержание2. К тому
2 Большинство городских округов выделены из состава муниципального района довольно искусственно, на основе их админист-
же следует учесть, что ряд полномочий местных администраций муниципальных районов и городских округов совпадает: в компетенцию городского округа, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», входят полномочия как по решению вопросов местного значения поселения, так и по решению вопросов местного значения муниципального района. Таким образом, в случае создания общей для них администрации это не потребовало бы выделения дополнительных структурных подразделений по одинаковым направлениям работы.
Тем не менее, несмотря на отмеченные позитивные последствия такого объединения, системное толкование положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не позволяет распространять действие нормы абз. 3 ч. 2 ст. 34 этого Федерального закона на отношения муниципального района и городского округа в части создания ими общей администрации.
Формула Федерального закона «городской округ не входит в состав муниципального района» на практике означает, что полномочия органов
ративно-территориального статуса в советский период, когда им придавался административный статус городов республиканского (краевого, областного, окружного) значения (подчинения). На практике их выделение в рамках реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло без учета их связей с территорией муниципального района, без оценки целесообразности разделения на два самостоятельных муниципальных образования экономически и социально единой, взаимосвязанной территории. См.: Праскова С. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 14.
местного самоуправления муниципального района не распространяются на территорию городского округа. Распространение полномочий местной администрации муниципального района на территорию городского округа приведет к отступлениям от общих принципов организации местной власти, поскольку при такой организации муниципального управления статус городского округа фактически снижается до статуса городского поселения. Сама идея самостоятельного осуществления в таком поселении вопросов как поселенческого, так и межпоселенческого уровня теряет смысл.
Не меняет сути дела и то обстоятельство, что представительный орган городского округа останется в пределах полномочий городского округа. По сути, возложение полномочий местной администрации городского округа на местную администрацию муниципального района будет означать фактическое включение такого округа в состав муниципального района3. Таким образом, на территории городского округа — административного центра муниципального района должны располагаться в этом случае две местные администрации, имеющие частично совпадающую компетенцию, но реализуемую на разной территории, хотя и в общих границах4. Реализация рассматриваемой модели создания «единой администрации» применительно к муниципальному району и
3 См.: Праскова С. Указ. соч. С. 15.
4 Нельзя не признать при этом, что в некоторых случаях такая ситуация доходит до крайних форм проявления. Так, если взять для примера город Новосибирск, то он является административным центром как для Новосибирской области, так и для Новосибирского муниципального района, при этом представляет еще и городской округ. Таким образом, на его территории находится три исполнительно-распорядительных органа: правительство Новосибирской области и две местные администрации — муниципального района и городского округа.
городскому округу будет возможной только в случае соответствующего изменения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» либо изменения статуса городского округа на статус городского поселения.
Названные проблемы с городским округом и муниципальным районом во многом обусловлены тем, что Федеральный закон устанавливает не создание общей, совместной администрации, а именно передачу полномочий поселения муниципальному району.
Совсем иной пример показывает практика организации местного самоуправления Германии, где существует, например, возможность создания именно совместной администрации для муниципалитетов5.
5 Так, в Германии имеются объединения города и округи (Nachbarschaftsverbande), которые формируются, как правило, законодательным путем. Задача этой формы сотрудничества — создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия, связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях). В каждой земле имеются также свои особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связаны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин. В земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений, членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входят планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включаю-
В США имеется понятие consolidated city-county («объединенный город — округ»), которое означает округ, в котором органы самоуправления округа и города объединены. Например, Денвер является «городом-округом».
Многие муниципальные районы имеют административный центр в городских поселениях, поэтому соответствующих правовых препятствий для создания единой местной администрации на территории этих муниципальных районов нет.
Применение порядка образования местной администрации муниципального района, на которую будет возложено исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром данного муниципального района, на законодательном уровне обусловлено обязательным закреплением данного порядка в уставах соответствующих муниципальных образований (муниципального района и поселения — административного центра данного муниципального района). Именно такой порядок закреплен в ст. 34 (абз. 3 ч. 2) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающейся определения структуры органов местного самоуправления. При этом, как уже отмечалось, указанный Федеральный закон также предусматривает, что при таком порядке формирования органов местного самоуправления в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
Данные положения означают, что формирование рассматриваемой модели организации местной власти для муниципального района и поселения, являющегося администра-
щим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель.
тивным центром муниципального района, не может осуществляться в императивном порядке; оно осуществляется только на основе добровольного волеизъявления депутатов представительных органов поселения и муниципального района и связано с внесением каждым из этих представительных органов изменений в положения о структуре органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, определенные в его уставе. Решение принимается большинством депутатов не менее чем в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Чтобы такие решения состоялись, необходимо предварительно согласовать изменения в оба устава. Это важно для того, чтобы исключить возможность принятия односторонних, несогласованных решений. В то же время какого-либо специального механизма для согласованного изменения уставов федеральным законодательством не предусмотрено. Что касается законодательства субъектов РФ, то оно не может регламентировать указанные вопросы, поскольку они не находятся, учитывая положения ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в компетенции субъекта РФ. Так как изменение положений уставов о структуре и статусе органов местного самоуправления находится в самостоятельном ведении муниципальных образований, которые осуществляют решение этих вопросов с учетом общих принципов организации местного самоуправления, установленных в названном выше Федеральном законе, то и вопросы порядка достижения такого согласования могут решаться по усмотрению самих муниципальных образований.
Полагаем, что согласование изменений может быть осуществлено путем заключения предварительного соглашения между представитель-
ным органом поселения и представительным органом муниципального района. В данном соглашении могут быть закреплены основные положения, связанные с наделением местной администрации муниципального района полномочиями местной администрации поселения. Однако такое соглашение может носить только характер предварительного, поскольку окончательное решение остается за представительными органами муниципальных образований, которые могут и не принять соответствующего решения. Таким образом, и заключение указанного соглашения не является обязательной стадией процесса создания единой администрации; этот вопрос остается на усмотрение представительных органов муниципального района и городского поселения.
Внесение изменений в устав поселения и устав муниципального района должно проходить в общем порядке, предусмотренном ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку никаких исключений для данного случая федеральным законодательством не предусмотрено.
Проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований относительно изменения структуры и статуса органов местного самоуправления путем создания единой администрации муниципального района и поселения — административного центра муниципального района — не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений в уставы муниципальных образований подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом соответствующего муниципального образования порядка учета предложений по проектам указанных муниципальных правовых ак-
тов, а также порядка участия граждан в их обсуждении. Это осуществляется в каждом муниципальном образовании отдельно.
Муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа каждого муниципального образования. Муниципальные правовые акты о внесении изменений в соответствующие уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в территориальном органе Министерства юстиции РФ, а после их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Необходимо учитывать, что согласно ч. 8 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения в уставы муниципальных образований, связанные с изменением структуры органов местного самоуправления, вступают в силу не после их опубликования (обнародования), а только по истечении сроков полномочий представительных органов муниципальных образований, принявших указанные решения.
Таким образом, изменение устава поселения, связанное с ликвидацией администрации поселения, вступит в силу только по истечении срока полномочий представительного органа поселения, принявшего соответствующее решение, поскольку в данном случае имеет место изменение структуры органов местного самоуправления поселения. Вместе с тем может возникнуть неопределенность с толкованием термина «образование местной администрации муниципального района», содержащегося в абз. 3 ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Буквальное толкование указанного положе-
ния означает, что в муниципальном районе также требуется создание новой местной администрации.
В то же время из общего смысла положений ч. 2 ст. 34 названного Федерального закона не следует, что при принятии уполномоченными органами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, решения об исполнении полномочий администрации поселения администрацией муниципального района должен быть создан новый исполнительно-распорядительный орган муниципального района. Напротив, по смыслу Закона исполнение полномочий администрации городского поселения в таком случае возлагается на уже существующую администрацию муниципального района, а использованный в абз. 3 ч. 2 ст. 34 названного Федерального закона термин «образование местной администрации муниципального района» по сути означает только расширение полномочий действующей администрации муниципального района.
На практике вопрос о том, должна ли при использовании рассматриваемой модели создаваться новая местная администрация муниципального района либо может действовать уже существующий орган в пределах измененного объема полномочий, в свое время вызывал споры. Судебная практика по данному вопросу немногочисленна, однако на основе анализа уже принятых судебных решений можно сделать вывод, что формирование нового органа не требуется. В кассационном определении Калининградского областного суда от 15 февраля 2012 г. по делу № 33-793/2012, в частности, отмечается, что исполнение полномочий администрации городского поселения в таком случае возлагается на существующую администрацию муниципального района, а использованный в абз. 3 ч. 2 ст. 34 названного Федерального закона термин «образование местной администрации муни-
ципального района» означает только расширение объема полномочий действующей администрации муниципального района.
В указанном решении Калининградского областного суда было также отмечено: поскольку в силу прямого указания закона вопрос об образовании местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий администрации городского поселения, являющегося административным центром муниципального района, подлежит правовому регулированию в уставах муниципального района и указанного городского поселения, судебная коллегия считает, что само по себе установление в уставе муниципального района порядка принятия и реализации решений об образовании такой администрации муниципального района закону не противоречит.
Во избежание последующих разночтений данный вопрос может быть урегулирован при принятии соответствующих изменений в уставы муниципального района и поселения, являющегося административным центром. При этом надо отметить, что, хотя новые полномочия могут возлагаться и на действующую администрацию, с главой администрации муниципального района должен заключаться новый контракт, поскольку содержание условий этого контракта в данной ситуации существенно меняется.
До вступления в силу изменений уставов муниципальных образований и решения вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций ранее действовавшая местная администрация поселения продолжает осуществлять свои полномочия до передачи их местной администрации муниципального района.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определены особенности утверждения структуры мест-
ной администрации муниципального района, наделенной полномочиями местной администрации поселения — административного центра муниципального района. Согласно действующему нормативному регулированию (ч. 8 ст. 37 указанного Федерального закона) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом никак не оговаривается роль представительного органа поселения при определении структуры местной администрации муниципального района, которой передается осуществление полномочий местной администрации поселения. Учитывая данный пробел законодательного регулирования, при внесении изменений в уставы соответствующих муниципальных образований целесообразно закрепить в них положения, устанавливающие, что структура местной администрации муниципального района утверждается представительным органом муниципального района по представлению главы местной администрации муниципального района, согласованному с представительным органом поселения.
Окончание срока полномочий представительного органа поселения повлечет и окончание срока полномочий главы администрации поселения, назначаемого по контракту, после чего такая должность будет упразднена вместе с местной администрацией поселения. В то же время в поселении главой местной администрации может быть глава муниципального образования, сроки полномочий которого могут различаться со сроками полномочий представительного органа поселения. В этом случае ликвидация местной администрации поселения может не наступить одновременно со сроками прекращения полномочий представительного органа. Ликвидация местной администрации не является основанием для досрочного прекращения полно-
мочий главы муниципального образования. Поэтому сроки полномочий местной администрации будут продлены после окончания сроков полномочий представительного органа поселения до окончания сроков полномочий главы поселения.
В муниципальном районе ситуация в некоторой степени сопоставимая: окончание срока полномочий представительного органа муниципального района повлечет и окончание срока полномочий главы администрации муниципального района, назначаемого по контракту. Таким образом, новый контракт с главой администрации муниципального района может быть заключен только по истечении срока действия предыдущего контракта. Нужно также учитывать, что в соответствии со ст. 44 (ч. 8) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменения, внесенные в устав муниципального образования, влекущие изменения полномочий органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования. Полномочия местной администрации муниципального района после передачи ей полномочий местной администрации поселения существенно меняются. Соответственно, и по данному основанию решение о внесении изменений в устав муниципального района также может вступить в силу только после окончания срока полномочий представительного органа муниципального района, принявшего данное решение.
Таким образом, необходимо учитывать срок полномочий следующих органов: 1) представительного органа поселения; 2) главы муниципального
образования поселения — главы его местной администрации; 3) представительного органа муниципального района; 4) главы местной администрации муниципального района. Безусловно, для вступления в силу указанных изменений необходимо учитывать последний по времени срок полномочий. В случае существенного расхождения данных сроков момент начала действия новой модели организации местного самоуправления может быть отсрочен на довольно длительное время. При этом необходимо иметь в виду, что хотя решения представительных органов о внесении изменений в уставы муниципальных образований могут быть приняты в разное время, однако их вступление в силу должно быть одновременным, поскольку упразднение местной администрации поселения не может быть осуществлено ранее, чем местная администрация муниципального района начнет осуществлять переданные ей полномочия.
Учитывая различия в окончании сроков полномочий представительных органов поселений и сроков окончания контрактов с главами местной администрации муниципальных районов, а также явный недостаток опыта реализации новой модели организации местной власти в виде формирования единой администрации для поселения и муниципального района, целесообразно выбрать пилотные проекты на уровне отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, где можно было бы апробировать модель передачи полномочий местных администраций поселений местным администрациям муниципальных районов. Это позволит учесть возможные недоработки «первого эшелона» муниципальных образований, переходящих на новую модель, при осуществлении дальнейшей модернизации организации местного самоуправления. Затем такой переход можно поэтапно (с учетом окончания сроков работы указанных органов и
должностных лиц) распространить на другие муниципальные районы, в которых административным центром является поселение.
Создание единой администрации для муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, не исключает из структуры органов местного самоуправления поселения должность главы муниципального образования. Однако поскольку при такой организационно-правовой структуре местного самоуправления местная администрация поселения не образуется, то глава муниципального образования при любом порядке его избрания (представительным органом поселения либо непосредственно населением путем проведения муниципальных выборов) будет возглавлять только представительный орган поселения.
Что касается муниципального района, в котором на местную администрацию, помимо имеющихся у нее полномочий, возлагаются полномочия местной администрации поселения, роль главы муниципального образования в организационной структуре муниципального образования будет зависеть от порядка формирования представительного органа муниципального района. Так, в случае его избрания на основании муниципальных выборов взаимодействие главы муниципального образования с органами местного самоуправления будет предопределяться нормами устава муниципального района — он может либо возглавлять представительный орган муниципального района, либо быть главой местной администрации. С избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию муниципального района, контракт не заключается; такой глава местной администрации действует на основе полномочий, определенных для него уставом муниципального района.
Если же глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального района, то с главой местной администрации, замещающим эту должность по результатам конкурса, потребуется заключить после проведения конкурса новый контракт. Это требование является обязательным даже несмотря на то, что полномочия местной администрации поселения будут возлагаться на действующую, а не на создаваемую заново местную администрацию муниципального района. Заключение нового контракта обусловлено тем, что содержание основных условий контракта с главой местной администрации муниципального района будет существенно изменено.
В муниципальном районе, в котором представительный орган формируется на основе делегированного представительства из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов поселений, избранных по единой норме представительства, глава муниципального района согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) всегда возглавляет представительный орган муниципального района. В этом случае также, если местной администрации муниципального района будут переданы полномочия местной администрации поселения — административного центра муниципального района, с главой местной администрации муниципального района, назначаемого на основании конкурса, потребуется заключить после проведения конкурса новый контракт.
К сказанному необходимо добавить, что новый контракт с главой администрации муниципального района может быть заключен только по истечении срока действия полномочий главы местной администрации муниципального района, работающего на основании предыдущего
контракта. Досрочное прекращение контракта с главой местной администрации с целью заключения нового контракта, обусловленного необходимостью существенного изменения его условий, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривается. Исходя из положений ч. 6 ст. 36 названного Федерального закона, возможность такого перезаключения контракта обусловлена только случаями досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, а также по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением установленных ограничений;
2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением установленных ограничений;
3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, возможности досрочного перезаключения контракта с главой местной администрации муниципального района строго ограничены указанными основаниями. Надо также учитывать, что поскольку вступление в силу изменений устава поселения об изменении структуры органов местного самоуправления поселения осуществляется только после завершения срока
полномочий представительного органа поселения, принявшего такое решение (следовательно, и действия контракта главы местной администрации поселения)6, то перезаключение контракта с главой местной администрации муниципального района также может осуществляться не ранее как после завершения данного периода.
В целом для реализации рассматриваемой модели структуры органов местного самоуправления в уставах поселения и муниципального района потребуется изменение положений, содержащихся в главах (статьях), определяющих структуру органов муниципального образования (для поселения), статус и содержание полномочий единой районной местной администрации, ее взаимодействие с другими органами местного самоуправления, причем как муниципального района, так и поселения. При этом важно, чтобы такие изменения носили скоординированный характер и не имели противоречий между собой, поскольку от этого во многом зависит успешность дальнейшей работы местной администрации. В целях исключения противоречий целесообразно провести одновременную правовую экспертизу проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Наряду с внесением изменений в уставы муниципальных образований потребуется изменить целый ряд актов, касающихся местной ад-
6 Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (абз. 2 ч. 2 ст. 37) контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
министрации муниципального района: положения о структуре администрации муниципального района, положения о структурных подразделениях администрации муниципального района, перечни услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления муниципального района, и др. Например, во многих муниципальных районах имеются положения, принимаемые представительными органами данных муниципальных образований и определяющие структуру местной администрации муниципального района, а также положения, определяющие статус их структурных подразделений — отраслевых (функциональных) и при наличии территориальных.
Изменение компетенции местной администрации муниципального района потребует корректировки структуры местной администрации и принятия дополнительных и (или) корректировки существующих положений о данных структурных подразделениях. В частности, учитывая особенности характера и содержания компетенции местной администрации поселения, связанные с необходимостью управления хозяйством города (поскольку, как уже отмечалось, чаще всего административными центрами являются города), целесообразно в структуре местной администрации муниципального района выделить территориальное подразделение, на которое возложить полномочия администрации поселения. Это позволит обеспечить более эффективное взаимодействие местной администрации с представительным органом поселения. Соответственно, потребуется принять положение о данном территориальном подразделении.
Ликвидация местной администрации поселения потребует проведения целого ряда мероприятий организационного характера7, связанных с увольнением муниципальных служащих, работавших в данном органе местного самоуправления. Ликвидация местной администрации повлечет за собой не только ликвидацию самого органа местного самоуправления как публично-правового образования, но и его ликвидацию как юридического лица в порядке реализации положений ст. 61 ГК РФ.
Таким образом, для эффективной реализации возможности создания единой администрации поселения и муниципального района потребуется осуществление целого комплекса согласованных мер организационно-правового порядка со стороны муниципальных образований, участвующих в данном процессе. Это, несомненно, актуализирует значимость методической поддержки по данному вопросу со стороны органов государственной власти субъектов РФ.
Библиографический список
Волкова Е. А. Образование единой местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района: проблемы реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8.
Праскова С. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. № 3.
7 См.: Основные этапы образования единой местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. Методические рекомендации. Одобрены решением Президиума Совета муниципальных образований Ивановской области от 23 октября 2012 г., протокол № 5. Иваново, 2012. С. 6—7.
