CC BY
81
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 34.342
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-187-191 NIION: 2003-0059-2/22-244 MOSURED: 77/27-003-2022-02-443
Конституционный нормоконтроль в современном российском законодательстве: проблемы и пути решения
Эдуард Юрьевич Петров
Федеральная кадастровая палата Росреестра по Уральскому федеральному округу, Екатеринбург, Россия,
petroveu@rambler.ru
Аннотация. Анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации за период 2020-2021 гг. Для анализа берутся постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых выявлено несоответствие законодательства РФ нормам Конституции РФ, принятия решений органами государственной власти и органов местного самоуправления не соответствующих нормам Конституции РФ.
Используя результаты собственного исследования, автор обращает внимание на проблемы, выявленные конституционным нормоконтролем и предлагает для обсуждения пути решения данных проблем.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, конституционный нормаконтроль, федеральный законодатель, органы государственной власти и органы местного самоуправления, региональные власти
Для цитирования: Петров Э. Ю. Конституционный нормоконтроль в современном российском законодательстве: проблемы и пути решения // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 2. С. 187-191. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-187-191.
Original article
Constitutional norm control in modern Russian legislation: problems and ways solutions
Eduard Yu. Petrov
Federal Cadastral Chamber of the Federal Register of the Ural Federal District, Yekaterinburg, Russia, petroveu@rambler.ru
Abstract. The decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation for the period 2020-2021 are being analyzed. For analysis, the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation are taken in which the inconsistency of the legislation of the Russian Federation with the norms of the Constitution of the Russian Federation, decision-making by state authorities and local self-government bodies that do not comply with the norms of the Constitution of the Russian Federation is revealed.
Using the results of his own research, the author draws attention to the problems identified by the constitutional norm control and suggests for discussion ways to solve these problems.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional norm control, federal legislator, state authorities and local self-government bodies, regional authorities
For citation: Petrov E. Yu. Constitutional norm control in modern Russian legislation: problems and ways solutions. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(2):187-191. (In Russ.). https://doi. org/10.24412/2073-0454-2022-2-187-191.
В 2021 году исполняется тридцать лет Конституционному Суду Российской Федерации и обеспечению им верховенства Конституции Российской Федерации средствами конституционного нормоконтроля.
Появление конституционного нормоконтроля в России знаменовало первое в национальной истории самоограничение публичной власти, ее подчинение императивам верховенства права.
© Петров Э. Ю., 2022
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Восходя к известному еще античности представлению о подлежащем усиленной защите высшем законе, судебный контроль конституционности — существеннейший атрибут демократий нашего времени. Его централизованная модель, к которой принадлежит и Конституционный Суд, составляет неотъемлемое достояние континентальной семьи права и европейской цивилизации в целом.
Расширение юрисдикционных ограничений публичной власти за счет конституционного нормо-контроля, снижая конституционно значимые риски злоупотреблений со стороны законодателя и правоприменителей, но, не посягая ни на их компетенцию, ни тем более на прерогативы народа-суверена, основывает свою легитимность на потребности правовой демократии в защите своих институциональных и ценностных основ [1].
Согласно ч. 1 ст. 125 Конституции Российской Федерации принятой 12 декабря 1993 года (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) Конституционный суд РФ (далее — КС РФ): является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации [2].
В ходе осуществления конституционного норма-контроля (за период 2020-2021 гг.) можно выделить ряд решений которые характеризуют имеющиеся проблемы в действующем законодательстве.
Данные решения можно подразделить на две группы: несоответствие законодательства РФ нормам Конституции РФ, принятия решений органами государственной власти не соответствующих нормам Конституции РФ.
В первой группе можно отметить следующие постановления КС РФ:
Дело Р. Д. Свечниковой (от 13 января 2020 года) о проверке конституционности частей 2 и 3 статьи 13, пункта 5 части 5 статьи 19 и части 1 статьи 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в котором КС РФ пришел к выводу что, федеральному законодателю необходимо внести в действующее правовое регулирование изменения, которые позволят нормативно определить условия и порядок доступа к медицинской документации умершего пациента [3].
В деле же И. С. Бутримовой (от 5 марта 2020 года) о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации, КС РФ отметил, что данные нормы противоречат Конституции РФ в той мере, в какой содержащиеся в них положения о возмещении убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления
в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия — в системе действующего правового регулирования и с учетом их истолкования в правоприменительной практике — в силу своей неопределенности не позволяют однозначно определить условия такого возмещения [4].
Дело «Горизонт» (21 апреля 2020 года) о проверке конституционности статьи 981 Лесного кодекса Российской Федерации, в резолютивной части отмечено КС РФ: признать статью 981 Лесного кодекса Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она предусматривает включение в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений — бессрочно, а также ограничение прав указанных субъектов в сфере хозяйственного лесопользования, в том числе права заключать договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности [5].
В Постановление «Лысьва-теплоэнерго» (12 мая 2020 года) о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, КС РФ подтвердил, что пункт 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации не соответствует Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного муниципального бюджетного учреждения по его обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения) [6].
Предложения к выше сказанному можно сделать следующие: федеральному законодателю более внимательно подходить к анализу постановлений КС РФ (так как в практике КС РФ возникает потребность давать повторное толкование своего же постановления, так как законодатель не внес не обходимых поправок в нормативный правовой акт, на что указал КС РФ в своем постановлении); вернуться к вопросу расширения полномочий Уставных Конституционных судов, данные суды находятся в регионах и на местах могут более оперативно разрешить вопрос, что позволит сокращению времени и средств лицам в решение своих правовых вопросов (конечно, здесь будет стоять необходимость в подготовке судей, а также аппарата Уставного Конституционного суда в регионе).
Дело же «Лысьва-теплоэнерго» заслуживает отдельного внимания: из представленных Конституционному Суду Российской Федерации и исследованных им материалов, включая практику применения пункта 5 статьи 123.22 ГК Российской Федерации арбитражными судами, они, вынося решения о невозможности привлечь собственника имущества ликвидируемого муниципального бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, вытекающим из публичного договора теплоснабжения, руководствуются, в том числе данной нормой, и последовательно исходя из установлен-
JURISPRUDENCE
ных законом особенностей организационно-правовой формы муниципального бюджетного учреждения как юридического лица. При этом, не принимая во внимание как общие и специальные цели создания и важные аспекты деятельности муниципального бюджетного учреждения в рамках выполнения возложенных на него полномочий, реализация которых требует заключения им публичных договоров, так и невозможность его контрагентов отказаться от заключения и исполнения таких договоров. Вопреки положению статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников — муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, «защищено» их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами.
При отсутствии юридической возможности снять ограничения в отношении возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества бюджетного учреждения, в том числе муниципального (включая случаи недостаточности находящихся в его распоряжении денежных средств для исполнения своих обязательств из публичного договора теплоснабжения при его ликвидации), подобное правовое регулирование способно повлечь нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав стороны, заключившей и исполнившей публичный договор и не получившей встречного предоставления.
С нашей точки зрения, не допустимо перекладывание ответственности между различными бюджетами, когда фактически государственному учреждению была поставлена тепло-энергия (ликвидация учреждения не означает, что поставщику не нужно оплачивать потребленный ресурс и для разрешения спора по оплате долгов муниципального бюджетного учреждения можно было разрешить региональным властям не доводя до КС РФ.
В данном случае мы видим, как конституционный нормоконтроль исправляет ошибки на местах (регионах), хотелось бы ещё раз почеркнуть, что КС РФ, как вышестоящий суд, с точки зрения автора должен рассматривать наиболее сложные дела.
Так, из данного дела можно сделать второй вывод, те авторы, которые утверждают, что в судебной системе РФ нужно по примеру англосаксонской правовой системы получать разрешение для дальнейшего обжалования дела, данный вывод смотрится сомнительным — при возникновении таких дел, как дело «Лысьва-теплоэнерго».
Во второй группе безусловный интерес вызывают: правоприменительные решения государственных органов и органов местного самоуправления истолковании которых расходится с их конституционно-правовым смыслом:
1. Дело о проверке конституционности части третьей статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. А. Литвинова (22 июля 2020 года), в котором КС РФ отметил, что в случае, когда налоговым органом подтверждено, а в дальнейшем опровергнуто право налогоплательщика на вычет, если налогоплательщик представил в налоговый орган предусмотренные законодательством документы, не содержащие признаков подделки или подлога, достаточные при обычной внимательности и осмотрительности сотрудников налогового органа для отказа в предоставлении соответствующего налогового вычета, и не совершил каких-либо других действий (бездействия), специально направленных на создание условий для принятия налоговым органом неверного решения в пользу налогоплательщика, данная статья не предполагает возложения уголовной ответственности за необоснованное обращение) [7].
2. В деле о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М. Г. Анциновой (16 октября 2020 года) КС РФ пришел к выводу: признать данную статью противоречащей Конституции РФ постольку, поскольку неопределенность действующего правового регулирования в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости сведения о таком использовании, создает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием) [8].
3. Постановление о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» в связи с жалобой местной религиозной организации Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери (17 ноября 2020 года) КС РФ определил в резолютивной части: положения данной нормы не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не позволяет однозначно решить вопрос о том, распространяется или нет установленный данным Федеральным законом порядок передачи религиозным организациям государственного или муниципального имущества религиозного назначения в безвозмездное пользование на помещения в здании, находящемся в муниципальной собственности, реконструированные (достроенные под размещение культового сооружения храма)
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
религиозной организацией с согласия собственника в период длительного безвозмездного пользования этим имуществом для достижения ее уставных целей (до вступления в силу данного Федерального закона), и создает неопределенность в вопросе о механизме защиты законных интересов религиозной организации после изъятия такого имущества из ее пользования) [9].
4. Дело о проверке конституционности пункта 11 статьи 38 и пункта 1 статьи 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. С. Цукасова (12 марта 2021 года) в котором КС РФ установил что, данная норма не соответствует Конституции РФ: в системе действующего правового регулирования данное законоположение не предусматривает для суда, рассматривающего дело об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата в связи с представлением им в избирательную комиссию документов для уведомления о своем выдвижении и регистрации, содержащих неполные сведения о кандидате или не отвечающих требованиям закона к оформлению документов, необходимость учесть факт неизвещения (несвоевременного извещения) избирательной комиссией кандидата об этих нарушениях как обстоятельство, исключающее отмену решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, если эти нарушения должны были быть очевидны для избирательной комиссии при надлежащем исполнении ею своих обязанностей и не являются намеренным представлением кандидатом недостоверных сведений о себе) [10].
5. В деле дело о проверке конституционности части третьей статьи 131 и статьи 132 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а также пункта 30 Положения о возмещении процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением дела арбитражным судом, гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Э. Р. Юровских (13 мая 2021 года) КС РФ усмотрел, не соответствие Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1), 48 (часть 1), 52, 53 и 55 (часть 3), в той мере, в какой они не обеспечивают надлежащего уровня правовой определенности применительно к порядку и размерам возмещения процессуальных издержек при вынесении следователем (дознавателем, прокурором) постановления о возмещении расходов потерпевшего на выплату вознаграждения его представителю по уголовному делу, прекращенному по нереабилитирующему основанию, а равно не позволяют обеспечить эффективную судебную защиту права потерпевшего на получение такого возмещения в установленный срок и не предусматривают правового механизма индексации сумм такого возмещения) [11].
6. Дело о проверке конституционности положений статей 106, 110 и 3892 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой
гражданина С. А. Филиппова (17 июня 2021 года), в котором КС РФ отметил, что признать положения статьи 3892 УПК Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статей 106 и 110 данного Кодекса не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 35 (часть 2), 46 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они исключают возможность обжалования в апелляционном порядке судебного решения, принятого в ходе рассмотрения уголовного дела по существу, которым было отказано в удовлетворении ходатайства об отмене меры пресечения в виде залога или изменении ее на более мягкую, до вынесения итогового судебного решения) [12].
По итогу сказанного мы видим, что налоговыми органами, следственными органами, органами местного самоуправления, избирательной комиссии приняты решения истолковании которых расходится с их конституционно-правовым смыслом.
Разрешение данной ситуации возможно, как пример позитивная практика Росреестра РФ (практика стала формироваться после вынесения решений КС РФ, по предмету, выявленных несоответствий положений норм федерального законодательства Конституции РФ: видов разрешенного использования земельных участков, не целевого использования земельных участков, а также принятия Постановления Правительства РФ от 28.04.2021 N 663 (ред. от 06.10.2021) «Об утверждении перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб»): руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, индивидуальный предприниматель, гражданин, их уполномоченные представители при проведении проверки имеют право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц Росреестра (территориального органа) и решения, принятые (осуществляемые) в ходе осуществления государственного земельного надзора и повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления, индивидуального предпринимателя или гражданина, в досудебном (внесудебном) порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В отношении государственного земельного надзора уже сейчас можно отметить, что досудебный порядок это действительно эффективная мера.
На примере физических лиц видно, что когда земельные споры решаются на уровне комиссии Управления Росреестра субъектов — идет снижений нагрузки на суды, на ведомство (по оспариванию правомерности действий) и самое главное, что гражданам которые считаю что их права нарушены — не нужно исчерпывать все средства (апелляцию, кассацию, надзор) правовой защиты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах (юридические лица), чтобы потом обратиться в КС РФ.
Данный подход на взгляд автора достаточно эф-
фективный.
Продвижение к стратегическим целям конституционного развития России, каковыми являются защита суверенности перед лицом вызовов глобализации и участия в деятельности межгосударственных (интеграционных) объединений, укрепление конституционности публичной власти (соответствие конституционно установленным характеристикам, включая единство государственной власти, принцип разделения властей, федерализм, разграничение прерогатив государственной власти и местного самоуправления), надлежащее качество публичного управления (утверждение конституционных ценностей в повседневной судебной и административной практике), во многом зависит как от своевременного и полного исполнения решений Конституционного Суда, от того, насколько тщателен будет учет выраженных им правовых позиций в последующем нормотворчестве и правоприменении, так и от качества самих актов конституционного нормоконтроля, их концептуальной проработанности и методологической надежности) [1].
С выше изложенным нельзя не согласиться, только добавить несколько аспектов: во-первых применение механизмов досудебного урегулирования в отношении правоприменительных решений государственных органов и органов местного самоуправления истолковании которых расходится с их конституционно-правовым смыслом минимизировать вред, который они могут нанести субъектам гражданско-правовых отношений, а также конституционный нормоконтроль направить в русло разрешения дел, для которых необходим высокий профессионализм и запрос общества (дела в которых нарушены основные права человека и гражданина, юридических лиц защищаемых Конституцией РФ).
Во-вторых своевременное внесение поправок в положения нормативных правовых актов, в которых КС РФ при осуществлении конституционного нормокон-троля выявил не соответствие Конституции РФ.
И в заключение: общество не стоит на месте и пробелы (лакуны) будут возникать неизбежно, но при системе, в которой имеются механизмы, которые на ранней стадии могут выявить проблему и купировать её (разрешить с помощью правовых механизмов), данная система является устойчивой, а конституционный нормоконтроль пусть будет исключительной мерой исправления ошибок допущенных на местах (регионах).
Список источников / References
1. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_399426/ Информация Конституционного Суда РФ «Методологические аспекты конституционного контроля (к 30-летию Конституционного Суда Российской Федерации)» (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 19.10.2021). (1. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_399426/ Information of the Constitutional Court of the Russian Federation «Methodological aspects of constitutional control (to the 30th anniversary of the Constitutional Court of the Russian Federation)» (approved by the decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 19.10.2021.)
2. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_28399/ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). (2. URL: http://www. consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399 / The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020.)
3. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?doc_itself=& backlink=1&nd=102654651&page=1&rdk=0#I0.
4. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202003060002.
5. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202004230001.
6. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202005140006.
7. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202007240015.
8. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202010220009.
9. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202011190001.
10. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/000120210316000.
11. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/000120210518003.
12. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/000120210622000.
JURISPRUDENCE
Информация об авторе
Э. Ю. Петров — инженер Федеральной кадастровой палаты Росреестра по Уральскому федеральному округу.
Information about the author E. Yu. Petrov — Engineer of the Federal Cadastral Chamber of the Federal Register of the Ural Federal District.
Статья поступила в редакцию 16.12.2021; одобрена после рецензирования 24.01.2022; принята к публикации 21.02.2022.
The article was submitted 16.12.2021; approved after reviewing 24.01.2022; accepted for publication 21.02.2022.
