CC BY
143УДК 342.4
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.В. Демидов
Масштабная конституционная реформа, проведенная в марте 2020 г., в тексте Конституции Российской Федерации закрепила такую категорию, как «единая система публичной власти». Термин «публичная власть» широко начал применяться в научной литературе и в качестве официальной терминологии с конца 1990-х гг. Начало его использования было положено Конституционным Судом Российской Федерации. Закон определяет законодательный орган как постоянно действующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В системе публичной власти региона он является органом, которому предоставлено право принимать законы. Отмечается, что парламент выполняет не только представительскую и законодательную функции, но и контрольную. По мнению автора, в новом законе следовало бы указать, что заседания парламента в дистанционном формате возможны только в исключительных случаях (например, при чрезвычайной ситуации или чрезвычайном положении). Анализируются формы взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти. Делается акцент на то, что нововведения, предусмотренные в законодательстве и касающиеся парламентов субъектов Российской Федерации, базируются на конституционных основах единства публичной власти.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; публичная власть; субъект Российской Федерации; единство публичной власти; парламент; законодательный орган.
M.V. Demidov. REGIONAL PARLIAMENT IN THE SYSTEM OF PUBLIC POWER OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
The large-scale constitutional reform carried out in March 2020, in the text of the Constitution of the Russian Federation, fixed such a category as «a unified system of public power». The term «public authority» has been widely used in the scientific literature and as an official terminology since the late 1990s. The beginning of its use was laid by the Constitutional Court of the Russian Federation. The law defines the legislative body as a permanent state authority of the subject of the Russian Federation. In the system of public authority of the region, it is the body that is granted the right to adopt laws. It is noted that the parliament performs not only representative and legislative functions, but also control. According to the author, the new law should specify that remote sessions of the Parliament are possible only in exceptional cases (for example, in an emergency or a state of emergency). The forms of interaction between regional legislative and executive authorities are analyzed. The emphasis is placed on the fact that the innovations provided for in the legislation and concerning the parliaments of the constituent entities of the Russian Federation are based on the constitutional foundations of the unity of public power.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; public authority; subject of the Russian Federation; unity of public authority; parliament; legislative body.
Процесс дальнейшего развития России как демократического государства во многом зависит от того, насколько эффективна и действенна закрепленная в Конституции Российской Федерации (далее - РФ) система публичной власти. Термин «публичная власть» широко применяется в научной литературе и в качестве официальной терминологии с конца 1990 гг., однако он не получил до недавнего времени своего законодательного закрепления. Начало использования данного понятия было положено Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [6].
Исследуя систему органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике, Конституционный Суд РФ использовал термин «публичная власть» применительно к системе органов государственной и муниципальной власти региона. С учетом сложившейся позиции Конституционного Суда в понятие «публичная власть» традиционно стали включать государственную власть и местное самоуправление.
Масштабная конституционная реформа, проведенная в марте 2020 г., в тексте Конституции РФ закрепила такую категорию, как «единая система публичной власти» (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132) [1]. Она согласуется с выражением народовластия, которое реализуется народом как
непосредственно, так и через органы государственной и муниципальной власти.
Однако сама Конституция РФ не раскрывает понятие «единая система публичной власти», а лишь указывает на то, что в нее входят органы государственной и муниципальной власти. Понятие указанного термина дается в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» [2]. В соответствии с ним единая система публичной власти включает в себя все государственные и муниципальные органы, осуществляющие на основе Конституции РФ и законодательства взаимодействие организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного характера, которое предусматривает также передачу отдельных полномочий между различными уровнями публичной власти.
Государственную власть в субъекте РФ осуществляет законодательный (представительный) орган, а также органы, представляющие исполнительную власть, судебные органы.
Правовое положение регионального законодательного органа установлено в гл. 2 «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3]. Однако указанная глава действует до 1 июня 2022 г., когда вступит в силу гл. 2 «Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [4]. Данная глава устанавливает единые подходы и принципы формирования и функционирования региональных органов публичной власти.
Парламенты субъектов РФ представляют собой органы государственной власти, которые образуются непосредственно народом. Они подотчетны ему и ответственны перед ним. Свои полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют от имени и в интересах народа.
Закон определяет законодательный орган как постоянно действующий орган государственной власти субъекта. Он является единственным органом в регионе, кому предоставлено право принимать законы. Нормативные правовые акты всех других органов власти носят подзаконный характер и не могут противоречить принимаемым парламентом законам.
Они издаются в целях развития и детализации региональных законов.
Исходя из содержания нового закона, следует, что парламент субъекта РФ осуществляет не только представительскую и законодательную функции, но и контрольную. Последняя проявляется в рассмотрении им отчетов органов исполнительной власти; участии в назначении на должность ряда руководителей органов исполнительной власти; контроле за выполнением законов, регионального бюджета, которая является эффективным управляющим механизмом в ведении субъекта РФ и необходимым условием существования и стабильного функционирования публично-правовых образований.
Субъекты РФ самостоятельно определяют наименование своего законодательного органа и его структуру. Однако закон ввел одно ограничение, которое не допускает в таких наименованиях содержание словосочетаний, составляющих основу названий федеральных государственных органов.
В субъектах РФ на сегодняшний день действует однопалатная структура законодательных органов государственной власти. Региональные парламенты имеют различные виды наименований. Самым распространенным является «Законодательное собрание». Их 32, или 37,6 %, от общего количества парламентов субъектов РФ. В 22 регионах (25,9 %) они имеют название «Областная дума». В других субъектах им даны различные наименования: «Государственный совет» - 6; «Государственное собрание» - 5; «Народное собрание» - 3; «Парламент» - 3; «Собрание депутатов» - 3; «Хурал» - 3.
В свое время каждый субъект РФ самостоятельно устанавливал количество депутатов в законодательном органе региона. Однако это привело к необоснованному «раздуванию» количества парламентариев в высшем представительном органе региона. Так, парламент Республики Тыва до внесения изменений в ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации насчитывал в своем составе 162 народных избранника (для сравнения, в Республике Тыва насчитывалось всего лишь чуть более 172 тыс. избирателей). В то же время в Москве
и Московской области в законодательные органы на тот момент было избрано соответственно 35 и 50 депутатов при большом количестве избирателей.
Из приведенных выше показателей можно сделать вывод, что при определении количественного состава парламентариев отсутствовали какие-либо критерии. Такое положение в отношении законодательных органов способствовало тому, что сложилась неоправданная диспропорция в различных регионах по количественному составу депутатов. Такое положение было исправлено путем внесения изменений в указанный выше закон: количественный состав депутатов парламентов регионов привязан к числу имеющихся в субъекте избирателей.
Принятый новый закон сохранил действующую норму закона о том, что критерием при определении количественного состава парламентариев остается количественный показатель избирателей в том или ином субъекте РФ. Учитывая сложившуюся практику, законодатель установил единые сроки полномочий депутатов - 5 лет.
Количество депутатов, работающих на постоянной основе, каждый субъект РФ устанавливает самостоятельно в законе региона. В соответствии с новым законом все депутаты законодательного органа, вне зависимости от того, работают они на профессиональной основе или нет, замещают государственную должность субъекта РФ.
В Федеральном законе от 21.12.2021 № 41 4-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», на наш взгляд, неоднозначное отношение вызывает норма, предусматривающая проведение заседаний законодательного органа в дистанционном формате. Так, в ч. 2 ст. 2 отмечено, что «законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации могут предусматриваться порядок дистанционного взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, порядок дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации» [4].
С одной стороны, проведение заседаний законодательного органа в дистанционном формате выглядит достаточно привлекательно и удобно. С другой стороны, для их успешной реализации на практике:
- во-первых, необходимо наличие хорошего технического оснащения;
- во-вторых, в законе следовало бы особо
оговорить, при каких условиях возможно проведение таких заседаний;
- в-третьих, вряд ли можно считать, что дистанционная форма обсуждения и принятия важных законодательных актов может быть более эффективной, чем в очном формате;
- в-четвертых, следовало бы установить, что заседания в дистанционной форме возможны не в любом случае по усмотрению законодательного органа, а только в исключительных случаях (например, сложилась чрезвычайная ситуация или введено чрезвычайное положение).
В абсолютном большинстве случаев при определении статуса законодательных органов субъектами РФ используются формулировки федерального закона. Однако некоторые субъекты РФ не ограничились столь лаконичным определением правового положения своего законодательного органа. Они расширили его статус, исходя из функциональных направлений их деятельности. На наш взгляд, это нисколько не противоречит федеральному законодательству, а наоборот, наиболее полно раскрывает сущностные характеристики регионального парламента.
Так, в ряде конституций и уставов субъектов РФ закреплены нормы, определяющие статус парламентов как контрольных органов. Право на осуществление парламентского контроля за ними закреплено в Конституции РФ, федеральных законах и региональном законодательстве. К числу таких субъектов относятся Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика.
Некоторыми своими особенностями отличается статус Законодательного Собрания Пермского края. Уставом края он определяется как орган, который реализовывает права жителей края «по осуществлению власти в сфере правотворчества и правового контроля, а также другие полномочия, предусмотренные федеральными законами, настоящим Уставом и законами Пермского края» [5].
Таким образом, законодатель подчеркивает первичность и верховенство власти населения в крае. Власть парламента вторична, она про-изводна от власти народа. Законодательный орган состоит из выборных представителей народа, которые осуществляют свои полномочия не только от имени населения, но и в его интересах.
В Уставе на первое место в деятельности регионального парламента ставится реализация законотворческой и контрольной функций. Эти два ключевых момента имеют важное значение для жителей края. Путем законотворчества региональный парламент устанавливает
общие правила поведения и жизнеобеспечения на территории субъекта, а также правовой механизм функционирования публичной власти.
Федеральный закон от 21.12.2021 №° 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [4] устанавливает правовые основы взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти:
- во-первых, все нормативные правовые акты, которые принимаются высшим должностным лицом, другими органами исполнительной власти, в обязательном порядке доводятся до регионального парламента. Законодательный орган по результатам их рассмотрения может высказать предложения по внесению в них изменений, дополнений или огласить их отмену. Если указанные органы не реагируют на предложения парламента или же отказываются их принимать, то за законодательным органом остается право обжаловать в судебном порядке принятые исполнительными органами власти нормативные правовые акты;
- во-вторых, аналогичная процедура следует и с постановлениями регионального парламента. Если на обращение главы региона по поводу внесения в них изменений или их отмены не последует никаких реакций, то он может обратиться в судебные органы за разрешением сложившейся ситуации;
- в третьих, законодательный орган в обязательном порядке доводит заблаговременно свои планы о законопроектной работе и все проекты законов до высшего должностного лица. У последнего, таким образом, появляются дополнительные возможности, кроме внесения проектов законов в порядке законодательной инициативы, активного участия в законотворческом процессе путем внесения своих предложений, еще на его самой ранней стадии;
- в-четвертых, представители как законодательных органов власти, так и исполнительных взаимообразно вправе участвовать на проводимых ими заседаниях законодательных и исполнительных органов власти, комитетов, комиссий и рабочих органов парламента, министерств и ведомств. Таким образом, у них появляются возможности выразить свои позиции по тем или иным вопросам, касающимся политической и социально-экономической жизни региона.
В целом, можно сделать вывод, что нововведения, предусмотренные в законодательстве и касающиеся парламентов субъектов РФ, нацелены на совершенствование взаимодействия
региональных законодательных органов с другими органами публичной власти.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). URL: http://www.consultant. ru/document (дата обращения: 18.02.2022).
2. О Государственном Совете Российской Федерации: федер. закон от 08.12.2020 № 394-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 50 (ч. III), ст. 8039.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 11.06.2021) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
4. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ. URL: http:// consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070 (дата обращения: 17.02.2022).
5. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5, ст. 708.
6. Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (в ред. от 07.06.2021) // Рос. газ. 2007. № 94. 4 мая.
7. Парламенты субъектов РФ // Курганская областная Дума: офиц. сайт. URL: kurganobldu-ma.ru (дата обращения: 18.02.2022).
References
1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Federation]: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 (s izm., odobrennymi v xode obshcherossijskogo golosova-niya 01.07.2020). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «KonsuFtanPlyus». URL: http://www.consultant.ru/ document (Accessed 18.02.2022).
2. O Gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Federatsii [About the State Council of the Russian Federation]: feder. zakon ot 08.12.2020 № 394-FZ // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2020. № 50 (ch. III), st. 8039.
3. Ob obshchikh printsipakh organizatsii zako-nodatel nykh (predstavitel nykh) i ispolnitel nykh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of legislative (representative) and executive
bodies of state power of the subjects of the Russian Federation]: feder. zakon ot 06.10.1999 № 184-FZ (v red. ot 11.06.2021) // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 1999. № 42, st. 5005.
4. Ob obshvhikh printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub^ektakh Rossijskoj Federatsii: feder. zakon ot 21.12.2021 № 414-FZ. URL: http:// consultant.ru/document/cons_doc_LAW_404070 (Accessed 17.02.2022).
5. Po delu o proverke konstitutsionnosti Zakona Udmurtskoj Respubliki «O sisteme organov gosu-darstvennoj vlasti v Udmurtskoj Respublike» [In the
case of checking the constitutionality of the Law of the Udmurt Republic «On the system of State authorities in the Udmurt Republic»]: postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossijskoj Federatsii ot 24.01.1997 № 1-P // Sobr. zakonodatePstva Ros. Federatsii. 1997. № 5, st. 708.
6. Ustav Permskogo kraya ot 27.04.2007 № 32-PK (v red. ot 07.06.2021) // Ros. gaz. 2007. № 94. 4 maya.
7. Parlamenty sub"ektov RF // Kurganskaya oblastnaya Duma: ofits. sajt. URL: kurganoblduma. ru (Accessed 18.02.2022).
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.
