CC BY
63Особенности инвестиционной политики Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования и культуры
сч £
Б
а
2 ©
Фирсова Елена Анатольевна
канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет», [email protected]
Статья посвящена рассмотрению источников осуществления инвестиций в объекты здравоохранения, образования и культуры в Российской Федерации в контексте достижения целей, заявленных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2018 г. Показано, что при существующей в настоящее время степени исполнения плановых назначений по финансированию капитальных вложений в целом по ФАИП качественного изменения ситуации со строительством и реконструкцией объектов социальной сферы в ближайшей перспективе достигнуть не удастся. На основании изучения законодательства РФ сделаны выводы, что основными правовыми формами, подходящими для заключения соглашений инвестиционного характера в социальной сфере, являются договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора, контракт жизненного цикла, концессия и ГЧП, предложены направления совершенствования этих инструментов реализации инвестиционной политики страны.
Ключевые слова: социальная сфера, бюджетные инвестиции, государственно-частное партнерство, концессия.
Социальная сфера - это значительная по масштабу совокупность отраслей и организаций, выполняющих функцию удовлетворения потребности населения в различных социальных благах и услугах. От состояния социальной сферы зависит стабильность общества и его устойчивое развитие. В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ [1] в марте 2018 года сформулирована цель государственной политики на перспективу - создание условий для развития, самореализации, творчества каждого гражданина России, повышение качества жизни населения страны.
В развитие положений Послания и для достижения заявленной цели Правительству РФ совместно с органами государственной власти субъектов РФ следует разработать новые либо скорректировать действующие национальные проекты в ключевых сферах общественной жизни, в том числе в сфере здравоохранения, образования, культуры и спорта. Развитие именно этих сфер, наиболее ориентированных на достижение личного ощущения удовлетворенности качеством жизни, отмечается в Послании Президента РФ как главный фактор достижения общего благополучия людей. Указом Президента [2] РФ для достижения стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года в этих областях предусмотрены к реализации вполне конкретные меры, включающие, в числе прочего, строительство и реконструкцию объектов в следующих сферах:
- образование (создание научно-образовательных центров мирового уровня; создание сети международных математических центров и центров геномных исследований; организация центров опережающей профессиональной переподготовки и повышения квалификации для работающих граждан; создание центров дополнительного образования и детского творчества во всех регионах России);
- социальное обеспечение (строительство детских садов; создание объектов для реализации специальной программы системной поддержки и повышения качества жизни людей старшего поколения; модернизация онкологических центров; формирование сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения за счет строительства врачебных амбулаторий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов в небольших населенных пунктах; формирование сети национальных медицинских исследовательских центров);
- культура, спорт, организация досуга и развлечений (создание культурно-образовательных и музейных комплексов; культурно-досуговых организаций клубного типа на территориях сельских поселений, развитие муниципальных библиотек; модернизация региональных и муниципальных театров юного зрителя и кукольных театров путем их реконструкции и капитального ремонта; повышение уровня обеспеченности населения объектами спорта).
Столь масштабное строительство, реконструкция и введение в эксплуатацию объектов социальной сферы, безусловно, повлечет за собой повышение качества жизни людей. В самом же Послании Президента РФ отражен и ключевой вопрос, возникающий в связи с определением необходимости такого масштабного строительства: «чтобы обеспечить прорывное развитие, вывести на новый уровень образование и здравоохранение, качество городской среды и инфраструктуры, в ближайшие шесть лет потребуется направить на эти цели значительные дополнительные финансовые ресурсы» [1]. Поскольку все источники инвестиций разделяются на 2 большие группы - собственные и привлеченные средства, то и в качестве ответа на поставленный вопрос в Послании указывается, что инвестирование должно осуществляться как за счет бюджета, дополнительные ресурсы которого планируется изыскать, четко выстроив приоритеты расходования средств и повысив эффективность государственных расходов, так и за счет интенсифи-
Таблица 1.
Инвестиции в основной капитал в РФ по источникам финансирования с 2012 по 2017 гг., млрд. руб.
Показатель 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Инвестиции в основной капитал, всего 9595,7 10065,7 10379,6 10277,1 10993,7 12025,6
в т.ч. по источникам финансирования:
собственные средства 4274,6 4549,9 4742,3 5271,1 5750,7 6268,2
доля в общей сумме инвестиций, % 44,5 45,2 45,7 50,2 51,0 52,1
привлеченные средства 5321,1 5515,8 5637,3 5225,2 5531,8 5757,4
доля в общей сумме инвестиций, % 55,5 54,8 54,3 49,8 49,0 47,9
Таблица 2.
Исполнение федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ в части финансирования капитальных вложений в 2016-2017 гг., млн руб.
Наименование Федеральный бюджет Кон солидированные бюджеты субъектов РФ
2016 г. 2017 г. 2016 г. 2017 г.
Расходы всего, в том числе: 16 416 447 16 420 303 9 936 439 10 810 051
Капитальные вложения 856719 932 804 1 250 099 1 328 911
1, доля в ВВП 0,99 1,08 1,45 1,54
2, доля в общей сумме расходов 5,22 5,68 12,58 12,29
в том числе:
1. бюджетные инвестиции (в т.ч. государственный оборонный заказ) 663 470 624 081 887 692 870 301
3. доля в ВВП 0,77 0.68 1.03 0,95
4, доля в общей сумме расходов 4,04 3,80 8,93 8,05
5. доля в общей сумме капитальных вложений 77,44 66,90 71,01 65,49
2. бюджетные инвестиции иным юридическим липам 175 310 289 205 89 961 75 460
3. субсидии БУ, АУ, ГУП, МУП на капитальные вложения 17 939 19 518 272 446 383 150
кации процесса привлечения частных инвестиционных ресурсов. Структура и динамика инвестиций в основной капитал в РФ за период с 2012 по 2017 гг. представлена в табл. 1 в разрезе источников финансирования [3].
Как следует из данных таблицы 1, за предшествующий шестилетний период общий объем осуществленных в РФ инвестиций возрос более чем на 2,5 трлн руб. или на 25 %, при этом большая часть этого прироста (почти 2 трлн руб.) пришлась на собственные средства инвесторов. Объем привлеченных средств инвесторов, к которым относятся и бюджетные ресурсы, в абсолютном выражении за период с 2012 по 2017 гг. составлял примерно одинаковую величину, но доля привлеченных средств в общем объеме инвестиций в основной капитал сократилась на 7,6 %.
Бюджетные инвестиции способны оказывать существенное влияние на экономику за счет вложения значительных сумм в приоритетные для страны объекты строительства. В 2016 году объем
средств консолидированного бюджета РФ, фактически использованных на создание и приобретение объектов основных средств, составил 2107,8 млрд руб., а в 2017 году - 2262,9 млрд руб. [4]. Государственное инвестирование в РФ осуществляется не только за счет средств бюджета, но и за счет средств государственных внебюджетных фондов, однако суммы таких вложений в 2016 году составили всего 0,97 млрд руб. и в 2017 году - 1,19 млрд руб., что составляет 0,06 % от общего объема инвестиций консолидированного бюджета РФ. В силу того, что эти суммы не оказывают значимого влияния на динамику всех показателей, далее будут рассмотрены только инвестиции, осуществленные за счет средств бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.
В соответствии с БК РФ вложения средств федерального бюджета осуществляются в объекты капитального строительства государственной собственности РФ и на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную
собственность РФ в форме бюджетных инвестиций, предоставления субсидий, в том числе на софинансирование капитальных вложений, и бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся ГУ (МУ) и ГУП (МУП) [5]. Конкретные формы предоставления средств в качестве бюджетных инвестиций зависят от того, какое лицо является получателем средств, а также на какие цели выделяются средства из бюджета. Наибольшие объемы инвестиций за счет бюджетных средств в РФ осуществляются в форме бюджетных ассигнований. Субсидии учреждениям и государственным (муниципальным) предприятиям на осуществление капитальных вложений в большем объеме осуществляются из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в то время как инвестиции иным юридическим лицам, наоборот, в основном передаются из федерального бюджета. Структура и динамика бюджетных инвестиций по данным об исполнении федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2016-2017 гг. представлена в табл. 2 [4]. Анализируемым периодом является только 2016 и 2017 гг., так как в форме публикуемой официальной отчетности Федерального Казначейства РФ «Информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов» выделение отдельной строкой сумм капитальных вложений начало осуществляться только с 2016 г.
При анализе объема и динамики капитальных вложений, осуществляемых за счет средств РФ, важно рассматривать расходы именно консолидированного бюджета страны, так как объем ресурсов, направляемых на создание и приобретение основных средств из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, более чем в 1,4 раза превышает объем средств, расходуемых на эти цели федеральным бюджетом. При общем росте расходов на капитальные вложения в стране за 2017 г. по сравнению с 2016 г. на 7% темп роста средств, направляемых на инвестирование из федерального бюджета, более высокий, чем по консолидированному бюджету субъектов РФ (8,9% против 6,3%). При этом и доля капитальных вложений за счет бюджетных средств в ВВП страны в 2017 г. возросла по сравнению с 2016 г. с 2,44% до 2,62%, так же, как и доля расходов на капитальные вложения в общей сумме расходов консолидированного бюджета страны (с 17,88% в 2016 г. до 17,97% в 2017 г.).
О
3
ю
г
2 е
8
CM
s
6
2 e
Таким образом, государство за последние 2 года наращивало объем средств, направляемых на строительство, реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, техническое перевооружение объектов капитального строительства, а также приобретение объектов недвижимого имущества. Однако необходимо учитывать, что на динамику бюджетных инвестиций из федерального бюджета в течение последних лет существенно повлияло финансирование создания нескольких грандиозных объектов (Керченский мост, стадионы и инфраструктура к Чемпионату мира по футболу), строительство которых в настоящий момент завершено.
Инструментами реализации бюджетных инвестиций являются адресные инвестиционные программы, которые разделяются по уровням бюджетной системы. Федеральная адресная инвестиционная программа РФ (ФАИП) формируется в соответствии с БК РФ и федеральными законами, регулирующими инвестиционную деятельность в РФ. Региональные АИП формируются на уровне субъектов РФ, муниципальные - на уровне муниципальных образований также в соответствии с БК РФ, федеральными законами, регулирующими инвестиционную деятельность в РФ, и региональным законодательством или муниципальными правовыми актами.
В силу несопоставимости по форме данных Федерального Казначейства РФ и Федеральной службы государственной статистики РФ, а также отсутствия информации Росстата РФ по инвестициям, осуществленным в субъектах РФ в 2017 г., рассмотрение объемов капитальных вложений в разрезе отраслей будет осуществлено на примере ФАИП. Все объекты ФАИП отнесены к одному из комплексов, объединяющему в себе несколько отраслей:
1. социальный (наука, образование, культура, здравоохранение и т.п.);
2. производственный (электроэнергетика, геология и разведка недр, медицинская промышленность, строительный комплекс, транспорт, дорожное хозяйство, связь, водное хозяйство и т.п.);
3. специальный (включает в себя расходы на специфические цели, не попадающие под перечисленные выше направления).
Суммы фактических ассигнований из федерального бюджета РФ за 2016 и 2017 гг., сгруппированные по комплексам (без учета государственного оборонного заказа), представлены в табл. 3 [6].
Таблица 3.
Суммы бюджетных инвестиций, фактически осуществленных в рамках ФАИП в разрезе комплексов, млн руб.
Наименование 2016 г. 2017 г.
сумма % сумма %
Всего 469 719 100 460 519 100
Социальный комплекс, в том числе: 144 719 30.8 149 860 32,5
1. Наука 5015 3,5 2 758 1,8
2. Образованно 12 821 8,9 12 782 8,5
3. Культура 17 833 12,3 7 082 4,7
4. Здравоохрансни с 46 950 32,4 76 986 51,4
5. Коммунальное строительство 13 312 9,2 11 365 7,6
6. Центральные организации 22 034 15,2 17 269 11,5
7. Жилищное строительство 26 753 18,5 21 617 14.4
Производственный комплекс 316 698 67,4 308 188 66,9
Специальный комплекс 8 302 1,8 2 471 0,5
Таблица 4.
Суммы бюджетных инвестиций, запланированные в рамках ФАИП в разрезе комплексов на период до 2020 г., млн руб.
Наименование 2018 г. 2019 г. 2020 г.
сумма % сумма % сумма %
Всего 713 361 100 599 311 100 546 869 100
Социальный комплекс, в том числе: 235 843 33,1 174 155 29,1 150 867 27,6
1. Образование 27 490 П,7 14 463 8,3 16 167 10.7
2. Культура 27 936 11,8 11 443 6,6 8917 5,9
3. Здравоохрансни е 67 025 28,4 49 393 28,4 41 110 27,2
4. Наука 9 532 4,0 5 716 3,3 3 779 2,5
5. Коммунальное строительство 41 914 17,8 47 353 27,2 46 624 30,9
6. Центральные организации 42 017 17,8 31 624 18,2 23 647 15,7
7. Жилищное строительство 19 929 8,4 14 163 8,1 10 624 7,0
Производственный комплекс 359917 50,5 314 321 52,4 297 360 54,4
Специальный комплекс 117 601 16,5 110 835 18,5 98 641 18,0
Финансирование капитальных вложений в социальный комплекс страны за счет федерального бюджета в 2016 и 2017 гг. составляло примерно треть от всех бюджетных инвестиций по ФАИП. На инвестирование в рассматриваемые отрасли (образование, культура и здравоохранение) расходовалось в 2016 г. 53,6%, а в 2017 г. - 64,6% от всех расходов на социальный комплекс. При этом сумма инвестиций в объекты сферы образования практически не менялась, а финансирование капитальных вложений в здравоохранение возросло на 64% (на 30 млрд руб.), возросло и количество создаваемых или реконструируемых объек-
тов в сфере здравоохранения. Объем инвестиций по ФАИП в объекты сферы образования сократился на 10,7 млрд руб., хотя число возводимых объектов практически не изменилось.
В соответствии с ФАИП, составленной на основании положений Федерального закона от 05.12.2017 N 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», запланировано сокращение масштабов строительства объектов образования, здравоохранения и культуры к 2020 г. почти в 2 раза (с 122451 млн руб. в 2018 г. до 66194 млн руб. в 2020 г.). Суммы бюджетных инвестиций, запланирован-
ные в рамках ФАИП в разрезе комплексов на период до 2020 г., представлены в табл. 4 [6].
Ситуация с сокращающимся объемом бюджетного инвестирования усугубляется еще и тем, что степень исполнения плановых назначений по финансированию капитальных вложений в целом по ФАИП очень низкая: в 2016 г. было фактически профинансировано 61,4% запланированных бюджетных ассигнований, а в 2017 г. еще меньше - 60% [6]. Если предположить, что темпы освоения бюджетных инвестиций будут такими же на протяжении трех лет, то общая сумма фактически осуществленных бюджетных инвестиций в сфере образования, здравоохранения и культуры к 2020 г. составит примерно 40 млрд руб. (по итогам 2017 г. эта сумма составила 96,85 млрд руб.). Безусловно, эта тенденция идет в разрез с поручениями Президента РФ, сформулированными в Послании Федеральному Собранию РФ в марте 2018 г., например, что в 2019 - 2024 гг. расходы на развитие системы здравоохранения должны увеличиться вдвое. Для качественного изменения ситуации со строительством и реконструкцией объектов социальной сферы в Послании предлагается найти дополнительные возможности для финансирования, которые не сдерживали бы экономический рост. Источником такого финансирования являются собственные ресурсы инвесторов, привлечение которых возможно при организации различных форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.
Разработка и применение моделей реализации долгосрочных инвестиционных проектов государства во взаимодействии с бизнесом является общемировой тенденцией. Современные организационно-правовые формы сотрудничества государства и хозяйствующих субъектов в мировой практике можно условно разделить на 2 группы:
1. институциональные партнерства, предполагающие создание совместных предприятий, которые в зависимости от структуры капитала могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон;
2. партнерства, основанные на договоре.
В РФ представлены обе формы государственно-частного взаимодействия, но наибольшее количество вариантов выстраивания этих взаимоотношений пред-
лагает договорная форма. Потенциальное многообразие форм государственно-частного партнерства, основанных на договоре, превращает его в универсальный инструмент реализации инвестиционной политики страны в широком диапазоне сфер и отраслей: от реализации социальных и инфраструктурных проектов до создания и выведения на рынок инновационных продуктов. Конкретные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ и других особенностей правоотношений.
В настоящее время в РФ инвестиционные проекты государственно-частного взаимодействия реализуются на основании следующих основных правовых форм:
- специальный инвестиционный контракт - соглашение между инвестором и РФ (субъектом РФ), в котором закрепляются обязательства инвестора по созданию или модернизации промышленного производства и освоению производства промышленной продукции, не имеющей аналогов, произведенных в РФ, в течение определенного срока, а также обязательства РФ (субъекта РФ) в части предоставления гарантий стабильности налоговых и регуляторных условий и иных мер поддержки инвестору [7];
- соглашения о разделе продукции -договор, по которому РФ предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на определенном участке недр, а инвестор обязуется осуществить проведение этих работ за свой счет; произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором [8];
- государственный контракт, предусматривающий встречные инвестиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию или модернизации и (или) освоению производства товара на территории субъекта РФ для обеспечения государственных нужд субъекта РФ [9];
- договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора - договор, по которому собственник государственного имущества (а также государственные учреждения и предприятия, уполномоченные сдавать в аренду имущество) предо-
ставляет арендатору имущество во временное пользование за определенную плату, а арендатор обязуется осуществить определенную инвестиционную программу в отношении объекта недвижимости [10, 11];
- контракт жизненного цикла - соглашение на проектирование,строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта с оплатой равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями [9];
- концессионное соглашение - соглашение, в рамках которого концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой, а государство, оставаясь собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает концессионера в течение определенного срока осуществлять деятельность с использованием объекта соглашения [12];
- государственно-частное партнерство - соглашение, по которому частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения недвижимое и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, а также осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества; публичный партнер, в свою очередь, обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования созданным имуществом для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения [13].
Общей характеристикой перечисленных форм государственно-частного взаимодействия является то, что в условиях партнерских отношений предприниматель за свой счет или с привлечением дополнительного финансирования осуществляет инвестиции (разрабатывает новый бизнес-процесс, строит или реконструирует здания и сооружения), производит нужную государству продукцию либо участвует в процессе предоставления общественных услуг, (осуществляет эксплуатацию объекта и т.п.). Государство посредством предоставления инве-
© £
Ю
Г
2 а
8
см £
Б
а
2 ©
стору своего имущества, субсидий либо определенных преференций участвует в реализации проекта, приобретает произведенную продукцию либо регулирует взимание платы с потребителей услуг, контролирует качество предоставляемых услуг и т.п.
Оптимальность выбора правовой формы при реализации проектов с участием государства является одним из центральных вопросов при инициировании проекта и предпосылкой для экономии бюджетных средств и максимизации финансовой эффективности проекта для частного инвестора. Не все перечисленные выше формы реализации инвестиционных проектов с участием государства подходят для проектов, реализуемых в социальной сфере. Так, специальные инвестиционные контракты реализуются только в сфере промышленности; соглашения о разделе продукции заключаются только в отношении минерального сырья; офсетные контракты применимы при производстве товаров, а не услуг. Основными правовыми формами, подходящими для заключения соглашений инвестиционного характера в социальной сфере, являются договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора, контракт жизненного цикла, концессия и ГЧП (табл. 5).
Концессионное соглашение и договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора являются достаточно давно существующими и законодательно проработанными формами государственно-частного взаимодействия, которые легче инициировать и реализовать, поэтому их число и преобладает в настоящее время в РФ. В форме концессионных соглашений в регионах РФ реализованы различные социальные проекты, например, реконструкция роддома, создание пансионата для пожилых и инвалидов, создание реабилитационного центра в Республике Башкортостан; реконструкция стоматологических поликлиник в г. Новосибирск и г. Самара; реконструкция помещений для оказания первичной медико-санитарной помощи в Республике Татарстан; строительство физкультурно-оздоровительного комплекса в г. Краснодар; создание пансионатов для пожилых людей в Санкт-Петербурге и Ленинградской области; создание онкорадиологи-ческих центров в Московской области и др. В рамках договоров аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами в регионах РФ со-
Таблица 5.
Распределение числа заключенных инвестиционных проектов с государственным участием в социальной сфере по правовой форме [14]
Правовая форма Количество заключенных проектов Объем частных инвестиций, млн руб.
Концессионное соглашение 145 32 786,4
Договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора 144 122 150,0
Соглашения о ГЧП/МЧП на осн ове регионального законодательства 59 52 857,8
Контракты на основе Федерального закона от 05.04.2013 N 44 -ФЗ 14 3 459,5
Иные формы 6 9 128,0
Итого 368 220 381,7
Рис. 1. Динамика введения в действие объектов образования и культуры в РФ за период с 1990 по 2015 гг.
Рис. 2. Динамика введения в действие объектов здравоохранения в РФ за период с 1990 по 2015 гг.
зданы мини-клиники, частные детские сады и школы; по программе, получившей в Москве название «Рубль за метр», осуществляется восстановление объектов культурного наследия; в Санкт-Петербурге в объектах нежилого фонда, составляющего Фонд креативных пространств, поддерживается осуществление социально значимых видов деятельности, и т.п.
Общемировой является тенденция модификации и повышения требований, предъявляемых к объектам социальной сферы, так как переход к инновационному типу развития экономики базируется на повышении качества человеческого капитала и жизни людей. По мере роста их интеллектуального уровня возрастает потребность в многообразии и содержательности услуг в сфере образования и культуры, а достижения современной медицины широко внедряются в практику работы медицинских учреждений, не-
посредственно обслуживающих население страны. Изменяются подходы и к пониманию степени обеспеченности объектами социальной сферы, реализуется концепция их «шаговой доступности».
В России основные фонды, используемые для осуществления деятельности в социальной сфере, в подавляющем большинстве случаев не соответствуют предъявляемым современным требованиям в связи, как минимум, со значительной степенью износа (по состоянию на конец 2016 г. основные фонды, используемые в образовании, изношены на 46,8%, в сфере здравоохранения и предоставления социальных услуг - на 57%) и низкими темпами обновления (по состоянию на конец 2016 г. коэффициент обновления основных фондов в сфере образования составил 2,7%, в сфере здравоохранения и предоставления соци-
альных услуг - 2,4%). Динамика введения в действие отдельных значимых объектов социальной сферы в РФ за период с 1990 по 2015 гг. представлена на рис. 1 и 2 [3].
Как следует из рисунков, и спустя более чем 20 лет после распада СССР в России не удалось изменить негативную динамику ввода объектов социальной сферы. Создание и предоставление социальных благ зачастую не является коммерчески привлекательной отраслью, поэтому государству для более полного выполнения своих социальных обязательств необходимо стремиться привлечь частный капитал к реализации инвестиционных проектов в этой сфере.
Характерной проблемой, влияющей на ход реализации социальных проектов, является низкий уровень доходов населения РФ, который не может гарантировать устойчивый денежный поток в счет погашения вложений инвестора и требуемую норму прибыли. Так, по состоянию на конец 2016 г. 29% населения России имели среднедушевые доходы до 15 000 руб. в месяц, в т.ч. 6% жителей России -до 7 000 руб. в месяц. При этом только четверть осуществляемых ими расходов была направлена на приобретение услуг [3], т.е. учитывая отсутствие накоплений у наименее обеспеченных слоев населения, в месяц на все услуги, включая в сфере образования, здравоохранения и культуры, малообеспеченные граждане тратили от 1750 до 3750 руб. в месяц. При этом 65% малоимущих граждан РФ живут в маленьких городах (до 50 тысяч человек) и сельской местности, что еще более снижает потенциальный денежный поток инвестора за счет отсутствия эффекта от масштаба. Эта ситуация усугубляется отсутствием гарантии стабильного спроса на услуги у населения.
Инвестиционные проекты в сфере образования, здравоохранения и культуры характеризуются разной степенью привлекательности для частного бизнеса в зависимости от того, какой направленности реализуется проект. Так, проекты благоустройства общественных пространств, создания и реконструкции парков, скверов и зон отдыха горожан характеризуются высоким потребительским спросом и наличием дополнительных возможностей получения коммерческих доходов, при этом не требуется владение инвестором особой отраслевой спецификой, в результате чего подобные проекты реализуются проще с организационной точки зрения, требуют меньшего участия бюджета и быстро создают
положительный имидж в глазах общественности как инвестора, так и органов власти. Созданные объекты образования и здравоохранения также имеют репута-ционные эффекты, но требуют значительных первоначальных вложений, жестко регламентированы отраслевым законодательством, требуют наличия у частного бизнеса узкоспециальных знаний и опыта, выгодны инвестору либо при существенной поддержке в виде бюджетных средств и иных преференций, либо при гарантированном спросе на коммерческие услуги, что также выражается в установлении особых условий инвестиционных соглашений, предусматривающих, например, механизм минимального гарантированного дохода и т.п. Кроме того, возникают вопросы при применении требований законодательства относительно структуры тарифов и расходования средств фондов обязательного медицинского страхования. Все эти нюансы требуют тщательного структурирования инвестиционных соглашений, соответственно, большего количества времени на их рассмотрение и заключение, и, как следствие, дополнительных расходов инвестора.
Практика реализации ГЧП-проектов в социальной сфере показывает, что эффективным для привлечения крупных инвесторов является формирование пула небольших однотипных (например, сеть поликлиник) или связанных между собой объектов (например, детские сады и школы), что снижает потребность в разработке огромного объема документации и увеличивает доходность проекта за счет экономии на издержках за счет однотипности производимых работ и действия эффекта от масштаба. Такие комплексные инвестиционные проекты будут интересны крупным инвесторам, которым проще привлечь финансирование и которые имеют соответствующие компетенции по реализации инвестиционных проектов, тогда как в настоящее время проекты в сфере социальной инфраструктуры реализуются, в основном, на муниципальном уровне и не являются масштабными по объему.
Для привлечения частного капитала следует изменить принцип работы в сфере государственно-частного партнерства: не частный инвестор должен получать у государства разрешение и допуск к потенциальным объектам и сферам ГЧП, а государство должно активно заинтересовывать инвесторов, предлагая им широкий спектр конкретных предложений по реализации инвестиционных проек-
тов в различных формах и объемах. Уполномоченным государственным органам следует проводить комплекс предварительных мероприятий по подготовке предложений инвесторам, прорабатывая детали соглашения и формируя конкретное коммерческое предложение, включая проектно-сметную документацию по типовым проектам. В сферу ответственности государства входит гарантирование возврата инвестиций по социально значимым объектам, осуществление эффективной правовой защиты имущественных прав инвестора, сокращение избыточности согласований действий инвестора, увязка сроков инвестиционных и тарифных соглашений, совершенствование законодательства в части различных форм государственно-частного взаимодействия, в том числе комплексное рассмотрение законопроектов различных сфер законодательства, касающихся реализации инвестиционных проектов.
В настоящее время в российском законодательстве существует возможность выбора варианта правового механизма для реализации инвестиционного проекта с государственным участием, совершенствуется правовая база в этой части, ведется поиск новых форматов взаимодействия государства и инвесторов. В связи с этим приобретает все большую актуальность вопрос формирования единой методологической базы выбора правового механизма для проектов, обладающих различными параметрами и характеристиками. Проблемные вопросы выбора оптимального инвестиционного механизма реализации проектов имеют особую актуальность для субъектов РФ и муниципалитетов, так как именно на них в значительной степени возложены функции по осуществлению социальной политики. В субъектах РФ существуют собственные законы о ГЧП, нюансы которых также необходимо учитывать при структурировании проекта.
Эксперты отмечают существующую потребность в формулировании критериев эффективности инвестиционного механизма, а также их апробации и внедрении в нормативно-правовую базу. Наличие формализованной методики выбора оптимального инвестиционного механизма будет способствовать лучшему структурированию инвестиционного проекта и повышению уровня его пре-дынвестиционной проработки. Как следствие, появится возможность оптимизировать бюджетные расходы на осуществление инвестиционной деятельности, точнее обосновать решения о привлече-
© £
Ю
Г
2 а
8
см £
нии внебюджетного финансирования, обеспечить сбалансированность показателей бюджетной, финансовой, экономической эффективности проекта.
Литература
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1.03.2018. Консультант плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://Www.consultant.ru (дата обращения: 20.07.2018).
2. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента Российской Федерации от 7.05.2018 N 204.
3. Официальная статистика. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.07.2018).
4. Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Официальный сайт Федерального казначейства. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/ konsolidirovannyj-byudzhet/ (дата обращения: 20.07.2018).
5. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ.
6. Федеральная адресная инвестиционная программа России. Официальный сайт ФАИП. [Электронный ресурс]. URL: http://faip.economy.gov.ru (дата обращения: 20.07.2018).
7. О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности: Постановление Правительства РФ от 16.07.2015 N 708.
8. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ.
9. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обес-
печения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ.
10. Гражданский кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 N 14-ФЗ.
11. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-Ф3.
12. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ.
13. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ.
14. Проект национального доклада о привлечении частных инвестиций в развитие инфраструктуры и применении механизмов государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Сайт Центра развития государственно-частного партнерства. [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/assets/files/ 260418-rait.pdf (дата обращения: 20.07.2018).
Peculiarities of the Investment Policy of the Russian Federation in the Sphere of Health, Education and Culture Firsova E.A.
Saint Petersburg state University of Economics The article is devoted to the consideration of sources of investment in healthcare, education and culture in the Russian Federation in the context of achieving the goals stated in the President's Address to the Federal Assembly of the Russian Federation in 2018. It is shown that with the present degree of execution of planned appointments for financing capital investments in general, the FAIP qualitative change in the situation with the construction and reconstruction of social facilities in the short term will not be achieved. Based on the study of the legislation of the Russian Federation, it was concluded that the main legal forms suitable for concluding investment-related agreements in the social sphere are the lease contract of state property with the tenant's investment obligations, the life-cycle
contract, the concession and PPPs, directions for improving these instruments for implementing the country's investment policy. Key words: social sphere, budget investments,
public-private partnership, concession. References
1. Message of the President of the Russian
Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation 1.03.2018. Consultant Plus. [Electronic resource]. URL: http:// www.consultant.ru (reference date: July 20, 2013).
2. On national goals and strategic tasks for the
development of the Russian Federation for the period until 2024: Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 1981 No. 204.
3. Official statistics. Official site of the Federal
Service of State Statistics. [Electronic resource]. URL: http://www.gks.ru/ (reference date: July 20, 2013).
4. Consolidated budget of the Russian Federation
and budgets of state extra-budgetary funds. Official site of the Federal Treasury. [Electronic resource]. URL: http://www.roskazna.ru/ ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/ (reference date: July 20, 2013).
5. Budget Code of the Russian Federation: Federal
Law of 31.07.1998 N 145-FZ.
6. Federal targeted investment program in Russia.
The official website of the FTIP. [Electronic resource]. URL: http://faip.economy.gov.ru (date of circulation: July 20, 2013).
7. On special investment contracts for individual
industries: Resolution of the Government of the Russian Federation of July 16, 2015 N 708.
8. On production sharing agreements: Federal Law
No. 225-FZ of 30.12.1995.
9. On the contract system in the procurement of
goods, works, services for the provision of state and municipal needs: Federal Law No. 44-FZ of 05.04.2013.
10. Civil Code of the Russian Federation (part two): Federal Law of 26.01.1996 N 14-FZ.
11. On the Protection of Competition: Federal Law No. 135-FZ of July 26, 2006.
12. On concession agreements: Federal Law No. 115-FZ of July 21, 2005.
13. On public-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: Federal Law No. 224-FZ of July 13, 2015.
14. Draft national report on private investment in infrastructure development and application of public-private partnership mechanisms in the Russian Federation. The site of the Public-Private Partnership Development Center. [Electronic resource]. URL: http:// pppcenter.ru/assets/files/260418-rait.pdf (reference date: July 20, 2013).
6 a
2 ©
