CC BY
74
УДК 338.45:332
Сергиенко Е..Ю., Крюков А.Ф.
Особенности государственных корпораций в России
Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна. Некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями. Деятельность других не востребована никем, кроме членов правительства, и сводится к распределению государственных субсидий.
В данной статье рассматривается экономическое содержание организационно-правовой формы - "государственная корпорация". В частности, отмечается, что ее нет в Гражданском кодексе РФ [2], а появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как изменение основ законодательства и отказ от принципа верховенства права. Поэтому каждая из них создавалась на основе отдельного закона (см. табл. 1).
В статье проанализированы противоречия между тенденцией к развитию государственных корпораций и принципами административной реформы. При рассмотрении структуры экономических стимулов, существующих у менеджеров государственных корпораций, сделан вывод, что она способствует злоупотреблениям в большей степени, чем структура стимулов в любых других организациях. Изложены предложения об альтернативах государственным корпорациям и о решениях, которые позволят минимизировать ущерб от уже созданных структур этого типа.
Правовой статус государственных корпораций
Государственная корпорация - это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки, внесенной в Федеральный закон от 12.01.1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - закон об НКО [1]), введенной в 1999 году Федеральным законом от 08.07.1999 г. №40-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций". Данная организационно-правовая форма отражала решение, принятое с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. На наш взгляд разработчиков закона "О реструктуризации кредитных организаций" и законодателей не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ и законом об НКО [1]. Однако они неясны, поскольку никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона через Федеральное собрание фактически не состоялось.
Можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.
1. Ввиду расплывчатости формулировки не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конститу-
Государственные корпорации в России
Корпорация Дата создания Акт
АРКО 08.07.1999 №144-ФЗ
Агентство по страхованию вкладов 23.12.2003 №177-ФЗ
Внешэкономбанк 17.05.2007 №82-ФЗ
Роснанотех 19.07.2007 №139-Ф3
Фонд содействия реформированию ЖКХ 21.07.2007 №185-ФЗ
Олимпстрой 30.10.2007 №238-Ф3
Росатом 01.12.2007 № 317-ФЗ
Ростехнологии 23.11.2007 № 279-ФЗ
ционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя отдельные функции в сфере регулирования, надзора и контроля.
2. Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем - государством, перестают быть объектом государственной собственности. Государство не имеет вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения). Оно не имеет обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).
3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом (см. табл. 2). Нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
4. Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне. Требуется ежегодная публикация отчетов об использовании имущества "в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации" (ст. 7, п. 2). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.
Анализ полномочий в сопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы.
1. В большинстве законов о создании этих государственных корпораций полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех, АСВ). Либо критерии существенно сужаются относительно заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом, Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой. Но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности - строительством олимпийского комплекса г. Сочи. Это позволило сформулировать четкие критерии, а именно - хода строительства и выполнения планов строительства.
2. Законы не предусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне-и долгосрочного планирования, за исключением Росатома. Однако и в этом случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра.
3. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Государственные корпорации и административная реформа
Один из неотъемлемых элементов идеологии, превалирующей в стране с ходом административной реформы и параллельно развивающейся реформы бюджетного сектора, - повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля результатов их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля статьи расходов в рамках бюджетной классификации. Обеспечивается отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества:
растет заинтересованность в более эффективном использовании имущества и денежных средств организаций, в частности, путем внедрения ресурсосберегающих технологий;
появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;
появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и осуществлять расходы. Выгода от них проявится в последующих отчетных периодах;
возникает возможность активной политики на рынке труда, т. е., привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.
В этом направлении Президентом РФ, Федеральным собранием и Правительством РФ был предпринят ряд шагов. Среди них в первую очередь надо упомянуть принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Говоря неформально, автономное учреждение - это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием.
В то же время очевидно, что организационно-правовая форма "государственной корпорации" также позволяет преодолевать негибкость организаций бюджетного сектора. Однако это достигается, как уже было сказано, за счет перевода государственной собственности в негосударственный сектор. В этой связи представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм государственной корпорации и автономного учреждения.
И государственная корпорация и автономное учреждение по сути некоммерческие организации. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых учреждены. Обе формы достаточно самостоятельны, чтобы повышать эффективность оказания услуг с помощью перечисленных выше механизмов.
Принципиальное различие между ними состоит в том, что имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (п.1 ст. 3 закона "Об автономных учреждениях"). Автономное учреждение "без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно", за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (п.2 и 8 той же статьи).
Кроме того, особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения. Учредитель устанавливает автономному учреждению задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование. Это создает возможности контроля результатов его деятельности и стимулирования к выполнению возложенных на него функций.
Таким образом, организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора. Но при этом она оставляет их под контролем со стороны государства (местного самоуправления), и этот контроль достаточно жесткий, чтобы, с од-
ной стороны, уменьшить риск вывода активов и с другой - обеспечить минимально необходимые объем и качество оказываемых услуг.
В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые государственной корпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля использования их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время в принятых законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. Контроль крупных сделок законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретных механизмов контроля их выполнения со стороны Российской Федерации. Лишь в отдельных случаях требуется утверждение Правительством РФ долгосрочных программ.
Таким образом, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и за выполнение возложенных на эти организации функций. Форма государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.
Особенности структуры стимулов для менеджеров государственных корпораций
Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями.
В акционерном обществе с государственным контрольным пакетом злоупотребления менеджмента сдерживаются следующими факторами:
миноритарные акционеры представлены в органах управления;
акции компании обращаются на фондовом рынке (тогда их обесценение в сравнении с национальным фондовым индексом - четкий признак
недостатков управления);
вознаграждение менеджеров может быть поставлено в зависимость от курса акций;
существует регламентация процедур корпоративного управления (что обусловлено и законодательством, и требованиями бирж, и инициативами самой компании, заинтересованной в привлечении инвесторов);
существуют четкие денежные критерии эффективности компании (прибыль, полученные бюджетом дивиденды).
В акционерных обществах со 100-процентным государственным участием и в государственных унитарных предприятиях механизмы контроля, связанные с фондовым рынком, отсутствуют. Однако эти организации все же являются коммерческими. Их эффективность в целом однозначно характеризуется размерами прибыли и доли рынка. Кроме того, в акционерном обществе со 100-процентным государственным участием все же действуют нормы акционерного права. А имущество ГУПов является собственностью государства.
При отсутствии действенных механизмов контроля менеджеров им доступен ряд способов вывода активов из управляемых организаций и превращения государственной собственности в свою личную, среди которых:
безвозмездное финансирование; выдача льготных кредитов; внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ;
сдача активов в аренду на льготных условиях; закупки сырья, материалов, полуфабрикатов и комплектующих по завышенным ценам;
завышенные траты на строительство и ремонт;
эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью;
манипуляции на фондовом рынке. Итак, устройство государственных корпораций отличается отсутствием действенных механизмов контроля деятельности их руководителей, которые получают возможности для расхищения
государственных средств. Аналогичная ситуация существовала в отечественной экономике в период 1987-1994 годов, когда ее основой были государственные предприятия с неопределенным правовым статусом.
Анализ правовой и экономической структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.
1. "Государственная корпорация" - организационно правовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства-учредителя государственных корпораций использования этих активов.
2. В имеющихся механизмах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие. Подобное делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким, а по мере роста количества государственных корпораций - практически невозможным.
3. Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться: частными предпринимателями, федеральными министерствами, агентствами и службами, государственными учреждениями, коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство.
4. К числу мер государственной политики, осуществление которых следует начать незамедлительно, должны быть:
возвращение властных функций (нормотвор-ческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и явный законодательный запрет на передачу им таких функций;
установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
разработка и возможная реализация программы акционирования и последующей возможной приватизации государственных корпораций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 12.01.2006 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
2. Гражданский кодекс РФ.
