CC BY
192
Корпоративные финансы
УДК 338.242.12
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНЫХ ФИНАНСОВЫХ МЕХАНИЗМОВ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ
А. Л. КРУПИН,
директор муниципального казенного предприятия Калининградской области «УКС г. Калининграда»
E-mail: a. [email protected]
В статье рассмотрены проблемы формирования эффективных финансовых механизмов в государственных корпорациях. Приведены основные группы государственных корпораций. Указаны слабые стороны современных российских государственных корпораций и их взаимосвязь с фактором ослабления контроля государственных органов за их деятельностью.
Ключевые слова: государственные корпорации, финансовые механизмы, финансовый контроль.
Накопленный в настоящее время опыт оптимизации сочетания государственной и частной собственности в ряде сфер экономической деятельности не исключает возможности формирования эффективной системы управления крупными компаниями с распыленной структурой собственности на основе внедрения в их структуру крупного собственника в лице государства, хотя это в определенной степени и противоречит устоявшемуся мнению экономистов о том, что приватизация является наилучшим средством для исправления управленческих ошибок государства. Одним из путей участия государства в качестве собственника в подобных структурах является создание государственных корпораций.
Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе и иной смысл — «корпорация, которой владеет государство». Англоязычный вариант этого термина — «government-owned corporation» или «State-owned corporation» — обозначает предприятие, находящее-
ся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100 % акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под государственными корпорациями именно акционерные общества. Однако в условиях современной экономики нашей страны государственная корпорация существенно отличается от акционерного общества с государственным участием.
Прежде всего государственная корпорация — это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ) [2], введенной в 1999 г. Федеральным законом от 08.07.1999 № 40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Данная организационно-правовая форма была создана в целях придания особого статуса сформированному в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. Следующим шагом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов в 2003 г. Оба этих агентства являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности. Однако наблюдаемый в последние годы всплеск активности по созданию государственных корпораций
представляет собой эксплуатацию этой нормы в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях. В соответствии с п. 1 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) некоммерческие организации — это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно п. 3. той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». Гражданский кодекс РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но не упоминает о государственных корпорациях.
В то же время Закон № 7-ФЗ определяет государственные корпорации следующим образом: государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Особенности правового положения
государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При создании государственной корпорации должно определяться: ее наименование, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования), порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения, порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
Во второй половине 2007 г. ускорился процесс создания различных государственных корпораций; в частности, создавались госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Росатом», «Олимпстрой». В форме госкорпорации создан Банк развития (бывший ВЭБ). В то же время существует тенденция применения термина «корпорация» к государственным предприятиям, создаваемым в форме ОАО, таких как «Объединенная авиастроительная корпорация» и «Объединенная судостроительная корпорация». В мае 2007 г. в законодательство были внесены серьезные изменения, которые в каждом конкретном случае предоставляли им особые полномочия и особые условия работы.
По своей основной направленности государственные корпорации могут быть условно разбиты на три основные группы [3, 4]:
1) Внешэконобанк, «Роснано» — их целью является компенсация «провалов» как рынка, так и государственной системы управления, формирование финансовых институтов инновационного развития;
2) Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» — они созданы в целях повышения эффективности и гибкости административной системы и обеспечивают аутсорсинг отдельных функций государственных органов управления на уровне госкорпораций;
3) «Росатом», «Ростехнологии» — они созданы для повышения конкурентоспособности отдельных стратегических секторов (отраслей), обеспечения национальной безопасности, реструктуризации и консолидации некоторых государственных активов.
В то же время анализ современного состояния правовой базы создания и функционирования госкорпораций и используемых при этом организационно-экономических и финансовых механизмов позволяет обнаружить ряд негативных моментов, снижающих качество управления подобными структурами, к которым относятся:
1) существенная неопределенность целей государства, выступающего в роли собственника в госкорпорации. Не существует никаких принципиальных юридических ограничений целей и функций государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля;
2) существенная несогласованность интересов частных инвесторов и интересов государственных. Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем — государством — перестают быть объектом государственной собственности. Таким образом, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства);
3) отсутствие единой позиции различных государственных органов в отношении госкорпораций, а также общих механизмов организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля;
4) ограниченная ответственность государственных органов и их представителей за эффективность использования государственного имущества в госкорпорации. При этом минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне (в виде требования о ежегодной публика-
ции отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Явно недостаточен также вклад советов директоров и представителей в них государства в обеспечение процесса руководства госкорпорациями;
5) невозможность признания госкорпорации банкротом, в отличие от акционерного общества с преобладающим государственным участием, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.
Принципиальное отличие госкорпорации от государственного унитарного предприятия (ГУП) заключается в выводе госкорпорации даже из-под формального контроля государственных органов. В частности, госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству Российской Федерации годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Министерство юстиции РФ и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании).
Органы государственного управления без согласия госкорпорации не имеют права:
— запрашивать у органов управления госкорпорации их распорядительные документы;
— запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций;
— направлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятиях (вплоть до пресс-конференций);
— проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее деятельности;
— в случае выявления нарушения закона или совершения госкорпорацией действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;
— устанавливать соответствие расходования денег и использования имущества госкорпорацией ее целям.
Вывод собственных средств госкорпорации (а не тех средств, которые остаются бюджетными и в отношении которых госкорпорация является распорядителем) из государственной собственности означает и вывод их из-под надзора Счетной палаты, хотя использование госкорпорациями государственной собственности формально позволяет Счетной палате осуществлять проверки эффективности ее использования.
Перечисленные недостатки организационно-правового статуса госкорпораций привели с негативному отношению к ним и поставили под сомнение их эффективность. Само существование государственных корпораций рассматривалось как размывание системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.
В марте 2009 г. Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагал упразднить госкорпорации как форму юридических лиц, предлагая преобразовать их в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями. 07.08.2009 Президент Российской Федерации Д. Медведев поручил генпрокурору и начальнику своего контрольного управления провести проверку финансовой деятельности госкорпораций и представить предложения о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы. В июле 2009 г. появилась форма «государственной компании», практически идентичная государственной корпорации (Росавтодор). В ноябре 2009 г. Президент Российской Федерации Д. Медведев в своем послании Федеральному собранию заявил, что считает форму госкорпорации в современных условиях в целом бесперспективной. По мнению президента, госкорпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те,
которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством.
Однако в кризисный и посткризисный периоды именно госкорпорации могут позволить мобилизовать государственный и частный капитал, могли бы сотрудничать как на вполне рыночных началах, так и в направлениях, определяемых властями. Эти направления должны соответствовать инновационной ориентации развития экономики Российской Федерации. Государственные корпорации могут оказаться более эффективными участниками рынка и в финансовой части, так как имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций. Они являются потенциально более предпочтительным партнером для частного бизнеса, так как имеют возможность не только выстраивать отношения по схеме «заказчик — исполнитель», но и совместно реализовывать различные проекты, основываясь в том числе и на инструментарии государственно-частного партнерства.
Поэтому на оставшийся период времени функционирования госкорпораций следует искать пути повышения эффективности расходования государственных средств, в том числе и на основе внедрения новых финансовых механизмов. В частности, необходимо предотвратить весьма опасную ситуацию, когда, располагая огромными финансовыми ресурсами, госкорпорации не имеют обоснованных ориентиров размещения временно свободных средств. При этом в случае размещения таких средств за рубежом целесообразно подбирать варианты, способствующие приобщению страны к мировым достижениям в сфере научно-технических разработок. Поиск новых финансовых механизмов для госкорпораций, которые в перспективе намечаются к приватизации, также следует проводить в направлении стимулирования развития производства и повышения его эффективности.
В российских корпорациях финансовый механизм базируется на технологии планирования — бюджетировании, с помощью которой управляются и контролируются процессы, происходящие в корпорации. При этом вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение.
Финансовый механизм корпорации — это система управления финансовыми отношениями
корпорации через финансовые рычаги с помощью финансовых методов, т. е. элементами финансового механизма являются: финансовые отношения, финансовые рычаги, финансовые методы, правовое обеспечение и информационно-методическое обеспечение финансового управления. В свою очередь, финансовые отношения — это такие объекты финансового управления, как инвестирование, кредитование, налогообложение, страхование, и т. д. Финансовые рычаги представляют собой набор финансовых показателей, через которые управляющая система может оказывать влияние на хозяйственную деятельность предприятия. Они включают прибыль, доход, финансовые санкции, цену, дивиденды, проценты, заработную плату, налоги и т. п. Финансовые методы — это способы и средства финансового управления, такие как финансовый учет, финансовый анализ, финансовое планирование, финансовое регулирование, финансовый контроль.
Одним из путей устранения перечисленных ранее недостатков государственных корпораций на современном этапе их существования является поиск возможных (с точки зрения существующего законодательства) путей усиления финансового контроля со стороны государства, который должен стать ключевым элементом усовершенствованного финансового механизма, противодействующего нецелевому использованию бюджетных средств. При этом на основе анализа ежегодных годовых отчетов госкорпорации в течение даже двух—трех лет можно обнаружить тенденцию к нецелевому или неэффективному использованию средств бюджета на основе формирования статистических зависимостей, описывающих тренды показателей эффективности в зависимости от объема бюджетного финансирования. Для оценки подобных трендов могут быть использованы методы регрессионного анализа или анализа временных (динамических) рядов. В простейшем случае возможно использование линейной регрессии, а при необходимости, можно переходить и к нелинейным регрессионным зависимостям.
Уравнение линейной регрессии или регрессии первого порядка, на основе которого можно прогнозировать изменение значения выбранного показателя отчетности, свидетельствующего об эффективности функционирования госкорпорации, может быть записано в следующем виде:
Иj = alBj + Ъх ( = 1,2,...,N), где а1, Ь1 — коэффициенты уравнения регрессии; BJ — текущий объем финансирования. Коэффициенты линейного уравнения регрессии могут быть определены по известным зависимостям [1].
Анализ коэффициентов уравнения регрессии позволяет оценить эффективность использования бюджетных средств в госкорпорациях. Подобные оценки могут явиться основой для соответствующего изменения других элементов финансового механизма госкорпорации или ее реорганизации с привлечением соответствующих государственных органов, обладающих необходимыми властными полномочиями в соответствии с федеральным законом, определяющим правовой статус рассматриваемой госкорпорации, вплоть до принятия законодательными органами поправок к федеральному закону, определяющему деятельность неэффективной госкорпорации.
Список литературы
1. Корн Г., Корн Т. Справочник по математике для научных работников и инженеров. М.: Наука, 1973. 831 с.
2. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
3. Российская экономика в 2008 г. Тенденции и перспективы. Вып. 30. М.: ИЭПП, 2009. 655 с.
4. Шилин А. Н. http://librarynew.gpntb.ru/cgi/irbis64r_ simplesite/cgiirbis_64.exe?Z21ID=&I21DBN=IBI S&P21DBN=IBIS&S21STN=1&S21REF=3&S2 1 FMT=fullwebr&C21COM=S&S21 CNR=20&S 21P01=0&S21P02=0&S21P03=M=&S21STR=. Основные направления и тенденции развития государственных корпораций // Транспортное дело России. 2009. № 3. С. 116-118.
Л
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
