CC BY
207
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 330
Евгений Владимирович Басс,
соискатель кафедры Финансового контроля Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ);
Эл. почта: evbass@yandex.ru
Ферид Имирасланович Шамхалов,
доктор экономических наук, зав. кафедрой Финансового контроля Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ); Эл. почта: fS2005@mail.ru
Статья посвящена вопросам, связанным с особенностями организации системы финансового контроля над государственными корпорациями. Определены общие характеристики системы финансового контроля, уточнены элементы контроля в госкорпорациях. Предложены процедуры по повышению эффективности системы финансового контроля государственных корпорациях.
Ключевые слова: госкорпорация, финансовый контроль, элементы контроля, внутренний и внешний финансовый контроль.
Evgeny Vladimirovich Bass,
Postgraduate at Financial control department of Moscow State University of Economics, Statistic and Informatics е-mail: evbass@yandex.ru
Ferid Imiraslanovich Shamhalov,
Doctor of Economic Science, Head of Financial control department of Moscow State University of Economics, Statistic and Informatics е-mail: fs2005@mail.ru
ORGANIZATION FEATURES OF FINANCIAL CONTROL OVER STATE-OWNED CORPORATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article is devoted to issues related to the organization peculiarities of financial control system over state-owned corporations. Identified common characteristics of the system of financial control, clarified the elements of control in state corporations. Developed procedures to improve the efficiency of the system of financial control over state-owned corporations.
Keywords: state-owned corporation, financial control, control elements, internal and external financial control.
1. Введение
Государственные корпорации, получившие широкое распространение в российской экономике, имеют стратегическое значение для развития страны. В связи с этим актуальной представляется задача по формированию действенной системы государственного финансового контроля, которая позволит осуществлять контроль над деятельностью госкорпораций не только в отношении ее соответствия закону, но и с точки зрения ее общественной полезности, достижения стратегических задач государства в долгосрочной перспективе.
2. Государственные корпорации в российской экономике
Создание и распространение в российской экономике государственных корпораций было обусловлено рядом целей:
• создание действенного механизма стимулирования инновационного развития экономики;
• участие госкорпораций как экономических агентов государства в масштабных модернизационных проектах;
• увеличение инвестиционной привлекательности отраслей экономики, в которых функционируют госкорпорации;
• перераспределение бюджетного финансирования.
Масштабность и значимость целей создания государственных корпораций в Российской Федерации определили необходимость формирования эффективной системы финансового контроля за их деятельностью, настройки системы контроля с учетом тех законодательных и практических аспектов, которые являются следствием особенностей государственной формы собственности.
Государственные корпорации выступают связующим звеном в цепочке «государство - экономика - продукт - потребитель», а также являются институтами перераспределения государственных инвестиций в экономику страны. Важнейшая задача госкорпорации как института развития - реализация долгосрочных инвестиционных проектов. Государственные корпорации призваны способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими [9].
В России государственные корпорации предназначены для решения приоритетных экономических и социальных задач, для выполнения национальных проектов и федеральных целевых программ. Ключевыми направлениями деятельности госкорпораций выступают эффективная реализация бюджетных средств, их рациональное и своевременное использование, формирование эффективных механизмов управления вверенным им имуществом.
Госкорпорации создаются в тех отраслях национальной экономики, в которых государство постулирует необходимость интенсификации инвестиционной деятельности с целью внедрения передовых технологий и повышения конкурентоспособности.
Основным источником финансирования деятельности государственных корпораций является федеральный бюджет и/ или государственное имущество (табл. 1). Из таблицы видно, что суммарный объем выделенных средств составляет более 1,3 трлн. рублей, а имущественные комплексы, задействованные в госкорпорациях, охватывают все ключевые отрасли экономики.
Сложившаяся кризисная ситуация в мировой финансовой системе значительно усложнила деятельность государственных корпораций, их обеспечение финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации поставленных целей. Наличие бюджетного профицита в период создания госкорпораций позволяло привлекать значительные бюджетные денежные средства. Часто привлечение бюджетных средств осуществлялось без должного определения итоговых результатов деятельности корпораций. Большинство проектов госкорпораций, объединивших в себе сотни хозяйствующих субъектов, было направлено не на развитие, а на поддержание морально устаревших предприятий, находящихся в банкротном или в предбанкротном состоянии. Как следствие возникают вопросы об определении экономической целесообразности принимаемых решений в процессе управления корпорациями, об оценке полученных результатов их деятельности, а также
Таблица 1. Имущественные взносы государства в государственные
корпорации
Нам ме нов ание госкорпораций Объем выделенных бюджетных средств или госимущества
Олимпстрой 242 млрд. руб.
Фонд ЖКХ 240 млрд. руб.
Агентство по страхованию вкладов 209 млрд. руб.
Ростехнологии 439 предприятий, из которых 278 (62,7%) являются стратегическими и 20 (4,5%) градообразующими
Внешэкономбанк 180 млрд. руб.
Роснано 130 млрд. руб.
Росатом Общие бюджетные расходы превысили 300 млрд. руб. Госкорпорация управляет компанией «Атомэнергопром»
Автодор 18,3 тыс. км дорог федерального значения
Источник: www.rbc-daily.ru
об эффективности системы финансового контроля госкорпораций с учетом особенностей их организационно-правовой формы.
3. Анализ системы финансового контроля в государственный корпорациях
Под системой финансового контроля понимается совокупность взаимосвязанных элементов, взаимодействующих друг с другом и образующих целостное единство в процессе достижения целей контроля. В системе финансового контроля выделяют как основные, так и вспомогательные элементы, образующие инфраструктуру финансового контроля. Основными элементами являются: объект и субъект, информационное, правовое и методическое обеспечение, механизм, принципы, меры ответственности всех участников процесса контроля. Инфраструктура финансового контроля включает: финансовое, техническое, кадровое обеспечение контроля [8].
Анализ системы финансового контроля в государственных корпорациях целесообразно проводить, основываясь на базовых принципах корпоративного управления:
1. Стратегическое планирование деятельности
Наличие содержательных стратегий деятельности, их открытость и доступность для всех заинтересованных сторон представляется необходимым условием построения эффективной системы финансового контроля госкорпораций, объективной оценки результатов их деятельности, формирования сбалансированной системы мотивации для менеджмента.
В стратегии госкорпораций должны быть включены цели (задачи), основные значимые события, действия (меры), эффекты (планируемые результаты воздействия). Однако принятые госкорпорациями стратегии часто не содержат планов на среднесрочную перспективу, а эффекты (влияние) оцениваются в долгосрочной перспективе. Отмеченные обстоятельства существенно ограничивают возможности использования стратегий для формирования системы оценки результатов текущей деятельности корпораций, качества менеджмента и создания стимулов к рациональному управлению, что, в свою очередь, приводит к заметному снижению эффективности всей системы финансового контроля.
Позитивный эффект от стратегий в
значительной мере определяется их открытостью. Понятный и прозрачный процесс выработки (в том числе и процесс доведения до сведения всех заинтересованных лиц) стратегии госкорпораций делает их деятельность более предсказуемой для бизнес-партнеров, а также открывает существенно более широкие возможности для оценки достигнутых корпорациями результатов.
2. Регламентация деятельности госкорпораций
Принципиальным ограничением в реализации потенциала государственных корпораций можно считать недостаточный уровень формализации принципов их деятельности и процедур принятия решений. Важной особенностью всех государственных корпораций, закрепленной законодательством России, является относительно большая свобода действий руководства корпораций при расходовании средств и расширении возможных направлений их использования. Для снижения риска злоупотреблений и нерационального использования ресурсов эти дополнительные возможности должны быть «уравновешены» прозрачными и детальными критериями, регламентами принятия решения, процедурами оценки результатов деятельности.
3. Прозрачность результатов и принципов деятельности
Обеспечение прозрачности как результатов деятельности корпораций, так и основных принципов, порядка (критериев) принятия основных решений является важнейшей задачей совершенствования системы финансового контроля.
4. Контроль со стороны учредителя
над достижением уставных целей
Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственными корпорациями возложенных на них функций установлены на предельно низком уровне - требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» [1]. В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю. Вопрос о контроле над деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение.
5. Отчетность госкорпораций
Законодательно закреплены нормы по формированию и предоставлению отчетности, составу основных материалов, включаемых в годовой отчет, по опубликованию сведений о результатах деятельности корпораций. В то же время, если для таких госкорпораций, как Внешэкономбанк, Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Ростехнологии» установлены законодательные требования к опубликованию всего годового отчета, то в отношении госкорпорации «Роснано» -требование по обязательной публикации только в отношении обобщенных данных годового отчета, а порядок опубликования годового отчета госкорпорации «Росатом» (в том числе, объем информации, подлежащей опубликованию) устанавливается наблюдательным советом корпорации.
Экономика, Статистика и Информатика ЦД №2, 2011
.....- |
Таким образом, можно сделать вывод о том, что система финансового контроля государственных корпораций определяется следующими общими характеристиками:
• для каждой государственной корпорации система финансового контроля специфична и уникальна, зависит от сферы деятельности, уровня развития и структуры производственного потенциала, эффективности его использования, квалификации кадров;
• система финансового контроля внутри государственной корпорации является продолжением, составной частью, всей системы финансового контроля страны, действующей на общих законодательных принципах и на единых государственных началах;
• система финансового контроля рассматривает комплекс вопросов, связанных с различными аспектами деятельности госкорпорации: научно-технической, кадровой, экономической, финансовой, социальной, инвестиционной, информационной и др.
4. Организационные аспекты формирования системы финансового контроля в государственных корпорациях
Система финансового контроля государственных корпораций включает в себя как субъекты контроля, осуществляющие выполнение контрольных процедур, так и объекты контроля, под которыми понимаются все составные элементы процесса образования и использования финансовых ресурсов госкорпораций.
В зависимости от принадлежности
субъекты, участвующие в системе финансового контроля, могут быть разделены на три группы:
• внутренние службы, включенные непосредственно в организационные структуры государственных корпораций;
• внешние органы государственного финансового контроля;
• независимые аудиторские организации.
Воздействие субъектов финансового контроля на объект контроля осуществляется через средства реализации законов, правовых и нормативных актов, побудительных мотивов и стимулов, методов, мер и средств, с помощью которых субъекты обеспечивают такое состояние объекта контроля, при котором достигается его общая эффективность, согласованность интересов всех заинтересованных сторон и финансовая безопасность.
Субъекты финансового контроля, включенные непосредственно в структуру государственных корпораций, как правило, представлены следующими организационными подразделениями:
1. ревизионная комиссия, которая формируется наблюдательным советом корпорации и осуществляет функции внутреннего финансового контроля за финансово-хозяйственной деятельностью корпорации;
2. служба внутреннего контроля и/ или аудита, которая создается для обеспечения контрольных процедур внутри корпорации и гарантирует соответствие проводимых корпорацией операций
положениям законодательства, иным нормативным правовым актам, решениям органов управления корпорацией, установленным правилам и процедурам, а также контролирует их выполнение работниками корпорации.
На рис. 1 представлены объекты системы финансового контроля государственных корпораций в России.
Система финансового контроля -многоуровневая структура, вершиной которой является комплексная оценка деятельности госкорпораций. Средний уровень системы составляют объекты, сгруппированные по признаку общности достижения целей: управленческая, финансово-хозяйственная и общественно-социальная деятельность.
В свою очередь, указанные на рис. 1 направления деятельности находятся в определенной зависимости друг от друга. Так управленческая деятельность влияет как на финансово-хозяйственную, так и на общественно-социальную деятельность, которые в свою очередь включают в себя более конкретизированные области деятельности, сгруппированные по основным задачам госкорпорации.
Низовой уровень системы финансового контроля формируется комплексом мероприятий, обеспечивающих защищенность объектов контроля от рисков несоблюдения законодательных норм, некорректного составления финансовой отчетности и оценки результатов деятельности объекта, а также нецелевого или неэффективного использования государственных средств.
Рис. 1. Объекты системы финансового контроля государственной корпорации в России
Важным элементом системы финансового контроля выступает государственный финансовый контроль, который осуществляется в форме внешнего контроля, позволяющего объективно оценивать представляемую информацию об использовании бюджетных средств и государственной собственности, о реализации государственных программ и проектов, об эффективности деятельности государственных корпораций.
Независимый аудиторский контроль позволяет устанавливать достоверность отчетной и финансово-экономической информации.
Взаимоотношения между органами внешнего финансового контроля и структурами внутреннего финансового контроля госкорпораций должны быть построены на единой методологической базе, должны быть системными и комплексными, а также должны быть функционально разделены. Эта проблема решается созданием действенной, отлаженной системой финансового контроля, когда внешний орган государственного финансового контроля визирует отчеты о проведении финансового аудита или аудита эффективности в рамках системы внутреннего финансового контроля. Как отмечает С.В.Степашин, «если проверка показывает, что собственная система внутреннего финансового контроля госкорпорации соответствует принятым стандартам надежности, орган внешнего контроля подписывает отчеты внутренних аудиторов проверяемой организации. Детальный внешний контроль включается лишь в том случае, если обнаружены серьезные просчеты и недостатки в системах внутреннего контроля» [10].
5. Основные задачи системы финансового контроля в государственных корпорациях
Система внутреннего финансового контроля госкорпораций призвана обеспечивать правильную оценку реальной ситуации и служить основой принятия управленческих решений, в том числе при внесении корректив в стратегические планы корпораций и отдельных их подразделений, так и в планы операционной деятельности.
Ключевая функция системы финансового контроля - разработка стандартной системы отчетности, включающей финансовые и производственные показатели деятельности, проверка этой отчетности и ее анализ по результатам
хозяйственной деятельности. Внутренний финансовый контроль осуществляется путем получения от каждого подразделения финансовой и статистической отчетности по важнейшим показателям деятельности. Эта отчетность служит основой для сравнения фактических показателей с планируемыми. При этом в центре внимания оказываются, в первую очередь, такие показатели, как уровень прибыли, издержки производства, эффективность капиталовложений, обеспеченность собственными средствами, финансовое состояние (платежеспособность и ликвидность) и др. Анализ этих показателей осуществляется отдельно по каждому центру ответственности (производственно-хозяйственной группе, производственному отделению, дочерней компании), а также по корпорации в целом.
Одной из основных задач системы внутреннего контроля госкорпораций является обеспечение всех заинтересованных сотрудников объективной информацией для принятия эффективных управленческих решений. Качество предоставляемой информации определяется своевременностью, достоверностью и полнотой.
Информация о финансово-хозяйственной деятельности, состоянии финансов и имущества поступает руководителям компаний из двух основных источников. В первую очередь, это традиционные формализованные источники информации: бухгалтерская (финансовая) отчетность, утвержденная руководством корпорации, или принятые в госкорпорации отчетные формы. Кроме того служба внутреннего аудита, служащая элементом системы внутреннего финансового контроля, предоставляет руководству дополнительную информацию о результатах общих проверок финансово-хозяйственной деятельности компании или углубленных целевых проверок отдельных направлений деятельности.
6. Совершенствование системы финансового контроля государствен-ныгх корпораций
Для практической реализации систематически проводимого, всеобъемлющего и всестороннего финансового контроля над государственными корпорациями необходимо провести следующие мероприятия:
■создать на базе отчетности госкорпораций систему мониторинга их финансово-хозяйственной деятельности;
■сформировать процедуру обобщения, анализа и использования материалов внешних контролирующих органов;
■интегрировать внутреннюю систему финансового контроля госкорпораций в единую национальную систему, действующую на единых стандартах, принципах и оценочных критериях;
■обеспечить четкую регламентацию деятельности госкорпораций с повышением прозрачности осуществляемых сделок;
■установить в качестве базового ориентира системы финансового контроля эффективное использование финансовых ресурсов и собственности;
■ разработать систему показателей для оценки экономических результатов деятельности госкорпораций и социально-экономического эффекта;
■внедрить управленческий аудит как неотъемлемую часть системы финансового контроля.
7. Заключение
В целом, следует отметить, что дальнейшее совершенствование и развитие системы финансового контроля над государственными корпорациями, несомненно, является одним из приоритетных направлений деятельности как контролирующих органов Российской Федерации, так и руководства государственных корпораций. Эффективная организация системы финансового контроля государственных корпораций будет способствовать совершенствованию стандартов системы отчетности госкорпораций, формированию эффективной системы мониторинга деятельности руководителей, разработке системы мотивации и оценки, позволяющей объективно оценивать результаты деятельности госкомпаний, а также позволит повысить как прозрачность процесса принятия управленческих решений, так и эффективность деятельности госкорпораций.
Литература
1. Федеральный закон от 12 ноября 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
2. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии».
3.Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
4. Федеральный закон от 1 декабря
Экономика, Статистика и Информатика
№2, 2011
31
2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Ро-сатом».
5. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
6. Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий».
7.Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития».
8. Грязнова А.Г., Маркина Е.В. Финансы. - М.: «Финансы и статистика», 2004. - 504 с.
9. Колесник И.Ю., Сулакшин С.С. Крупнейшие российские компании. Эволюции и проблемы. - М.: «Научный эксперт», 2009. - 104 с.
10.Степашин С.В. Система государственного финансового контроля бу-
дет единой, а бюджетный процесс -прозрачным // Экономическая политика России XXI век. 2007, октябрь (www.ach.gov.ru/ru/chairman/?id=567).
References
1. The Federal Law of November 12, 1996 № 7-FZ "On Noncommercial Organizations".
2. The Federal Law of November 23, 2007 № 270-FZ "On state corporation Russian Technologies".
3.The Federal Law of October 30, 2007 № 238-FZ "On State Corporation on Construction of Olympic Venues and Development of Sochi as a mountain resort."
4. The Federal Law of December 1, 2007 № 317-FZ "On State Nuclear Energy Corporation Rosatom".
5.Federal law of July 21, 2007 № 185-
FZ "About Fund of assistance to reforming of housing and communal services".
6.Federal law of July 19, 2007 № 139-FZ "On the Russian Nanotechnology Corporation".
7.The Federal Law of May 17, 2007 № 82-FZ "On the Development Bank".
8. Gryaznov A.G., Markina E.V. Finance. - M: Finances and Statistics, 2004. - 504.
9. Kolesnik I.Y., Sulakshin S.S. Russia's largest companies. Evolution and challenges. - M. : "Scientific Expert", 2009. - 104 pp.
10.Stepashin S.V. The system of state financial control will be united, and the budget process - transparent / Economic policy of Russia in XXI century. 2007, October (www.ach.gov.ru/ru/chairman/ ?id=567).
