CC BY
19^j^Ä^ta^^ тлсипика,
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ФОНДОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
в.п. соколов,
доцент
A.B. ТАРХАНОВ, профессор РЭА им. Г. В. Плеханова
Изменение роли внебюджетных социальных фондов ( ВСФ) в функционировании национальной экономики России вызвано проведением реформ пенсионного и социального обеспечения граждан. Сами изменения носят далеко неоднозначный характер. Ранее мы имели возможность на страницах данного журнала частично затронуть эти проблемы. В 2003 г. обнаружились новые тенденции в развитии внебюджетных социальных фондов. К ним можно отнести следующие факты:
а) замедление темпов роста поступлений единого социального налога (ЕСН) в федеральный бюджет и страховых взносов в бюджеты фондов, которые значительно отстают от темпов роста ВВП и фонда оплаты труда (табл. 1);
б) в отличие от прошлых лет отсутствует публичная информация об экономическом обосновании законопроектов о бюджетах пенсионного
фонда России (ПФР), фонда социального страхования (ФСС) и федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС), что указывает на определенные сложности в их разработке, рассмотрении и принятии бюджетов ВСФ; в) наличие дефицита денежных средств ПФР, поэтому частично он покрывался за счет финансового резерва, который был образован в 2000 г.
Замедление темпов роста поступлений суммарного ЕСН, который объединяет часть ЕСН, поступающего транзитом в федеральный бюджет, и страховые взносы в ВСФ, включая недоимки прошлых лет, вызвано несколькими причинами. Во-первых, применением регрессивной схемы исчисления ЕСН, которая по мере роста оплаты труда замедляет начисление ЕСН. Во-вторых, широким
Таблица 1
Поступления страховых взносов и налогов в ВСФ в 1997 - 2003 гг., млрд руб.
Год Пенсионный фонд Фонд социального страхования Государственный фонд занятости населения Фонды обязательного медицинского страхования Всего ВВП Доля страховых платежей и налогов в ВВП
1997 151,1 28,3 8 18,9 206,3 2 342,5 8,8
1998 149,1 30,6 8,2 20,1 207,9 2 629,6 7,9
1999 250,4 48,3 12,5 34,3 345,5 4 823,2 7,2
2000 379,3 83,7 19,2 50,7 532,8 7 305,6 7,3
2001 470,0 73,8 - 59,4 603,2 8 943,6 6,7
2002 652,3 88,3 - 85,2 825,8 10 863,2 7,6
2003 765,3 104,2 - 95,2 964,7 13 304,7 7,3
2003 k 2002, % 117,3 118,0 - 111,7 116,8 122,5
Источник: Госкомстат РФ и МНС.
32
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жесръя ъ -ПРАХЖЪЪ*
распространением неофициальной экономики и системы расчетов наличными. В результате только почти 5 млн чел., имеющих официальную регистрацию работающих в ПФР, для расчета накопительной части трудовой пенсии получили нулевые извещения о размещении накопительных средств.
Из данных табл.1 видно, что доля ЕСН в ВВП так и не достигла уровня 1997 г. Безусловно, на снижение поступлений в ВСФ повлияло значительное сокращение предельной ставки с 39,5 до 35,6%, а также переход к регрессивной системе исчисления ЕСН. В любом случае налицо серьезное отставание в показателях роста, что не может не беспокоить руководство ВСФ, а также общество, поскольку серьезного улучшения ситуации, связанной с функционированием фондов, пенсионным обеспечением и социальными пособиями, не происходит. При этом надо иметь в виду, что данный вывод основан на сравнении с показателями докризисного 1997 г., поскольку в период 1998 - 2000 гг. финансовые ресурсы существенно превышали затраты для целей функционирования ВСФ.
Сложности с разработкой законопроектов и исполнением бюджетов ВСФ в последнее время привели к уменьшению представления публичной информации о деятельности этих фондов. Данное явление отражает стандартную установку чиновников на ограничение информации, если она носит негативный характер или может быть использована для критики действий властей. Хотя надо прямо признать значительные объективные трудности в разработке законопроектов, что напрямую связано как с переходом к новой практике планирования и исполнения бюджета ПФР в связи с вводом в действие новой пенсионной реформы, так и с не всегда обоснованными действиями исполнительной власти по изменению сложившейся процедуры и формы представления бюджетной информации.
Все это наводит на мысль о вновь возникших и будущих проблемах в функционировании и перспективах развития ВСФ. Исключение составляет только законотворческая деятельность ряда депутатов и чиновников в области снижения ЕСН, ко- # торая превратилась в идею-фикс, без подробного социально-экономического обоснования возможностей снижения и формирования финансовых ресурсов, необходимых для нормальной деятельности ВСФ в целях не ухудшения объема и структуры социального обеспечения и социальных пособий.
Очевидно, чиновники и предприниматели считают, что снижение предельной ставки ЕСН яв-
ляется практически решенным делом, однако экономических обоснований, по существу, нет. Обоснование снижения ЕСН во многом носит политический характер, поскольку о его снижении ранее было заявлено исполнительной властью. Кроме того, существуют иллюзорные представления, которые базируются на тезисе, что любое снижение ставки налогов ведет к расширению налоговой базы. При этом ссылаются на якобы эффективный опыт перехода к плоской ставке налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Для понимания сути проблем, которые могут возникнуть при принятии предполагаемых изменений, приведем данные о выплатах страховых взносов (ЕСН) по трем схемам исчисления ЕСН (табл. 2). Краткий анализ представленных данных говорит о том, что поступления ЕСН сократятся на одну четверть, при этом это сокращение затронет большинство предприятий и организаций, поскольку средняя заработная плата за 2005 г. для наемных работников не превысит 80 тыс. руб. По оценкам Минфина России, само сокращение или повышение доходов предприятий и организаций составит 280 млрд руб. Потери расширенного бюджета страны за счет дополнительных налоговых доходов (налога на прибыль, НДФЛ и ряда других) будет ниже, примерно 200 - 240 млрд. руб.. В целом, вариант, предлагаемый Минфином России, означает перераспределение выплаты ЕСН на предприятия и организации с высоким уровнем оплаты труда, чем при существующей системе. Более подробный анализ будет приведен ниже.
В 2002 - 2003 гг. произошли значительные изменения в деятельности ВСФ, прежде всего ПФР. Это связано с началом проведения пенсионной реформы и более активным использованием денежных средств, когда значительная часть денежных средств ВСФ переводилась в ценные бумаги, прежде всего государственные. Необходимость этого перевода части денежных средств связана с формированием ресурсов в накопительной части страховой пенсии. Поэтому значительная часть временно свободных средств ПФР была переведена в течение 2002 - 2003 гг. в государственные ценные бумаги. В результате баланс ПФР начиная с 2002 г. стал дефицитным как раз за счет перевода (приобретения) значительной части денежных средств в государственные ценные бумаги. Данная тенденция затронула частично и баланс доходов и расходов ФСС (табл. 3).
Как видно из данных табл. 3, поступления были меньше расходов за счет сокращения остат-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж£07>ъя ъ
33
Таблица 2
Сравнительная характеристика существующей и предлагаемых схем исчисления ЕСН
(страховых взносов) на 2005 г.
Налоговая база, руб. Выплаты по схемам Индекс отношения, к существующей схеме
существующей предлагаемой предложений
депутатами Госдумы Правительством РФ депутатов Правительства РФ
1 2 3 4=3/2 5=3/2
ПФР
50 000 14000 11 900 10 000 85 71,4
100 000 28 000 17 850 20 000 63,8 71,4
300 000 59 600 41 650 60 000 69,9 100,7
600 000 83 300 77 350 106 200 92,9 127,5
100 0000 91 300 93 350 112 200 102 122,9
ФСС
50 000 2 000 2 000 1 600 100 80
100 000 4 000 2 750 3 200 68,8 80
300000 8 400 5 750 9 600 68,5 114,3
600 000 11 700 10 250 16 800 87,6 143,6
100 0000 11700 14250 18000 122 153,8
ФОМС
50 000 1 700 1 600 1 400 88,9 82,4
100 000 3 400 2 400 2 800 66,7 82,4
300 000 7 200 5 600 8400 77,8 116,7
600 000 9900 10400 15000 105 151,5
1 000 000 9 900 10 400 15 800 105 159,6
ЕСН
50 000 17 700 15 500 13000 87,6 73,4
100 000 35 400 23 000 26 000 65 73,4
300 000 75 200 53 000 78 000 70,5 103,7
600 000 10 4900 98 000 138 000 93,4 131,6
1 000 000 112 900 118 000 146000 105 129,3
ков денежных средств как в форме покупки государственных ценных бумаг, так и за счет высоких текущих денежных выплат. Данная тенденция сохранилась и в 2003 - 2004 гг. То есть текущие поступления не покрывают затрат на осуществление деятельности ВСФ.
В конечном счете даже были изменены подходы к формированию самого текста принятых Федеральным собранием и подписанных Президентом РФ законов о бюджетах ВСФ, контролируемых федеральным правительством. В частности, из основного текста в приложения переведены все количественные параметры (показатели) деятельности ВСФ. Асами приложения начинаются с определения источников покрытия дефицита ПФР и ФСС. На наш взгляд, при этом была нарушена логика разработки, рассмотрения и утверждения бюджетов как сметы доходов и расходов, посколь-
ку приложения начинаются с источников покрытия дефицита как заключительной стадии работы над сметой.
Данное представление бюджетов затрудняет их восприятие, как, впрочем, и утвержденный закон о федеральном бюджете на 2004 г., поскольку в основном тексте отсутствуют сводные таблицы сметы доходов и расходов. Подобные решения являются шагом назад. В частности, это привело к тому, что в утвержденном законе о бюджете ПФР на 2004 г. отсутствуют количественные показатели переходящих денежных средств как совокупности необходимых (нормируемых) оборотных фондов и части временно свободных денежных средств фонда. Приведена лишь его формула расчета - 50% от потребности в текущих платежах за месяц. К сожалению, в последние годы очень часто нарушается форма представления основных финансовых
Таблица 3
Кассовое исполнение бюджетов ряда ГВСФ в 2002 г., млн руб.
Фонды Поступления Расходы Сальдо
ПФР 699 871 789 621 -89 750
ФСС 123 893 125 608 -1 715
ФОМС 134 863 134 660 203
Итого по ГВСФ... 958 627 1 049 889 -91 262
Источник: Госкомстат РФ.
34
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ЖЕбРЪЯ те ЪР/!ЪЖЪЪ4
Таблица 4
Остатки денежных средств ВСФ в банковской системе в 2002 - 2003 гг., млн руб.
Всего, по данным В том числе
Дата Госкомстата ПФР ФСС ФОМ
1.01.2002 135 940 115 605 16 642 3 693
1.04.2002 115 729 83 776 24 636 7317
1.07.2002 103 226 73 532 22 375 7319
1.10.2002 44 253 19 197 17 859 7 197
1.01.2003 44 678 25 855 14 927 3 896
1.04.2003 54 526 35 493 14 337 4 696
1.07.2003 62 779 41 395 15 688 5 695
1.10.2003 53 269 32 832 14 593 5 844
1.01.2004* 66 500 44 500 15 500 6 500
Источник: Госкомстат РФ.
* Данные на 1.01.2004 рассчитаны на основе показателей принятых бюджетов на 2004 г. и оценок авторов.
документов государства. Безусловно, в части бюджета ПФР это связано с пенсионной реформой и формированием финансового резерва как в части использования временно свободных средств для выплаты страховой части пенсии, так и в части формирования ресурсов и их использования для формирования накопительной части пенсии. Необходимо и представление в стандартной для ряда лет форме. В любом случае совокупный бюджет ВСФ, по сути дела, представляет собой третий бюджет страны (кроме федерального и субъектов Федерации), поэтому к деятельности внебюджетных фондов всегда было приковано внимание органов власти.
В последние годы произошло резкое сокращение свободных денежных средств на счетах ВСФ и снизилась их роль в стабилизации денежного обращения в России. В то же время размещение временно свободных средств в государственные ценные бумаги меняет как объем и структуру государственного (федерального) долга, так и его держателей. Последнее обстоятельство очень важно с точки зрения перераспределения бюджетной нагрузки между различными поколениями населения. Для понимания изменения роли ВСФ в стабилизации денежного обращения приведем данные об остатках средств фондов в банковской системе страны (табл. 4).
Нетрудно заметить, что в 2002 г. произошло резкое сокращение денежных средств ВСФ за счет, как отмечалось выше, перевода их в ценные бума-" ги, а также относительного замедления текущих поступлений. К сожалению, до сих пор освещение деятельности фондов, в отличие от регулярного бюджета, в средствах массовой информации пока носит недостаточно открытый характер. В частности, федеральные ВСФ, кроме ФСС, до сих пор не имеют открытых для общества сайтов в системе
Интернет. Важнейшая информация о финансовом состоянии фондов (текущих поступлениях и направлениях расходов) не публикуется в широкой печати. Даже такой интегральный показатель, как поступления единого социального налога, нерегулярно публикуется МНС РФ, которое в настоящее время отвечает за его сборы. Кроме того, отсутствует текущая информация о региональной структуре доходов и расходов ВСФ. Если при рассмотрении законопроектов о бюджетах федерального правительства и внебюджетных фондах на 2003 г. была доступна информация об экономическом обосновании сметы доходов и расходов, то в прошлом году она стала недоступной для широкой общественности, что означает шаг назад в формировании декларированных целей в части расширения открытости правительственной информации.
В прошлом году имелись определенные подвижки с точки зрения расширения информации о деятельности ВБФ. В частности, появился официальный сайт ФСС, доступный для общества, хотя его содержание пока не очень емкое. Однако до сих пор нет открытого для общества сайта ПФР. О результатах его деятельности в лучшем случае общество узнает из уст его руководителей.
Информация о деятельности ВСФ является совершенно необходимой в свете проведения реформ в бюджетной и налоговой сферах, включая и изменение функционирования деятельности самих фондов. Дело в том, что совокупный бюджет ВСФ играет огромную роль не только в обеспечении функций государства по социальному обеспечению и социальной защите населения, но и в целом в национальной экономике. Формирование и использование финансовых средств тесно связаны с деятельностью расширенной бюджетной системы, например, когда идет речь о формировании финан-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ЖВОРЪЯ ъ -КРЛХЖЪМ
35
совых ресурсов для деятельности ВСФ в ближайшие годы и более отдаленной перспективе.
В этой связи предложения по снижению ЕСН не учитывают реальных условий функционирования фондов, а также интересов третьих лиц (действующих пенсионеров и готовящихся перейти в эту категорию граждан страны). Последнее объясняется тем, что условия жизни данной категории населения по сравнению с 1997 г. пока не улучшились, несмотря на значительный рост уровня жизни работающего населения. В этой связи сравнение показателей 2003 г. с показателями 1999 г. является не совсем уместным, поскольку средняя назначенная пенсия четыре года назад не обеспечивала даже крайне низкого по современным понятиям уровня прожиточного минимума пенсионеров. Начиная с 2003 г., уменьшаются темпы роста номинальной средней назначенной пенсии. В начале 2004 г. средняя назначенная пенсия ниже уровня в 30% от уровня средней заработной платы в экономике России: январь - 29,1 %, февраль - 29,1 % и март -26,9%.
С 1 апреля увеличиваются все виды пенсионного обеспечения. Постановление Правительства РФ от 17.03.2004 № 142 определило, что размер базовой части трудовой пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца составит 621 руб. Кроме того, на 9% индексируется страховая часть трудовой пенсии. Но данная индексация позволит только в апреле выйти на коэффициент замещения (отношение назначенной пенсии к средней заработной плате) в 30%, начиная с марта по июль включительно.
Недостаток финансовых ресурсов и "невыход из тени" огромного числа хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от выплаты налогов, в том числе и ЕСН, приводят власти к принятию ряда административных мер. В частности, принято постановление о минимальном размере ЕСН, который должны внести налогоплательщики, включая и лиц-страхователей, будущих получателей пенсий. Очевидно, что рост административных мер, с одной стороны, подтверждает тезис об огромных размерах ухода от налогов, а с другой стороны, выходит за пределы компетенции исполнительной власти и требует законодательного оформления. В последнем случае это означает закрепление различных налоговых режимов, что, в принципе, противоречит налоговому кодексу.
К сожалению, развернувшаяся дискуссия в средствах массовой информации практически обходится без какого-либо экономического обосно-
вания и представляет лишь личные мнения их участников. В частности, участники дискуссии ссылаются на опыт США, где ставка страховых взносов, некий аналог нашего ЕСН, чуть превышает 15%, забывая при этом указать, что в США: а) нагрузка пенсионеров на занятое население вдвое ниже и б) давно существует принцип капитализации свободных остатков денежных средств. Вообще обоснование средней (эффективной) ставки ЕСН в части выплат пенсионному фонду России не представляет особых трудностей. Она зависит от трех параметров: коэффициента возмещения (в нашем случае это 30% текущего уровня СЗП в экономике); отношения численности пенсионеров к числу занятых и уплачивающих ЕСН в полном объеме (в нашем случае данный параметр не является строго фиксированным показателем, он оценивается в настоящее время в размере 0,65); учета прочих условий - необходимость выплаты пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца (в нашем случае примем этот коэффициент равным примерно 1,15). Тогда для определения средней ставки ЕСН, включая страховые взносы, достаточно перемножить эти показатели: 30%х0,65 х1,15. Произведение составит 22,5%, но эта ставка определена без учета необходимых для деятельности ВСФ поступлений в ФСС и ФОМС. Для этого данную ставку надо увеличить, по крайней мере, на 6 - 7%. Таким образом, расчетная ставка ЕСН, необходимая для формирования минимальных финансовых ресурсов ГВСФ, составит 28 - 29%, что примерно соответствует нынешнему уровню средней (эффективной) ставки ЕСН. Поэтому предлагаемое Правительством РФ снижение средней ставки с 29,45 до 24,15 приведет к дефициту финансовых ресурсов ВСФ, особенно средств ПФР. Как отмечалось выше, Минфин России оценивает эти потери (наоборот, для налогоплательщиков это означает рост доходов) в 280 млрд руб. Конечно, эти потери будут частично возмещены через повышение поступлений от других налогов. Однако основной эффект ряд чиновников и депутатов федерального собрания связывает с выходом оплаты Труда из тени, хотя маловероятно, чтобы даже при снижении средней ставки ЕСН примерно на одну пятую произойдет массовый выход налогоплательщиков из "тени".
Попробуем оценить фискальный эффект от снижения средней ставки ЕСН при разных вариантах снижения средней ставки ЕСН. В табл. 5. приведены результаты расчетов при различных вариантах ставки ЕСН, а также распределения опла-
36
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя. » Ц-РАЪЖЪЪА
ты труда на официальную и скрытую. Сам расчет весьма условен, хотя степень различия между данными, приведенными в табл. 5, и фактическими данным - не более 5-7%. Сами расчеты были проведены исходя из следующих условий. Первое условие: варианты ЕСН различаются между собой на 5 процентных пунктов. Это примерно соответствует следующим различным предложениям, которые сформировались в 2003 г.: первый вариант соответствует совпадению средней ставки с маржинальной в 35,6%, второй вариант близок к фактическому уровню средней ставки в 2003 г., третий вариант -правительственный (Минфин и в какой-то степени Минэкономразвития) - 25%, четвертый вариант ряда депутатов Госдумы - 20%, пятый вариант Российского союза промышленников и предпринимателей - 15%, вариант известного предпринимателя Бендукидзе -10%, точнее, он предлагал - 11%.
Второе условие: степень выхода оплаты труда из тени обратно пропорциональна ставке ЕСН. Но степень этого выхода невозможно обосновать. Поэтому нами был принят чисто гипотетический вариант об увеличении выхода из тени на одну пятую при снижении средней ставки на 5%. Третье условие: распределение оплаты труда на официальную и скрытую, которое было принято для начального варианта в соотношении 65:35. Очевидно, что два последних условия, по определению, являются вариативными, поскольку, как отмечалось выше, соотношение между официальной и скрытой оплатой труда точно неизвестно, а возможное изменение доли выхода скрытой оплаты труда из "тени" не может быть научно обосновано.
Из анализа данных табл. 5 видно, что в любом случае, независимо от варианта средней ставки ЕСН, результаты расчетов показывают, что фискальный эффект для бюджетной системы является отрицательным. Он связан с тем обстоятельством, что снижение ставки ЕСН распространяется на все хозяйствующие субъекты как с официальной заработной платой, так и скрытой. В этой связи реальную выгоду от снижения ставки ЕСН
получают предприятия и организации с легальной оплатой труда. Это объясняет тот факт, почему крупные предприниматели и лоббисты из Российского союза предпринимателей и промышленников, да и многие депутаты Госдумы, стоят на позиции резкого снижения ставки ЕСН. Ведь отрицательный эффект для фискальной системы есть доходы для налогоплательщиков, прежде всего тех кто платил налоги.
Для работодателей и предпринимателей, где существуют значительные по объему скрытые формы оплаты труда, вывод ее из "тени" приводит к более значительному росту затрат на рабочую силу. Очевидно, что степень вывода из "тени" определяется давлением: сверху - органов власти, снизу -наемных работников, которые должны быть заинтересованы в легализации заработной платы. Сам вывод оплаты из "тени" напрямую связан с повышением затрат на рабочую силу, что при прочих равных условиях снижает конкурентоспособность и личные доходы предпринимателей (управленцев). Поэтому ожидать массового выхода из тени не следует.
Тем не менее попробуем рассчитать прямой фискальный эффект. Расчет фискального эффекта приведен в табл. 6. Данные последней графы (№ 8) рассчитаны исходя из предположения, что весь фискальный эффект (доходы) предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей пойдет на увеличение оплаты труда с соответствующими поступлениями НДФЛ и ЕСН.
В любом случае для расширенной бюджетной системы фискальный эффект не будет положительным, особенно для ВСФ, поскольку дополнительные доходы в основном за счет увеличения поступлений налога на прибыль, НДФЛ, а также НДС и акцизов, в результате расширения спроса и объема производства будут "оседать" в консолидированном бюджете, а не в бюджетах социальных фондов. Основной фискальный эффект в форме дополнительных доходов проявится в бюджетах добросовестных плательщиков, хотя абсолютно честных и в их среде трудно найти.
Таблица 5
Расчет поступлений ЕСН в бюджетную систем?, включая страховые взносы в социальные фонды при разных вариантах ставки (по условиям, близким к 2003 г.)
Вариант ставки ЕСН Значение средней ставки,% Распределение оплаты труда на, % Доля скрытой оплаты к 1 -му варианту Фонд оплаты труда, млрд руб. Отчисления ЕСН в бюджетную систему
легальную скрытую легальной скрытой
1 35 65 35 1 2 850,0 1 000,0 997,5
2 30 72 28 0,8 3 050,0 800,0 915,0
3 25 79 21 0,6 3 250,0 600,0 812,5
4 20 86 14 0,4 3 450,0 400,0 690,0
5 15 93 7 0,2 3 650,0 200,0 547,5
6 10 100 0 0 3 850,0 0 385,0
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя тс ЪРАХЖЪЪ*
37
Таблица 6
Расчет фискального эффекта для расширенной бюджетной системы, млрд руб.
Варианты снижения ставки ЕСН Фонд оплаты труда ЕСН Легальный ФОТ, с учетом ЕСН Фискальный эффект от прироста легального фонда оплаты труда Фискальный эффект суммарный
от поступлений НДФЛ от поступлений ЕСН всего с учетом дополнительных налоговых поступлений
1 2 3 4 5 6 7=5+6 8
1 2 850,0 997,5 3 847,5
2 3 050,0 915,0 3 965,0 26,0 -82,5 -66,5 -37,9
3 3 250,0 812,5 4 062,5 52,0 -182,0 -130,0 -80,6
4 3 450,0 690,0 4 140,0 78,0 -307,5 -229,5 -153,8
5 3 650,0 547,5 4 197,5 104,0 -450,0 -346,0 -249,1
6 3 850,0 385,0 4 235,0 130,0 -612,5 -482,5 -371,5
Прямые потери в форме фискального дохода расширенной бюджетной системы при реализации рассматриваемых мер произойдут для предпринимателей и наемных работников, применяющих либо использующих скрытые формы оплаты труда. Но они возможны только при очень жестком административном давлении со стороны властей и давления со стороны объединений или отдельных наемных работников в целях легализации заработной платы. Говорить о возможности сознательного выходы из тени не приходится. Потери предпринимателей от применения ЕСН составляют более значительную величину, чем потери работников от уплаты НДФЛ. Кроме того, отсутствие налогового обложения процентного дохода по вкладам и страховым возмещениям дает возможность лицам, получающим скрытую оплату труда, превращать значительную ее часть в легальные формы будущих накоплений, сравнимых посвоей величине с накопительной частью трудовой пенсии или даже превышающей ее размеры.
Пока же большого фискального выигрыша от снижения налогового бремени в 2001 - 2004 гг. в связи с расширением круга налогоплательщиков не произошло. Ссылка на эффективность перехода к плоской ставке НДФЛ неуместна, поскольку и без этого перехода, в результате экономического роста, расширения денежных форм расчетов и повышения спроса на рабочую силу в 2001 г. НДФЛ вырос бы на сравнимую величину и при старых процедурах расчета и уплаты подоходного налога. Опережающий рост поступлений НДФЛ в структуре ВВП (добавленной стоимости) в 2002 г. был целиком обусловлен ростом оплаты труда в бюджетной сфере. Пока более высокий рост поступлений ЕСН за январь - февраль 2004 г. по сравнению с повышением номинального ВВП вызван опережающим ростом зарплаты в бюджетной сфере по сравнению с ее ростом в коммерческом секторе за соответствующий период. Отметим, что для большинства на-
логоплательщиков НДФЛ ставка этого налога не снизилась, а выросла на 12 - 13%.
Основной выигрыш от будущего снижения ставки ЕСН получают так называемые добросовестные налогоплательщики. Цена вопроса для них очень велика, поскольку ставка налога на прибыль составляет 24%, поэтому значительное снижение начислений в ВСФ до этого уровня при условиц полного превращения экономии в прибыль не так сильно затронет финансовые результаты их деятельности.
Но, поскольку расчеты показывают снижение фискального эффекта, необходимо возмещение выпадающих доходов социальных фондов, прежде всего ПФР. Обычно предлагаются следующие меры: а) использовать часть финансового резерва; б) изменить прогрессию в исчислении ЕСН, например, начинать ее после достижения уровня в 500 тыс. руб. ежегодного заработка, а не со 100 тыс.. руб. в настоящее время; в) возместить выпадающие доходы из регулярного бюджета за счет дотаций и субсидий, как это делается во многих странах Восточной Европы и в Прибалтике; г) увеличить возраст выхода на пенсию, что однозначно уменьшает расходы в связи с уменьшением численности пенсионеров и увеличивает доходы РФР за счет увеличения трудового стажа.
В настоящее время правительство предлагает следующие направления. Во-первых, изменение диапазонов применения снижающихся маржинальных ставок, но сохранение при этом принципа регрессивности (см. табл. 2). Во-вторых, для работников вводится дополнительный платеж, так называемый добровольный страховой в виде накопительной части пенсии в размере 4% к размеру заработной платы с одновременной компенсацией государством в форме дополнительной прибавки к будущей пенсии. В-третьих, отказ для работающего населения старших возрастов (до 1967 г. рождения) от выплат на накопительную часть пенсии. В-
38
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя ъ южжгскл
четвертых, стимулирование повышения возраста выхода на пенсию по старости.
Если первое предложение означает увеличение налогового бремени для предприятий и организаций, выплачивающих своим работникам более 100 тыс. заработной платы в год и относительно легко может быть внедрено в действующую практику, то другие предложения Правительства требуют дополнительных законодательных и нормативных решений. Эффективность предлагаемых мер пока не обеспечена как достоверными расчетами, так и адекватной реакцией непосредственных участников (хозяйствующих субъектов и населения). Кроме того, правительство предлагает резко снизить ставку ЕСН, непосредственно отчисляемую в федеральный бюджет, с 14 до 6% на базовую часть пенсии. Это означает перенос ответственности федерального центра (бюджета) за функционирование ПФР на сам фонд. Поскольку дополнительных финансовых ресурсов не выделяется необходимой индексации базовой части трудовой пенсии, что автоматически приведет к необходимости отвлечения части ресурсов, направляемых на страховую часть пенсии. Кстати, именно поэтому предлагается исключить обязательные платежи на накопительную часть старшими возрастами работающего населения. Отметим, что в предыдущие, 2002 -2003 гг., наоборот, ресурсы, сформированные для выплаты базовой части пенсии, расходовались не полностью на повышение минимального размера пенсий, а использовались для выплаты текущих пенсий.
Что касается повышения возраста выхода на пенсию, то данная мера является совершенно необходимой в условиях резкого сокращения соотношения трудоспособных членов общества и пенсионеров. Очевидно, что эту проблему необходимо решать, как ее начали решать в странах Восточной Европы, Балтии и ряде стран СНГ (Казахстан). Другой вопрос - каким способом? Данная проблема требует серьезного обоснования. К сожалению, именно непременное желание снизить ставку, точнее, ставки, ЕСН приводит к поспешным, не всегда просчитанным решениям.
В схеме, предлагаемой Правительством РФ (см. табл. 2), снижение ставок ЕСН (взносов), направляемых в ФСС и ФОМС, предлагается меньшими темпами, чем в ПФР. Ограничение финансовых ресурсов, поступающих в данные фонды, предполагает дальнейшее снижение объема функций, реализуемых фондом социального страхования. В частности, значительно сократятся расхо-
ды на рекреационные цели и связанные с отдыхом детей, которые формально не носят страхового характера. Относительно функционирования фондов обязательного медицинского страхования, ранее предполагались значительные изменения в формировании финансовых ресурсов за счет выделения из структуры ЕСН с одновременным повышением ставок взносов на обязательное медицинское страхование как с индивидуализацией этих взносов, так и с деятельностью самих фондов. В последнем случае предполагалось перераспределение финансовых ресурсов в пользу федерального фонда медицинского страхования за счет уменьшения поступлений в территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Однако очевидные трудности, связанные с функционированием ПФР, отодвигают решение проблем функционирования ФОМС на более поздний период.
В этой связи представляют интерес и межстра-новые сравнения как теоретического (законодательного), так и фактического уровня налогообложения физических лиц, а также уровень социальных платежей (взносов). В данном случае возникает основной вопрос: какие страны необходимо привлечь для сравнения? Не вызывает сомнений привлечение тех стран, которые сами проходили процесс трансформации экономики и по уровню экономического развития близки к Российской Федерации. В это число стран мы включили Венгрию, Чехию и Польшу, а также страны Балтии: Латвию, Литву и Эстонию. Если сравнить долю фактических страховых платежей в ВВП (добавленной стоимости) с рядом других стран, то для Российской Федерации она является крайне низкой (табл. 7). В результате недостатка финансовых ресурсов размер средней назначенной пенсии в настоящее время равен прожиточному минимуму. На самом деле это означает, что большинство пенсионеров получает пенсию ниже прожиточного минимума.
Из анализа данных табл. 7 нетрудно заметить, что уровень относительного налогообложения населения в Российской Федерации в полтора-два раза ниже, чем в трансформируемых странах с близким уровнем экономического развития, причем это касается подоходного налога и социальных взносов. Поэтому мнение о высоком уровне налогообложения населения и фонда оплаты труда является неточным по существу и не дает возможности обеспечивать решение стоящих перед Россией социальных задач, поскольку финансовых средств недостаточно для реального повышения пенсий,
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ЖВбРЪЯ. тс ъмхжтск*
39
Таблица 7
Доля социальных налогов и взносов в ВВП (добавленной стоимости) в странах с трансформируемой экономикой, %
Страна 2000 г. 2001 г. 2002 г.
Подоходный налог Социальные взносы Итого Подоходный налог Социальные взносы Итого Подоходный налог Социальные взносы Итого
Венгрия 7,1 12,8 20,2 7,5 12,6 20,2
Польша 5,5 13,7 19,2 5,3 13,0 18,3 5,3 13,3 18,3
Чехия 5,0 14,3 19,3 4,8 14,7 19,5 5,0 14,7 19,7
Латвия 6,0 10,7 16,7 5,9 10,0 15,9 6,2 10,2 16,4
Литва 7,9 7,2 15,1 7,4 6,9 14,3 7,0 6,8 13,8
Эстония 7,6 11,9 19,5 7,3 11,8 19,1 7,2 12,3 19,5
Россия 2,4 7,3 9,7 2,9 6,7 9,6 3,3 7,6 9,9
Источник: Госкомстат РФ, МВФ, национальные источники.
пособий и заработной платы работникам бюджетной сферы.
Причины такого положения были названы выше: высокий уровень распространения неофициального сектора экономики и широкое применение как легальных, так и нелегальных форм скрытой оплаты труда. Поэтому решение проблем с легализацией неофициального сектора экономики и оплаты труда не должно быть связано только с изменением налоговых ставок (взносов) на оплату труда и доходы населения.
Несмотря на мнение правительственных чиновников, депутатов и ряда экономистов о том, что переход к единой ставке налогообложения и ЕСН привел к значительному росту налоговых поступлений, на наш взгляд, данный вывод требует более точного обоснования. Например, значительный рост поступлений в 2002 г. был связан с ростом заработной платы в бюджетной сфере, который значительно превышал ее рост в коммерческих структурах. Рост поступлений от коммерческого сектора во многом был обусловлен ростом затрат предприятий и организаций на заработную плату в условиях экономического роста и низкого уровня безработицы, что, впрочем, соответствует как выводам экономической теории, так и практике других стран, хотя определенные достижения по сокращению "скрытой" оплаты труда имеются.
Очевидно, что только одними фискальными мерами, точнее, снижением налоговых ставок, значительно снизить долю "неофициального" сектора экономики невозможно. Для этого необходима целая совокупность мер, рассмотрение которых далеко выходит за пределы данной статьи. Что касается значительного снижения средней ставки ЕСН, то его последствия могут быть весьма болезненными для удовлетворительного функционирования
ВСФ. Поэтому можно выделить круг проблем, которые должны будут решать власти.
1. Расширение базы формирования финансовых ресурсов для функционирования ПФР как в результате вывода хозяйствующих субъектов из "тени", так и в результате доходов (оплаты труда) населения за счет индивидуализации страховых взносов и направлений их капитализации с учетом реформирования всей налоговой системы, прежде всего налога на доходы физических лиц, и развития финансовой системы.
2. Значительное уменьшение непрофильных направлений расходования средств фондов, особенно ФСС в части затрат на организацию отдыха и рекреационного восстановления здоровья граждан. Данные расходы должны быть перенесены на уровень местных бюджетов или осуществляться в индивидуальной платной для бюджетной системы форме (так называемых социальных трансфертов).
3. В области услуг здравоохранения пересмотр в сторону уменьшения объема и всего спектра предоставления бесплатных услуг с расширением пре^ доставления платных медицинских услуг работающему (застрахованному) населению. Проведение административных мер по передаче ведомственных учреждений здравоохранения в сеть муниципальных образований и с соответствующим изменением источников финансирования.
4. Активизация деятельности спонсорских и благотворительных организаций в целях увеличения их доли в решении задач, связанных с социальной защитой, социальной поддержкой наименее обеспеченных и наиболее уязвимых слоев населения за счет создания механизма, в том числе и за счет налоговых льгот, замещения бюджетных финансовых средств, направляемых на социальные цели.
40
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ЖВСРЪЯ ъ ЪР*ХЖЪЪ4
