CC BY
46
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ
УДК 352
Рассмотрим особенности формирования нормативной базы функционирования местного самоуправления в Чеченской Республике. Исторически Чеченской Республики как государственного образования раньше не существовало. В 19181920 годах современная территория Чечни входила в Терскую, а затем - в Горскую Республику. В 1922 году из состава Горской Республики была выделена Чеченская автономная область (АО) РСФСР. В 1934 году Чеченская и Ингушская автономные области были объединены в Чечено-Ингушскую АО. В 1936 году Чечено-Ингушская АО преобразована в одноименную автономную республику (ЧИАССР), которая была ликвидирована в 1944 году и восстановлена в 1957 году. В 1990 году ЧИАССР преобразуется в Чечено-Ингушскую Республику (ЧИР). В 1993 году Конституция Российской Федерации фактически закрепила разделение Республики Ингушетия и Чеченской Республики [4, с. 114-115]. С тех пор важнейшее влияние на формирование институтов власти Чеченской Республики оказывает ее Конституция [5], являющаяся основой формируемой системы местного самоуправления.
По меркам демократически развитых стран, современная Конституция Чеченской Республики является вполне демократической и в ней описывается идеальная модель общественно-политического устройства идеального социума. Так, в Конституции Республики записано, что государственная власть в Чеченской Республике осуществляется на основе разделе-
А.Р. ВИСИНБАЕВ
ния на законодательную, исполнительную и судебную (статья 4). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти объявлены самостоятельными. Государственную власть в Чеченской Республике осуществляют Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики (Совет Республики, Народное Собрание), Правительство Чеченской Республики, суды Чеченской Республики, а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые в соответствии с Конституцией (статья 5).
Тем не менее особенности политического устройства Чеченской Республики есть, и они сохраняются.
Во-первых, в период до 1991 года эта республика была в составе другого субъекта Советского Союза, а именно в составе Чечено-Ингушской Республики. Поэтому реальный опыт самостоятельного участия в политической жизни у Чеченской Республики составляет менее 15 лет.
Во-вторых, этот опыт крайне противоречив и неоднозначен.
В-третьих, в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века парламентская республика в России как форма политической власти продемонстрировала свою довольно низкую эффективность и неспособность решить основные проблемы населения. Политический конфликт, разрешенный в октябре 1993 года, показал, что политические элиты в нашей стране предпочитают президентскую республику.
Институты власти современного чеченского общества имеют немало харак-
терных особенностей, вызванных его историческим развитием. Чеченский народ за период своего существования создал несколько этнических социальных институтов, которые оказались жизнеспособными и в условиях тоталитарного режима. В настоящее время тухтумы и тейпы, вирды и тарикаты продолжают оказывать серьезное влияние на чеченское общество и, возможно, это влияние должно быть ин-ституализировано в современной системе власти Чечни (например, на уровне муниципальной власти) [2, с. 52-54].
Дифференциация российских регионов по ключевым показателям их развития обусловливает и региональную специфику становления и развития системы местного самоуправления, в том числе и в Чеченской Республике, одном из сложных и проблемных регионов страны. В силу ряда внешних и внутренних факторов, развитие местного самоуправления идет здесь по особому пути, обусловленному социально-экономическими, политическими и национальными особенностями. Одна из серьёзнейших проблем связана с институционально-правовой основой местного самоуправления, определением границ территорий, на которых осуществляется эта форма власти. Требуют научной детальной проработки и вопросы законодательно-нормативного регулирования деятельности муниципальной власти в общей логике федерального и регионального уровней власти.
Местное самоуправление востребовано в республике национальными традициями образа жизни чеченского народа, однако его социальная эффективность прямо зависит от наличия в действиях власти осознания того, что именно население, проживающее на территории муниципального образования, является основным субъектом муниципальной системы управления, принимающим непосредственное участие в процессе принятия решений по вопросам местного значения [1]. В историческом контексте в Чеченской Республике различные формы местной власти доказали свою жизнеспособность и поэтому становление общефедеральной модели МСУ имеет со-циополитический фундамент.
В целях реализации Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ-131) в Чеченской Республике принято 13 базовых Законов и 90 сопутствующих нормативных правовых актов по вопросам организации местного самоуправления, включая акты администраций городов и районов, которые в соответствии с Конституцией республики на период до образования органов местного самоуправления исполняют их полномочия.
В июне 2008 года принято 8 законов Чеченской Республики об образовании муниципальных образований Чеченской Республики, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района, городского округа, городского и сельского поселений. 24 ноября 2008 года был принят Федеральный закон № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике», в разработке которого принимали активное участие Администрация Президента и Правительства Чеченской Республики, Парламент Республики, главы администраций городов и районов. В соответствии с временными рамками, установленными данным законом, Администрацией Президента и Правительства Чеченской Республики были подготовлены предложения в план законопроектной работы Парламента Чеченской Республики, обеспечивающие организационно-правовые мероприятия, которые необходимо провести в 2009 году, включая проведение выборов в органы местного самоуправления и начала их функционирования.
В феврале 2009 года приняты законы Чеченской Республики об образовании муниципальных образований, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального района, городского округа, городского и сельского поселений по оставшимся 8 районам и г. Аргун. В связи с неопределенностью административной границы между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия, закон Чеченской Республики об образовании муниципального образования Сунженский район и муниципальных образований, входящих в его состав, установлении их границ и наделении их соответствующим статусом муниципального
района и сельского поселения, принят с оговоркой об окончательном установлении границ Сунженского муниципального района после заключения соглашения между Чеченской Республикой и Республикой Ингушетия об установлении административной границы в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Окончательно структура муниципальных образований выглядит следующим образом:
- сельских - 217; поселений
- городских - 2 (г. Урус-Мартан, поселений г. Шали);
- городских - 2 (г. Грозный, округов г. Аргун);
- муниципальных - 15. районов
Во исполнение вышеназванного Федерального закона № 207-ФЗ, Президентом Чеченской Республики был внесен и принят Парламентом Чеченской Республики закон Чеченской Республики от 27 февраля 2009 года № 20-рз «О мерах по организации органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Чеченской Республике».
В качестве реализации мероприятий переходного периода министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики для исполнения полномочий в сфере здравоохранения, образования, культуры, и коммунальных услуг администрациям городов и районов Чеченской Республики переданы в муниципальную собственность 254 объекта. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ФЗ-131, в целях нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в Чеченской Республике, приняты соответствующие указы Президента и постановления Правительства Чеченской Республики, на основании которых из республиканского бюджета, в соответствии с утвержденной методикой, районным бюджетам представляются субсидии из Фонда финансовой поддержки районов и городов Чеченской Республики на обеспечение сбалансированности районных и городских бюджетов. Для финансового обеспечения делегированных полномочий местным бюджетам, из рес-
публиканского фонда компенсаций выплачиваются соответствующие субвенции.
Полномасштабные и устойчивые проявления депрессивности, сопровождаемые действием негативных, продуцирующих и усугубляющих кризисное состояние мезоэкономики факторов, позволяют говорить о переходе территориально-хозяйственной системы в высокодепрессивное состояние, исключающее не только инвестиционный, но и восстановительный рост вне задействования экзогенных экономических ресурсов, в том числе и инвестиционных. Высокодепрессивная модель мезоэкономики в полной мере имманентна Чеченской Республике, чья территориально-хозяйственная система за период военных действий и экономической автаркии подверглась высокой степени деградации, а на современном этапе недоинвестируется. При пятикратном отставании от среднего по России показателя душевого объёма инвестиций в основной капитал, душевой объём государственных инвестиций в Чеченскую республику лишь в 1,3 раза превышает средний по России показатель. Реализация потенциала государственного инвестирования в регионе лимитирована общим дефицитом бюджетно-финансовых ресурсов (особенно их инвестиционной составляющей), несоответствием заявляемой потребности в инвестициях, выделяемых и осваиваемых сумм, отсутствием реального контроля за расходованием средств и распылением ответственности, неполным соответствием реализуемых в республике экономических целей приоритетам формирования современной (в отраслевом, институциональном, технико-технологическом отношении) структуры хозяйства [3].
За прошедшие три года в республике проведены беспрецедентные по своим темпам мероприятия по восстановлению и строительству жилья объектов социальной инфраструктуры, коммуникаций жизнеобеспечения населения, продолжается восстановление объектов производства, то есть укрепляется бюджетообразующая составляющая территорий. В 2008 году с образованием собственных бюджетов осуществляли свою работу все 15 сельских районов, города Грозный и Аргун, а в 2009 году образованы бюд-
жеты также на уровне городских и сельских поселений.
Вышеназванные мероприятия позволяют приобрести опыт управления имуществом и финансами и значительно облегчат работу будущих органов местного самоуправления, которые приступили к исполнению своих полномочий с 1 января 2010 года. В целях изучения опыта организации местного самоуправления регионов России и подготовки кадров, будущих муниципальных служащих в течение последних трех лет главы и специалисты районных, городских и сельских администраций обучались в 28 различных семинарах, организованных Федеральным центром (в общей сложности около 300 человек).
До и после завершения формирования органов местного самоуправления в Чеченской Республике и передаче им соответствующих полномочий необходимо переподготовить около 2500 специалистов горрайадминистраций, имеющих профессиональную подготовку, хорошо представляющих цели и задачи реформы местного самоуправления. После выборов в органы местного самоуправления будет необходимо провести соответствующее обучение свыше 2000 депутатов муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
Для выполнения данной задачи на базе Чеченского государственного универ-
ситета при активном участии Администрации Президента и Правительства Чеченской Республики создан и функционирует Методический центр по подготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих в рамках общероссийской системы подготовки кадров поддержки сопровождения органов местного самоуправления, созданной Минре-гионом России.
Чеченская Республика является полноправным субъектом Российской Федерации. Она имеет свою конституцию, которая соответствует Конституции РФ и федеральным законам, имеющим верховенство на всей территории РФ. Местное самоуправление гарантируется Конституцией Чеченской Республики и осуществляется в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Чеченской Республике». Вместе с тем развитие института местного самоуправления происходит сложно. Это обусловлено рядом объективных и субъективных причин: фрагментарностью законодательной базы, инерционностью местной власти, доминированием авторитарных методов управления в области местного самоуправления. Отметим также, что ни один регион России не имеет такой социальной базы для местного самоуправления, как Чеченская Республика, и сам менталитет чеченского народа предполагает самоуправление.
1. Бахарчиев Р.С. Местное самоуправление в Чеченской Республике: особенности становления // Социология власти. РАГС. - 2008. - № 2.
2. Замычкин Я.Е. Некоторые особенности политической системы Чеченской Республики // Власть. - 2006.-
№ 10.
3. Исраилов А.А., Дружинин А.Г., Гонтарь Н.В. Совершенствование государственного инвестирования в интересах экономической стабилизации в высокодепрессивном регионе: условия и механизмы // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Вопросы теории и практики экономики. Спецвыпуск. - 2006.
4. Федерализм: энциклопедия. - М.: МГУ, 2000.
5. chechnya.gov.ru.
