CC BY
172
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 37 (291).
Право. Вып. 34. С. 26-30.
Р. А. Цекиева
СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Статья посвящена анализу проблемы развития демократической сущности российского местного самоуправления, становлению местного самоуправления в Чеченской Республике, реализации конституционных гарантий населения как субъекта муниципальной власти на непосредственное решение вопросов местного значения.
Ключевые слова: Конституция Чеченской Республики, институты власти, местное самоуправление, органы самоуправления, закон.
В 2009 г. перед Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой Федеральным законом «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» (далее Федеральный закон), подписанным Президентом Российской Федерации 24 ноября 2008 г., была поставлена серьезная задача — сформировать органы местного самоуправления1 .
Статья 2 Федерального закона обязывала законодательную и исполнительную власть указанных республик завершить всю работу по определению границ муниципальных образований до
1 марта 2009 г. Не позднее 31 марта народные избранники должны были определиться с датой проведения выборов в промежутке между 1 мая и 31 октября 2009 г. И первые выборы в органы местного самоуправления в Чеченской Республике прошли в октябре 2009 г.
Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, гласит статья 2 Хартии, должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны»2.
Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение и подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе.
Органы МСУ осуществляют свои полномочия, в своей деятельности опираются на следующие конституционно-правовые принципы: самостоятельность, народовластие, социальную справедливость, демократизм, верховенство закона, разграничение предметов ведения, законность, приоритет прав человека и гражданина, легитимность и гласность.
В процессе становления местного самоуправления возникают проблемы, которые замедляют развитие реальной демократии на местном уров-
не. Становление и развитие местного самоуправления в Чеченской Республике является одним из ключевых направлений государственного строительства и становления гражданского общества.
Особое значение имеют ограничения самостоятельности местного самоуправления.
Первое ограничение — МСУ должно «вписываться» в общую систему общественного порядка, государственного управления и общественного самоуправления в РФ и субъектов РФ.
Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также имеет объективный характер — ограниченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территории. МСУ имеет особую природу, отличающую его от государственного управления (действующего в интересах всего общества, всех территорий) и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной (местной) публичной корпорации (коммунальной корпорации). В этом особенность муниципального права по сравнению с конституционным и гражданским правом. В этом свои плюсы и свои минусы, но право выбора — за населением муниципального образования (МО)3.
Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых ресурсов, корпоративный характер интересов части или всего местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активно -сти населения МО4.
Одним из важнейших факторов, который ограничивает самостоятельность местного самоуправления, является контроль со стороны государства, закрепленный законодательством, правовое регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
за нарушение законов, осуществление прокурорского надзора, регистрация уставов муниципальных образований.
Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающую вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление — это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации5.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, что получило подтверждение в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ — «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ»6. По сути, об этом же ранее говорилось и в п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ — «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации»7.
Поэтому местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в нашей стране8.
Данное положение также нашло свое воплощение и в Конституции Чеченской Республики (гл. 8), и принятыми в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством законами Чеченской республики о местном самоуправлении9.
Конституцией Республики определено, что местное самоуправление в Чеченской Республике обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления10.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Порядок формирования органов местного самоуправления Чеченской Республики и организация их деятельности определяются Федеральным законом, законом Чеченской Республики о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований (Закон Чеченской Республики от 27 февраля 2009 г. № 20-РЗ «О мерах по организации органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Чеченской Республике»).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями Российской Федерации федеральными законами, отдельными государственными полномочиями Чеченской Республики — законами Чеченской Республики с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики.
Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики и законами Чеченской Республики.
Органы местного самоуправления создаются на территории соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных образований). Разный смысл может иметь
и понятие административно-территориальных единиц. Не все из них признаются законом территориальными коллективами, и, следовательно, не все могут создавать особые органы публичной власти данного коллектива, хотя, естественно, ни одна единица не остается без управления ею. В теории, а следовательно, и в законе, хотя соответствующие названия употребляются далеко не всегда, принято различать «естественные» и «искусственные» административнотерриториальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «естественно» группировались, подчиняются режиму общин (в современном зарубежном праве эта система получила название общинного (коммунального), муниципального самоуправления). Вторые созданы «сверху» актами государства, проводившего районирование территории. Так возникли воеводства, губернии, области, районы и т. д. — это регионы.
Проблема различия административно-территориальных единиц общинного и регионального характера имеет принципиальное значение. В настоящее время в России нет единого представления о региональном управлении, как и о регионах вообще11. Муниципальное образование для стран Западной Европы — это, прежде всего, «естественные административно-территориальные единицы» — селения или группа объединенных близостью расположения мелких селений, имеющих совпадающие интересы местного значения. Регионы же в их представлении — это среднее и наиболее крупное звено в унитарном государстве или субъекте федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ12, определяет следующие виды муниципальных образований: муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление», и связанных с этим пониманием целей развития в российском обществе еще не достигнуто13.
Представляет интерес следующее определение местного самоуправления (МСУ) в РФ — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, ФЗ, а в случаях, установлен-
ных ФЗ,— законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций14.
В соответствии с федеральным законодательством республиканским законом в Чеченской Республике определены административно-территориальные единицы. На их территории действуют соответствующие муниципальные органы — выборные и исполнительные.
Муниципальное образование имеет свой устав, в котором указываются его границы, рассматривает вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, формы, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления и др. Устав разрабатывается самим муниципальным образованием и принимается его представительным органом или непосредственно его населением. Устав подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в силу только после прохождения этой процедуры и официального опубликования (обнародования).
Под представительным органом местного самоуправления понимается выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Чеченской Республике таким органом является совет депутатов соответствующего муниципального образования.
Под исполнительным органом местного самоуправления понимается администрация местного самоуправления, которая осуществляет исполнительно-распорядительные функции на основании действующего законодательства, актов Главы Чеченской Республики, Парламента Чеченской Республики, Правительства Чеченской Республики и решений представительного органа местного самоуправления. Для осуществления функций, возложенных на администрацию муниципального образования, законодатель наделил ее (администрацию) широким кругом полномочий.
Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования возглавляет Глава муниципального образования.
Согласно Закону Чеченской Республики от 27 февраля 2009 г. № 20-РЗ «О мерах по организации органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Чеченской Республике», главы вновь образованных муниципальных образований избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным и республиканским законодательством.
Глава вновь образованного муниципального образования в период первого срока полномочий возглавляет местную администрацию, за исключением случаев, установленных законом.
Глава вновь образованного муниципального образования, наделенного статусом сельского поселения, в период первого срока полномочий возглавляет местную администрацию и исполняет полномочия председателя представительного органа сельского поселения.
В становлении системы местного самоуправления принципиальное значение имеет наделение его отдельными государственными полномочиями, которое должно сопровождаться, согласно закону, передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В современных условиях это новое для России условие имеет большое значение.
В Российской Федерации существуют три организационно-правовые формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:
- делегирование по закону Российской Федерации;
- делегирование по закону субъекта федерации;
- делегирование на основе договоров и соглашений между исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления (данные договоры проходят обязательную ратификацию законодательным органом субъекта РФ и представительным органом местного самоуправления).
Местные органы государственной власти Республики в пределах своих полномочий вправе принимать постановления, решения и распоряжения. Правовые акты местных органов государственной власти Республики не могут противоречить Конституции Российской Федерации, законам и иным правовым актам Российской Федерации и Конституции Чеченской Республики, законам и иным правовым актам Чеченской Республики15.
Правовые акты местных органов государственной власти Республики, носящие нормативный характер, подлежат обязательному обнародованию на соответствующей территории, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством, и вступают в действие только после их опубликования (обнародования), если иное не указано в акте.
Для эффективного осуществления функций, а также решения сложных и многообразных задач местное самоуправление должно обладать материально-финансовой базой16. Данный принцип закреплен в Европейской Хартии местного самоуправления, которая является базовым ориентиром для российских законодателей в вопросах местного значения. Так, в ст. 9 («Источник средств органов местного самоуправления») указанной декларации закреплены следующие основные положения: органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям; по меньшей мере, часть денежных средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; находящиеся в распоряжении местных органов самоуправления финансовые средства должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; защита более слабых — в плане финансового обеспечения — органов местного самоуправления требует введения процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходах. Такие процедуры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компе-
тенции17.
Для осуществления органами местного самоуправления своих функций необходима финансовоэкономическая база, ее элементы в Чеченской Республике конкретизированы в ст. 20-26 Закона
Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» от 24 мая 2010 г. № 11-РЗ18.
Необходимым атрибутом четкого функционирования органов местного самоуправления является институт ответственности органов местного самоуправления, глав местного самоуправления и иных выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 27 Закона Чеченской Республики «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» от 24 мая 2010 г. № 11- РЗ).
Так, в случае издания органом, главой или иным выборным должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, Конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, Федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено повторно соответствующим судом, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации вправе прекратить полномочия главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления, а представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным Законом, распускается законом субъекта Российской Федерации либо Федеральным законом.
Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо Федеральным законом назначаются новые выборы.
В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо Президент Российской Федерации) назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
Подводя итог анализу правовых принципов организации местного самоуправления в Чеченской Республике, можно сказать, что структура местного самоуправления в республике строится без нарушений федерального
законодательства, с соблюдением принципов, заложенных в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления.
Примечания
1 Гумашвили, Л. Э. Становление органов местного самоуправления и муниципального законодательства в Чеченской Республике // Муницип. служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 27-29.
2 Европейская хартия местного самоуправления // Собр. законодательства РФ. 1998. № 36.
3 Кононенко, Е. В. К вопросу о местном самоуправлении: исторические этапы становления // Ист. и социал.-образоват. мысль. 2010. № 2. С. 34-38.
4 Бызов, Л. Г. Представление россиян о местном самоуправлении // Мониторинг обществ. мнения: экон. и социальные перемены. 2009. № 1 (89). С. 4-25.
5 Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М., 1995. С. 5.
6 Мирзаев, М. А. Значение комплексных федеральных законов о местном самоуправлении для формирования институтов местного самоуправления в республиках Северного Кавказа // Актуал. проблемы гуманит. и естествен. наук. 2010. № 3. С. 201-206.
7 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8Хачатурян, Б. Г. Понятие местного самоуправления или почему буксует» организация местного самоуправления в Российской Федерации // Актуал. проблемы рос. права. 2009. № 1. С. 126-132.
9 Вести Республики. 2009. № 37. 3 марта.
10 Курманов, Э. Р. Право граждан на обращение как форма реализации права на участие в местном самоуправлении // Вестн. Тюмен. гос. ун-та. 2007. № 2. С. 224-230; Иванова, К. Н. Участие населения в местном самоуправлении как способ повышения социальной ответственности граждан // Вестн. Поволж. акад. гос. службы. 2010. № 1. С. 29-33.
11 См.: Чиркин, В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 424.
12 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
13 Гулина, В. В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Гос. власть и мест. самоуправление. 2011. № 9. С. 10-13.
14 Четвертиков, В. С. Местное самоуправление : учеб. пособие. М., 2003. С. 9.
15 Вантеева Н. В. Недостатки в системе законодательства о местном самоуправлении // Вестн. Ярослав. гос. ун-та. Сер. Гуманитарные науки. 2011. № 1(15) С. 61-64.
16 Голубева, Т. Г. О некоторых проблемах становления местного самоуправления России в современных условиях // Социум и власть. 2010. № 2 (26). С. 59-63.
17 Народный депутат. 1993. № 11. С. 58.
18 Вести Республики. 2010. № 115. 18 июня.
