CC BY
44
проектов нормативных правовых актов, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценка возможных масштабов таких последствий; оценка законопроектов на предмет соответствия конституционным нормам, законным интересам граждан и представление вывода о целесообразности и допустимости их реализации; внесение предложений по возможным решениям социальной проблемы, которая возникнет в результате принятия анализируемого проекта.
Обзор регионального законодательства об общественной экспертизе позволяет разделить его на две группы нормативных актов. Первую из них составляют законы субъектов РФ об Общественной палате, положения которых за небольшим исключением дублируют соответствующие положения Федерального закона «Об Общественной палате РФ». Вторая группа актов позволяет в полной мере регулировать общественные отношения в сфере производства общественной экспертизы институтами гражданского общества, поскольку именно общественная экспертиза является самоорганизующейся системой социального контроля, предназначенной для принятия социально ответственных государственных решений (законов), обеспечивающих равные возможности для развития всех граждан государства. Установление общественного контроля над законотворческой деятельностью с помощью общественной экспертизы, обсуждения и прозрачности деятельности повысит качество законов и ответственность лиц, принимающих законы и иные государственно-важные решения, укрепит правовое государство, разовьет правовую культуру граждан.
М.М. Силкина *
Особенности этапа выдвижения кандидата в органы и на должности местного самоуправления
Ключевые слова: пассивное избирательное право, выборы, муниципальное право, кандидат, избирательная комиссия, выдвижение кандидата, средства массовой информации, субъекты пассивного избирательно права, иностранный гражданин, общественное объединение
In the article a detailed analysis has been made upon the current elective legislation, legislation on mass media and obligatory exemplar of documents. On the basis of the author's empirical experience, confirmed with the cited concrete court's
© Силкина M.M., 2010
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [marishkanv@yandex.ru]
decision, there have been marked out and substantiated important legal acts of a person, who expresses desire to be nominated, including correct determination of a law to be applied at specific elections. There has also been singled out an important value of correct publication of the decision upon setting elections to assure realization of the candidates' rights to get reliable and official information on nomination of a candidate. In this connection the author proposes specific measures to improve the legislative regulation of mass media activity.
The author offers a full-scaled classification of the subjects of the passive elective law on elections to the local governmental authorities. In the article a trend has been displayed to modify the current elective legislation for imposing any party ideology at the municipal level. In this connection the author considers necessary to get back to the earlier fixed regulation of the Federal Law «Upon basic guarantees...», which lets the public organizations to nominate to the local governmental authorities the candidates, forming a single list.
Начальным этапом избирательной кампании лица, намеренного участвовать в выборах в органы и на должности муниципального образования в качестве кандидата, является выдвижение им своей кандидатуры в порядке и сроки, предусмотренные действующим избирательным законодательством.
В соответствии с п. 2 ст. 32 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (далее — ФЗ «Об основных гарантиях.») кандидат считается выдвинутым с момента представления в соответствующую избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае своего избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Как отмечает
B.Н. Волченко, «процесс выдвижения кандидата включает в себя: 1) установление круга субъектов, наделенных правом выдвижения и регистрации кандидатов; 2) формирование инициативы выдвижения — определение выдвигаемых кандидатур (самоопределение при самовыдвижении); 3) реализацию инициативы выдвижения — уведомление об инициативе соответствующей избирательной комиссии; 4) поддержку инициативы — сбор подписей или внесение избирательного залога»2. Следует согласиться с автором. Такое выделение этапов позволяет более подробно взглянуть на стадию
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2 Волченко В.Н. Институт пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2004.
C. 62.
выдвижения кандидата, выделить наиболее важные комплексы избирательных действий баллотирующегося лица, определить правовое положение различных субъектов избирательного процесса на данной стадии. Вместе с тем при выдвижении кандидата на выборную должность или в состав представительного органа местного самоуправления важное значение приобретают такие юридически значимые на практике действия, связанные с возникновением самого правового режима, в рамках которого происходит реализация права на выдвижение лицом своей кандидатуры. Среди них, прежде всего, необходимо отметить: 1) определение даты и источника официального опубликования решения полномочного органа о назначении выборов в органы и на должности муниципального образования; 2) определение норм избирательного права, подлежащих применению в период назначенных выборов, проверку данных норм на предмет их действия во времени и в пространстве; 3) определение субъектов, наделенных полномочиями по организации муниципальных выборов и регистрации кандидатов. Совершение указанных действий на этапе выдвижения кандидата служат одной из гарантий реализации кандидатом пассивного избирательного права, способствуют определению начала избирательной кампании кандидата и его последующих избирательных действий.
В этом смысле имеет большое значение, прежде всего, правильное опубликование решения о назначении выборов, поскольку такое на первый взгляд несложное юридическое действие может поставить под сомнение легитимность избранных органов местного самоуправления. Опубликование решения о назначении выборов, равно как и их результатов, компетентным органом является юридическим фактом, действием, с которым закон связывает возникновение прав и обязанностей субъектов избирательных правоотношений, а также в необходимых случаях возможность привлечения к ответственности за нарушение норм избирательного законодательства и защиты нарушенных избирательных прав кандидатов. Опубликование в органе печати, не являющемся согласно закону надлежащим печатным органом в нарушение установленного законом порядка, в формально-юридическом смысле, на наш взгляд, может рассматриваться как неопубликование указанного решения о назначении выборов.
С другой стороны, неправильное опубликование решения о назначении выборов существенно нарушает принцип равенства кандидатов при участии в муниципальных выборах и целый ряд прав, таких как право на выдвижение и регистрацию, право на агитацию, на финансирование своей избирательной кампании, право на обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права. Конституционный принцип равенства кандидатов заключается в предоставлении им равных возможно-
стей для избрания в органы местного самоуправления, реализации и защиты своих избирательных прав, для чего на законодательном уровне должны предусматриваться четкие требования к порядку опубликования решения о назначении выборов и их результатов.
С официальным опубликованием решения о назначении выборов избирательное законодательство связывает начало течения сроков совершения отдельных избирательных действий отдельными субъектами избирательной кампании и в первую очередь кандидатами. Например, срок подачи уведомления о выдвижении кандидата, сбор и представление в избирательную комиссию документов для регистрации, представление средствами массовой информации соответствующих уведомлений о своем намерении предоставлять печатную площадь и эфирное время для агитации кандидатов и т.п.
Более того, изменения действующего законодательства упразднили ст. 29 Закона РФ «О средствах массовой информации»1, предусматривавшую обязанность редакций печатных средств массовой информации направлять обязательный бесплатный экземпляр периодических печатных изданий тотчас по изготовлении начального выпуска тиража регистрирующему органу. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»2 не восполняет данный пробел в правовом обеспечении надзорных функций регистрирующего органа. Согласно п. 3 ст. 7 указанного Федерального закона производители документов доставляют через полиграфические организации по два обязательных экземпляра муниципального образования всех видов печатных изданий в соответствующие библиотеки муниципальных образований в день выхода в свет первой партии тиража. Однако на практике отыскать газету с опубликованным решением о назначении выборов крайне сложно: в муниципальные библиотеки они направляются редко. Данное обстоятельство создает условия для злоупотребления со стороны иных кандидатов (например, выпуск печатной агитационной продукции, проведение агитационных встреч, мотивируя это отсутствием официального опубликования решения о назначении выборов и т.п.). Таким образом, кандидат лишается возможности получить достоверную официальную информацию о дате назначения выборов, а также своевременно начать полноценную избирательную кампанию.
При выдвижении кандидата важное значение приобретает и определение норм избирательного законодательства, которые действуют на момент опубликования решения о назначении выборов в органы местного самоуправления. Данное условие представляется актуальным в связи с многочис-
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2711.
2 Собрание законодательства РФ.1995. № 1. Ст. 1.
ленными изменениями и дополнениями избирательного законодательства, реформированием политической системы страны, усложнением процедуры применения права и неоднозначной судебной практикой по спорам, связанным с защитой избирательных прав. Также правильное определение нормы права, подлежащей применению на конкретных муниципальных выборах, имеет существенное значение для определения правосубъектности лица, желающего выдвинуть свою кандидатуру на выборную должность или в состав органа местного самоуправления. Принятый в период избирательной кампании закон, содержащий положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу (п. 3 ст. 11 ФЗ «Об основных гарантиях.»).
Так, в одном из судебных процессов, в котором автор принимала непосредственное участие в качестве представителя заявителя, одним из кандидатов на должность мэра города — главы муниципального образования «город Южно-Сахалинск» был неправильно определен закон, подлежащий применению в период избирательной кампании: кандидатом были представлены сведения о доходах и об имуществе по форме, содержащейся в редакции ФЗ «Об основных гарантиях.», принятой в период избирательной кампании. Это обстоятельство послужило основанием для обращения в суд с последующей отменой регистрации данного кандидата в кассационной инстанции1.
При выдвижении лица на должность или в состав органа муниципального образования важное правовое значение приобретает комплекс мер, направленных на установление круга субъектов, обладающих пассивным избирательным правом. Анализ норм действующего избирательного законодательства, регулирующего выборы в органы местного самоуправления, позволяет выделить следующие виды субъектов пассивного избирательного права в зависимости от вида органа местного самоуправления, инициатора выдвижения, наличия гражданства иностранного государства, вида применяемой избирательной системы, наличия либо отсутствия членства в избирательном объединении. Сочетание указанных признаков в различных вариациях образует в итоге совершенно новый вид субъекта пассивного избирательного права, обладающего отдельным правовым статусом.
1 Решение Судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 30 сентября 2005 г. об отмене решения Южно-Сахалинской городской территориальной избирательной комиссии № 60 от 23 августа 2005 г. о регистрации кандидата на должность мэра города — главы муниципального образования «город Южно-Сахалинск» И.Г. Минервина.
В зависимости от инициатора выдвижения можно выделить граждан РФ: выдвинувших свои кандидатуры в порядке самовыдвижения; выдвинутых по инициативе самого кандидата политической партией, либо политической партией с его согласия по одномандатному или многомандатному избирательному округу, в составе списка кандидатов по единому избирательному округу; выдвинутых общественной организацией по одномандатному или многомандатному избирательному округу; выдвинутых общественным движением по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Необходимо отметить, что российское избирательное законодательство не позволяет иностранным гражданам участвовать в выборах, выдвигать свои кандидатуры на выборные должности и в органы государственной власти. Исключение составляют выборы в органы местного самоуправления и только в случаях, когда наделение иностранных граждан пассивным избирательным правом предусмотрено соответствующим международным договором (п. 10 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях.»).
Таким образом, в зависимости от принадлежности к гражданству иностранного государства можно выделить иностранных граждан: выдвинувших свою кандидатуру в порядке самовыдвижения; выдвинутых по инициативе кандидата, либо с его согласия политической партией в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, по одномандатному или многомандатному избирательному округу; выдвинутых по инициативе общественной организации по одномандатному или многомандатному избирательному округу; выдвинутых по инициативе общественного движения в качестве кандидатов по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Автором статьи случаев баллотирования иностранных граждан в качестве кандидатов на выборные должности и в состав выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации не выявлено. Как справедливо отмечает Д.В. Прокопьев, реальным избирательным правом указанная категория граждан не обладает, в связи с чем полагает необходимым привести действующее законодательство Российской Федерации в соответствие с международными нормами1.
Конституция РФ содержит гарантии реализации прав и свобод гражданами России, имеющими также гражданство иностранного государства. Согласно п. 2 ст. 62, «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не осво-
1 См.: Прокопьев Д.В. Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: мат. всерос. науч.-практич. конф. Тюмень, 2004. С. 115—118.
бождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
ФЗ «Об основных гарантиях.» конкретизировал данную норму, выделив в самостоятельную группу субъектов пассивного избирательного права граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации 1.
Таким образом, граждане России, имеющие гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, могут быть выдвинуты: в порядке самовыдвижения; по собственной инициативе от политической партии или по инициативе политической партии с согласия указанных лиц по одномандатному или многомандатному избирательному округу, в составе списка кандидатов по единому избирательному округу; по собственной инициативе от общественной организации или по инициативе общественной организации с согласия указанных лиц, в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования по одномандатному или многомандатному избирательному округу; по собственной инициативе от общественного движения или по инициативе общественного движения с согласия указанных лиц, в качестве кандидатов в представительный орган муниципального образования по одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Всех вышеуказанных субъектов, в свою очередь, можно подразделить в зависимости от органа местного самоуправления на субъекты пассивного избирательного права при выборах в депутаты представительного органа муниципального образования и субъекты пассивного избирательного права при выборах на должность главы муниципального образования.
1 Представляется, что в данном случае речь должна идти о договорах, закрепляющих институт двойного гражданства. В настоящее время подобные договоры заключены Российской Федерацией с Республикой Туркмения и Республикой Таджикистан. В соответствии со ст. 5 Соглашения Российской Федерации с Республикой Туркмения от 23 декабря 1993 г. лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. Аналогичную норму содержит и Договор, заключенный между Российской Федерацией и Республикой Туркмения от 7 сентября 1995 г. (ст. 3). При этом Договор специально оговаривает, что на гражданина, состоящего в гражданстве обеих Сторон, пребывающего на территории одной из Сторон, не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые установлены для иностранных граждан в Стороне пребывания (ст. 7 Дого-во ра).
В зависимости от вида применяемой избирательной системы различают субъектов пассивного избирательного права, реализующих это право по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками, мажоритарной избирательной системе простого большинства и смешанной избирательной системе.
В зависимости от наличия членства в политической партии в отдельную категорию субъектов пассивного избирательного права при выборах в представительные органы муниципального образования можно выделить субъекты пассивного избирательного права, выдвинувшие свои кандидатуры от политической партии либо по инициативе политической партии с их согласия, являющихся членами политической партии и не являющихся членами данной либо иной политической партии, но которые включены в список кандидатов по единому избирательному округу в качестве кандидатов в представительный орган местного самоуправления.
Как было отмечено выше, действующее избирательное законодательство наделяет правом инициативы выдвижения кандидатов на муниципальных выборах общественные объединения, созданные в форме общественного движения или общественной организации. Однако в отличие от политической партии и общественной организации, которые основаны на членстве, общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (ст. 9. Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1). В связи с этим на практике возникало множество вопросов при реализации пассивного избирательного права лицом, желающим выдвинуть свою кандидатуру в составе единого списка кандидатов от общественного движения. Поскольку законодатель предоставлял право общественному движению выдвигать кандидатов в составе списка на муниципальных выборах, но не учитывал, что участие в общественном движении не основано на членстве, а закон о политических партиях рассматривает возможность выдвижения беспартийных кандидатов только членами общественного объединения, одной из форм которых и является общественное движение. Также возникали сложности при определении правомочности конференции, съезда в связи с отсутствием членства, на котором должна быть рассмотрена кандидатура лица, изъявившего желание баллотироваться в составе списка кандидатов, проведения голосования по кандидатурам, определение результатов такого голосования и т.п. Несогласованность ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях.»
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
и п. 5 ст. 25 ФЗ «О политических партиях» являлась существенным препятствием для реализации лицом права быть избранным в представительный орган местного самоуправления в условиях, когда в муниципальном образовании предусмотрена исключительно пропорциональная избирательная система.
Однако последние изменения избирательного законодательства лишили общественные объединения права выдвигать на муниципальных выборах кандидатов в составе списка, предоставив политическим партиям исключительное право выдвижения списков кандидатов на всех уровнях выборов '.
Вместе с тем законодатель предусматривает возможность включения кандидатов от зарегистрированного общественного объединения в список политической партии 2. Для этого необходимо создание объединения или союза между политической партией и общественным объединением, имеющее целью совместное формирование списков кандидатов в представительные органы местного самоуправления, а также заключение специального письменного соглашения.
Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает существенные условия такого соглашения, которое должно содержать обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, которые предложит общественное объединение, основания, по которым политическая партия вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру, порядок, в соответствии с которым общественное объединение или его структурные подразделения предлагают кандидатуры для включения в список кандидатов, срок действия соглашения.
Необходимо отметить, что ранее федеральное избирательное законодательство предусматривало такой вид субъекта коллективной инициативы выдвижения кандидатов, как избирательный блок, который впоследствии был упразднен. Последние же изменения избирательного законодательства, предоставляющие право союзам и объединениям с обязательным участником — политической партией — выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах, свидетельствуют о возвращении законодателя к прежнему опыту.
Как было отмечено, важное значение в обеспечении реализации пассивного права кандидатов приобретает правильное опубликование решения о назначении выборов в органы местного самоуправления, определе-
1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 14. Ст. 1577.
2 Статья 26 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
ние подлежащего применению закона, выделение конкретных субъектов пассивного избирательного права. В этой связи, на наш взгляд, целесообразно в обязательном порядке закреплять в уставах муниципальных образований наименование конкретного официального печатного органа, правомочного публиковать решение о назначении выборов в органы местного самоуправления. Также полагаем необходимым внести изменения в ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», закрепив обязанность редакций газет направлять обязательный бесплатный экземпляр первого выпуска продукции в регистрирующий орган.
Также следует отметить, что изменения действующего избирательного законодательства идут по пути навязывания партийной идеологии на муниципальном уровне. Предоставление исключительного права политическим партиям выдвигать кандидатов в местные собрания в составе списков кандидатов в условиях закрепления пропорциональной избирательной системы создает препятствия кандидатам при реализации права быть выдвинутыми от общественной организации на муниципальном уровне. В этой связи полагаем необходимым вернуться к ранее закрепленной норме ФЗ «Об основных гарантиях.», позволяющей общественным организациям выдвигать в органы местного самоуправления кандидатов в составе единого списка.
