CC BY
35
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
М.М. Силкина*
ИНСТИТУТ ЭКСПЕРТИЗЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ: ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Ключевые слова: пассивное право, избирательное право, выборы, экспертиза, муниципальное право, кандидат, избирательная комиссия, регистрация кандидата, подписи избирателей.
In the article the federal and regional elective law have been studied concerning settlement of institution expert examination on check-up of the electors'signatures as one of the reasons for registration of a candidate, a list of candidates.
On the basis of the author's empirical experience, the disadvantages and lacks of the existing elective legislation have been found out. There has been revealed absence of the notion of «written expert's statement» and «sheet of check-up of subscription lists» as fixed in the elective laws. Attention has been paid to the need of detailed regulation of the procedure of check-up of the electors' signatures, establishment of requirements and criteria, that an expert's statement must meets, mandatory warning of the expert upon crim -inal liability for providing a false statement on studying the electors' signatures. In practice, the absence in the laws of the indicated dispositions causes ungrounded rejections of registration of a candidate, a list of candidates. The author's suggestions aim to protect the candidates 'passive elective right on the elections in local governmental positions.
Слабо разработанным на законодательном уровне, но весьма востребованным на сегодняшний день продолжает оставаться институт экспертизы в избирательном праве. На фоне отмены залога как основания регистрации кандидата, списка кандидатов1 и вступления в силу нормы закона, предусматривающей так называемую «льготную» регистрацию для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, списки которых были допущены к распределению депутатских мандатов на ближайших прошедших выборах в Государственную Думу Российской Федерации 2, подписи избирателей становятся едва ли не единственным возможным основанием регистрации и приобретения
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
1 См.: ФЗ от 09 февраля 2009 г. № 3-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 771.
2 Пункт 16 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ вступил в силу после проведения первых после вступления в силу настоящего Федерального закона выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (п. 6 ст. 80 указанного закона).
статуса зарегистрированного кандидата, списка кандидатов лицами, не состоящими в политической партии. Здесь особое внимание избирательных комиссий обращено на качество представляемый: подписей, проверку порядка их сбора.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об основных гарантиях...»)1 относит установление процедуры проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и их подписей, а также оснований для признания их недействительными к ведению субъектов Российской Федерации (ст. 38). В этой связи ряд законов субъектов РФ содержит норму, предусматривающую право избирательной комиссии в целях проверки достоверности сведений о кандидатах, обращаться с представлением в соответствующие органы, которые обязаны сообщить о результатах проверки в установленный срок2.
Избирательными комиссиями могут создаваться рабочие группы для проведения проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, содержащихся в этих подписных листах, из числа членов данной избирательной комиссии, работников ее аппарата и привлеченных специалистов. При необходимости к такой проверке могут привлекаться члены нижестоящих избирательных комиссий, эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, специализированных учреждений и организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации, а также иных государственных органов, органов местного самоуправления. Их заключения, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания данных, содержащихся в подписных листах, недостоверными.
Указанное положение закона на практике вызывает много неоднозначных ситуаций, влекущих в некоторых случаях повсеместное нарушение пас-
1 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основный: гарантиях избирательный: прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательна РФ.2002. № 24. Ст. 2253.
2 Так, Законом Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. № 35-30 «О муниципальных выборах в Сахалинской области» предусмотрен 10-тидневный срок для проверки сведений о кандидатах, а сведений, содержащихся в подписных листах, — 20-тидневный срок. При этом если указанное представление поступило за 10 и менее дней до дня голосования, соответствующие органы должны сообщить о результатах проверки в срок, установленный избирательной комиссией (ст. 36). Таким образом, избирательная комиссия обязана принять решение о регистрации или отказе в регистрации не позднее 10 дней даже при отсутствии своевременно поступивших результатов проверки. Указанное положение Закона Сахалинской области, предусматривающее представление результатов проверки позднее 10 дней, нарушает право кандидатов, избирательных объединений на законные выборы, ставит кандидатов в неравное положение при реализации ими права на регистрацию, поскольку решения избирательной комиссии не основаны на результатах надлежащей проверки.
сивного избирательного права кандидатов ‘. Сложность применения данной нормы заключается в том, что действующее избирательное законодательство не дает определения понятия «заключение эксперта» и «ведомость проверки подписных листов». Отсутствуют требования и критерии, которым указанное письменное экспертное заключение должно отвечать, а также требование о предупреждении эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что указанные документы являются разными по своей природе. Исходя из смысла закона, в ведомости проверки подписных листов излагаются только результаты проверки подписей избирателей, а подробный ход экспертного исследования должен отражаться в экспертном заключении. Однако экспертом, как правило, составляется всего лишь один документ — справка об исследовании. Перед экспертом ставятся два вопроса: имеются ли в представленных подписных листах подчистки, дописки, дорисовки, исправления первоначального содержания; выполнены ли в представленных подписных листах, рукописные записи и подписи, расположенные в графе: «Подпись и дата ее внесения» одним лицом? По результатам исследования, в ведомости указывается номер подписного листа и номер строки в подписном листе, а также вывод эксперта, например, «подпись выполнена другим лицом» или «в дату дописана цифра «0». Каких-либо иных сведений, обосновывающих данный вывод эксперта, ведомость не содержит.
Необходимо подчеркнуть, что среди судов по-прежнему нет единой позиции по данному вопросу. Суды по-разному оценивают справку об исследовании подписей избирателей, в некоторых случаях рассматривая этот документ в качестве экспертного заключения. Для наглядного примера противоречивых судебных решений приведу решения районных судов города Москвы по аналогичным делам, связанным с защитой избирательных прав кандидатов. В обоих случаях автор принимала непосредственное участие в судебных процессах в качестве представителя заявителей.
Так, в 2004 году на выборах депутатов муниципального собрания муниципального образования «Тимирязевское» города Москвы к проверке подписей кандидатов быш привлечен эксперт. 22 апреля 2004 года избирательной комиссией муниципального Собрания муниципального Образования «Тимирязевское» города Москвы быши приняты решения об отказе в регистрации в качестве кандидатов Н.П. Ануфриевой, Е.В. Беловой, Л.Е. Берманову,
1 Аналогичную норму содержит также ряд законов субъектов РФ. См., например: Ст. 27 Закона г. Москвы от 06 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» // Вестник мэра и Правительства Москвы. № 43. 2005, № 15. 2006, № 42. 2007; ст. 45 Закон Республики Дагестан «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Республике Дагестан» от 10 июля 2006 № 42 // Дагестанская правда от 15 июля 2006 г.; № 311—312.
01 декабря 2006 г.; от 15 июля 2006 г.
Е.Н. Чеботяревой, Ю.Ю. Щеголькову. В качестве основания отказа в регистрации быши представлены справки об исследовании, в которых старший эксперт Экспертно-криминалистического центра при Управлении внутренних дел Северного административного округа города Москвы Н.Н. Яфарова указала, что часть представленных кандидатами для регистрации подписей избирателей выполнена другими лицами. Не согласившись с решениями избирательной комиссии об отказе в регистрации, указанные кандидаты обратились в Тимирязевский районный суд города Москвы с заявлениями об отмене соответствующих решений избирательной комиссии. В обоснование своих доводов заявители указали на отсутствие в Законе города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» (в редакции от 26 ноября 2003 г. № 70)1 и ФЗ «Об основных гарантиях.» требований к содержанию заключения эксперта. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.)2 заключение эксперта — это письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом. Имеющиеся справки об исследовании подписей избирателей данных сведений не содержат, также в них отсутствуют сведения о предупреждении эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Более того, в судебном заседании в качестве свидетеля быша допрошена эксперт Н.Н. Яфарова, из показаний которой судом бышо установлено, что ею бышо проверено много подписей, и на проверку каждой требовалось около 2 минут, подписи эксперт сравнивала визуально. Н.Н. Яфарова пояснила, что в качестве сравнительных образцов использовала платежные квитанции из домоуправлений избирателей, содержащие их подписи. Однако суд правильно сделал вывод о том, что никакого сравнительного анализа экспертом не проводилось, поскольку оплату за жилищнокоммунальные услуги может произвести любое лицо, зарегистрированное по данному адресу, квитанции об оплате хранятся у плательщика и организации, принявшей оплату, а не в домоуправлении, эксперт об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного экспертного заключения не предупреждался. В этой связи перечисленные обстоятельства ставят под сомнение достоверность проведенного исследования. Решением Тимирязевского районного суда города Москвы быши признаны незаконными и отменены решения территориальной избирательной комиссии об отказе в регистрации указанным кандидатам. После вступления судебного решения в законную силу
1 Закон города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» (в редакции от 26 ноября 2003 г. № 70) // Вестник мэра и Правительства Москвы. № 41, 2003.
2 Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2291.
избирательная комиссия быша вынуждена зарегистрировать указанных кандидатов, однако для эксперта, давшего заведомо ложные заключения, каких-либо последствий не наступило.
Через четыре года на выборах в представительные органы местного самоуправления в городе Москве, проходивших 2 марта 2008 года, избирательная комиссия внутригородского муниципального образования «Войковское» отказала в регистрации кандидату в депутаты муниципального образования муниципального Собрания внутригородского муниципального образования «Войковское» А.В. Аксенову. При этом основанием для отказа в регистрации, как и в первом случае, послужила справка об исследовании того же эксперта Н.Н. Яфаровой. Эксперт быша привлечена к проверке подписей одновременно более чем в пяти муниципальных районах, где проводились выборы. Однако Головинский районный суд города Москвы в своем решении от 05 февраля 2008 г. (дело № 2-524-08) пришел к противоположному выводу, ранее сформулированному Тимирязевским районным судом города Москвы, посчитав справку эксперта достаточным основанием для отказа в регистрации. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда решение Головинского районного суда оставила без изменений, а кассационную жалобу кандидата без удовлетворения.
Как видно, в обоих случаях избирательная комиссия отказывала в регистрации кандидатам не на основании заключения эксперта, а на основании справки об исследовании, которая при буквальном толковании закона экспертным заключением не является. Более того, в большинстве случаев исследования подписей избирателей экспертом вообще не проводились, что, безусловно, влечет принятие незаконных и необоснованных решений избирательными комиссиями.
Как уже отмечалось выше, отмена избирательного залога в качестве основания регистрации кандидата, списка кандидатов, имеет и обратную сторону. Отменив залог, законодатель предпринял попытку установить дополнительные гарантии равенства прав кандидатов при регистрации и воспрепятствовать прохождению во власть только лиц с высоким имущественным положением. Вместе с тем последние изменения избирательного законодательства, регулирующие порядок сбора и представления подписей, а также несовершенная процедура их проверки избирательными комиссиями нивелирует институт сбора подписей избирателей. Законодатель снизил с 25 до 10% максимально допустимое количество подписей избирателей, которые кандидат вправе представить в комиссию сверх необходимого количества для своей регистрации. При этом для регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Российской Федерации и кандидата на должность Президента Российской Федерации такое количество подпи-
сей снижено до 5%. Также с 25 до 10% (а для кандидатов на должность Президента РФ — до 5%) снижено максимально допустимое количество подписей, которое избирательная комиссия может признать недействительными и (или) недостоверными из числа отобранных на проверку ‘. Это означает, что для отказа в регистрации кандидату, списку кандидатов избирательной комиссии теперь требуется забраковать значительно меньше подписей избирателей, чем это было предусмотрено до внесения указанных изменений.
В силу перечисленных выше причин кандидаты и избирательные объединения неохотно идут на сбор подписей, поскольку становятся легкой мишенью для административного ресурса. Ведь на основании обычной справки эксперта, который даже не несет уголовной ответственности за заведомо ложное заключение, может быть отказано в регистрации любому кандидату, списку кандидатов избирательного объединения.
Полагаем, что в целях исключения произвольного толкования института экспертизы в избирательном праве, а также в интересах защиты пассивного избирательного права кандидатов, следует уточнить понятийный аппарат, закрепив в Федеральном законе «Об основных гарантиях.» понятие «заключение эксперта» и «ведомость исследования подписей избирателей», их характерные признаки, конкретные требования и критерии, которым должно отвечать экспертное заключение при проверке подписей избирателей, а также подробную регламентацию процедуры такой экспертизы, включающую порядок отбора образцов подписей избирателей, основания, по которым эксперт пришел к тому или иному выводу, обязательность предупреждения эксперта об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. В противном случае, практика использования подобных справок является формальным поводом для отказа в регистрации «неудобным» кандидатам, спискам кандидатов общественных объединений, что сводит на нет право граждан быть избранными в органы и на должности не только местного самоуправления, но и федерального и регионального уровня.
1 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательна РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
