CC BY
80
Силкина М.М.*
СИСТЕМА ОГРАНИЧЕНИЙ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА ПРИ ВЫБОРАХ В ОРГАНЫ И НА ДОЛЖНОСТИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И В МИРЕ
Ключевые слова: пассивное избирательное право, выборы, муниципальное право, кандидат, выдвижение кандидата, избирательные цензы.
In the article there have been studied the restrictions on the passive elective rights (voting qualifications) existing in modern Russia and in a number of other countries. The current positions of the analysts of the subject area have been cited. The common and special voting qualifications have been singled out. The under cover voting qualifications, not determined by the current legislation, have been stated in details and sorted in a specific group as forming almost insuperable obstacle in the way of realization of the right to be elected in the authorities of local government.
There have been studied the international regulations, federal and regional elective legislation, concerning the current restrictions on the passive elective rights both in Russia and in European Union, in a number of countries of the near abroad.
The author, when studying the possibility to acquire the legal elective personality, levels criticism against the position, being represented in the scientific literature, that a subject of the passive elective rights undoubtedly has the active elective rights, and comes to the conclusion, that a subject of the active elective rights only becomes a subject of the passive elective rights under certain conditions, as well as a subject of the passive elective rights can become a subject of the active elective rights under a set of conditions (restrictions), determined by the elective law.
On the basis of the conducted studies, there have been found out the shortcomings and defects of the current elective legislation in the field of establishment and application of the restrictions of the passive elective rights at the municipal level of Russia, as well as the reasonability and efficiency of their application.
There has been marked the absence of detailed regulations, at the international level, of participation at the municipal elections of Foreign citizens from the countries, which had signed with Russia the correspondent international agreements.
Развитие института пассивного избирательного права и существующих избирательных цензов на местном уровне, их изменение происходит сообразно развитию и изменению политических, социальных, духовныгх и иных условий, устройства местного самоуправления. Исторический аспект разви-
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафи-на. [[email protected]]
тия пассивного избирательного права на местном уровне наглядно демонстрирует тесную взаимосвязь данного института с особенностями развития общества и государства на каждом этапе их развития: от Ивана Грозного до Великой Октябрьской Социалистической революции 1917 г и Советской власти на местах в послереволюционный период.
Вместе с тем, исследуя вопрос о гарантиях реализации права граждан быть избранными в органы и на должности местного самоуправления, нельзя обойти вниманием систему ограничений пассивного избирательного права на муниципальном уровне в современой России и мире.
Известно, что Конституция России 1993 г. гарантирует гражданам России право избирать и быть избранным в ораны государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32). Как указывает В.Н. Волченко: «Пассивное избирательное право относится к числу тех субъективных конституционных прав, которые нуждаются в стадии правоспособности, поскольку его реализация происходит в конкретных правоотношениях»1. При этом: «Население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью (ст. 18 ГК РФ); избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам»2. Избирательная правоспособность является разновидностью общей правоспособности личности и выступает как абстрактная возможность обладать избирательными правами, участвовать в муниципальных выборах, осуществлять публичную власть на местном уровне. Однако наличие только правоспособности не позволяет говорить о реализации пассивного избирательного права, поскольку неразрывно связана с избирательной дееспособностью, т.е. возможностью субъекта своими действиями осуществлять принадлежащие ему избирательные права. Избирательная правоспособность и дееспособность в совокупности образуют избирательную правосубъектность. Субъект активного избирательного права, как отмечает В.Н. Волчен-ко, только при определенных условиях становится субъектом пассивного избирательного права, последний же всегда является одновременно субъектом пассивного и активного избирательного права 3. С данным выводом автора трудно согласиться. Так, например, гражданин России, проживающий на территории конкретного муниципального образования, обладает актив-
1 Волченко В.Н. Институт пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2004. С. 40.
2 Усманова P.M. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.
3 См.: Волченко В.Н. Указ. дис. С. 41.
ным избирательным правом только на территории данного муниципального образования. Вместе с тем данный субъект вправе баллотироваться в качестве кандидата в органы местного самоуправления на территории любого муниципального образования. В свою очередь, субъект пассивного избирательного права обладает активным избирательным правом при выборах в органы местного самоуправления только на территории муниципального образования, где он проживает. Активным избирательным правом наделяются дееспособные граждане России, достигшие 18-летнего возраста, а для наделения субъекта пассивным избирательным правом необходимо соблюдение специальных условий (например, достижение необходимого возраста). В этой связи вывод автора о безусловном наличии у субъекта пассивного избирательного права также активного избирательного права выглядит недостаточно обоснованным. Представляется, что субъект активного избирательного права только при определенных условиях становится субъектом пассивного избирательного права, равно как и субъект пассивного избирательного права может стать субъектом активного избирательного права при соблюдении ряда условий (ограничений), установленных избирательным правом.
Возможность установления системы таких ограничений предусмотрена Конституцией России 1993 г. (ч. 3 ст. 55). Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 (далее — ФЗ «Об основных гарантиях...») конкретизирует данную конституционную норму. Среди ограничений пассивного избирательного права можно выделить общие и специальные. К отдельной группе следует отнести ограничения, которые прямо не предусмотрены законом, но на практике становятся непреодолимым препятствием при реализации права быть избранным в органы местного самоуправления, среди которых административные, идеологические, финансовые цензы.
К общим ограничениям пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления относятся возрастной ценз и «ценз гражданства». В России депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации и иными законами, — быть избранным выборным должностным лицом местного самоуправления 2. Указанный воз-
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2 Так, в соответствии со ст. 4 Закона Сахалинской области «О муниципальных выборах в Сахалинской области» № 35-30 от 28 апреля 2008 г. гражданин Российской Федерации имеет право быть избранным главой муниципального образования по достижении возраста 21 года. Аналогичную норму содержит Закон Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» № 101/2006-03 от 11 июля 2006 г.
раст был понижен. Ранее кандидатом в депутаты муниципального образования мог стать гражданин России, достигший 21 года 1.
Некоторые ученые отмечают важные моменты в понимании сущности «ценза гражданства». Анализируя динамику рассматриваемого ограничения сообразно развитию общества и государства, авторы отмечают, что ранее данный принцип основывался на двух основных положениях. Прежде всего это собственно законодательное определение субъектов права избирать и быть избранными, поскольку в качестве субъектов пассивного избирательного права назывались именно граждане РФ. Второе положение исходило из отрицания за иностранцами и лицами без гражданства права участвовать в выборах в органы власти любого уровня на территории России 2. В современных условиях возможность участия иностранных граждан и граждан России, обладающих гражданством иностранного государства, в муниципальных выборах не отрицается и должна быть прямо предусмотрена международным договором. На данный момент такие международные договоры заключены Россией с Казахстаном, Туркменистаном и Киргизией 3. Вместе с тем механизм такого участия остается весьма малоразработанным. В этой связи интересна позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в определении № 797-О-О от 04 декабря 2007 г.4 в контексте выборов в органы государственной власти. Конституционный Суд обосновывает норму п. 3.1 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях.» тем, что для гражданина России, обладающего также гражданством другого государства, «значение ... гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица ... в процессе реализации депутатских полномочий может обуславливаться ... требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству», что «не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета»5.
1 Соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 45. Ст. 5268.
2 См.: Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2005. С. 385.
3 См.: Лысенко В. И., Головин А.Г. Избирательное законодательство и выборы в современном мире / под общ. ред. В.Е. Чурова. М., 2009. С. 108.
4 Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 52. Ст. 6533.
5 Там же.
Насколько эта аргументация применима к выборам в органы местного самоуправления? ФЗ «Об основных гарантиях.» допускает наделение пассивным избирательным правом на местных выборах лиц, вовсе не имеющих гражданства Российской Федерации, в том случае, если это предусмотрено соответствующим международным договором. Между тем степень связи таких лиц с Российской Федерацией еще меньше, чем у граждан России, имеющих также иное гражданство (либо вид на жительство), и вероятность того, что их волеизъявление будет обусловлено принадлежностью к иностранному государству выше, чем в случае с двойным гражданством.
В свою очередь, в большей части государств — участников Европейского Союза (далее — ЕС), как отмечает В.И. Лафитский, предусмотрены единые конституционные нормы о равном и всеобщем избирательном праве для всех граждан, достигших возраста 18 лет 1. При этом об универсальности применения данного ценза говорит и А.О. Четвериков, подчеркивая, что «универсальное применение сохраняют лишь два "изъятия" из принципа всеобщего избирательного права, два избирательных ценза: возрастной ценз и ценз гражданства»2. Вместе с тем, как отмечает ученый, законодательство Великобритании содержит изъятия из общего правила и на сегодняшний день предоставляет избирательные права проживающим в этой стране гражданам Ирландии. Избирательные права иностранным гражданам предоставляются также в Венгрии, Финляндии и Испании 3.
Важнейшим документом, регулирующим институт пассивного избирательного права при выборах в органы местного самоуправления в ЕС, является Директива 94/80 4, которая закрепляет подробные положения в связи с осуществлением права голосовать и выступать кандидатом на муниципальных выборах иностранных граждан, но являющихся гражданами Европейского Союза. Согласно документу, членам ЕС предоставляется исключительное право установления избирательных цензов. В исключительных случаях допускается установление «ценза оседлости» для граждан других государств — участников ЕС, т.е. необходимого минимального срока проживания на соответствующей территории для приобретения пассивного избирательного права на муниципальных выборах 5. В отличие от России, государствами — членами ЕС возможно квотирование для своих граждан на муници-
1 См.: Лафитский Л.Ф. Выборы в Европейский парламент // Журнал российского права. 2005. № 4.
2 Четвериков А.О. Избирательные права граждан Европейского Союза // <http://eulaw.edu.ru/documents/articles/izbir_prav.htm> (дата посещения — 3 марта 2010 г.).
3 См.: Там же.
4 Official Journal no. L/329, 30.12. 1993. P. 34; Official Journal no. L/368, 31.12.1994. P. 38.
5 К исключительным случаям Директива 94/80 относит такие обстоятельства, при которых доля потенциальных избирателей — граждан ЕС, которые не являются гражданами данной страны, составляет более 20% избирательного корпуса.
пальном уровне должностей и постов, замещаемых посредством всеобщих выборов (п. 3 ст. 5 Директивы 94/80). Учитывая, что данная норма имеет целью обеспечение национальных интересов государства и доступа своих граждан к муниципальным должностям, целесообразность введения такой нормы в России должна отражать избирательную активность иностранных граждан на муниципальных выборах, прозрачный и понятный механизм такого участия и полноту законодательного регулирования на международном уровне. Вместе с тем, как отмечает А.О. Четвериков, «.такой ключевой институт непосредственной демократии, как выборы, в настоящее время продолжает оставаться преимущественно "национальным" вопросом; политическая активность граждан по-прежнему привязана к "родным государствам".»1.
Среди специальных ограничений пассивного избирательного права следует рассматривать цензы, связанные с признанием судом граждан недееспособными, а также запреты, связанные с применением к лицу мер административной или уголовной ответственности по приговору суда и последствий такого привлечения в виде судимости. Так, например, не имеют права быть избранными лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, имеющих нацистскую и экстремистскую направленность 2, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. Причем в некоторых странах не обязательно наличие вступившего в силу приговора суда для ограничения пассивного избирательного права. Так, например, в Узбекистане для лишения пассивного избирательного права достаточно наличия возбужденного уголовного дела в отношении потенциального кандидата 3. Представляется, что такая норма существенно ущемляет права граждан, поскольку ограничивает пассивное избирательное право при отсутствии доказанной вины лица. При этом не исключены и злоупотребления данной нормой в отношении «нерадивых» кандидатов. В Беларуси лицо лишается пассивного избирательного права, если в отношении него приговором суда назначено наказание, в том числе не связанное с лишением свободы 4.
1 Четвериков А.О. Указ. соч.
2 Статьи 20.3 и 20.23 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов, при этом лицо не может быть избрано, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
3 См.: Лысенко В.И., Головин А.Г. Указ. соч. С. 109.
4 См.: Там же. С. 200.
В некоторых странах предусмотрен религиозный ценз, согласно которому не могут быть зарегистрированы в качестве кандидатов представители духовенства, служители религиозных организаций (Узбекистан).
Вместе с тем вопрос ограничения пассивного избирательного права продолжает оставаться актуальным для исследования ученых. Согласно Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства. Определение же меры такой необходимости оставлено на усмотрение законодателя. В этой связи последние изменения избирательного законодательства, установившие дополнительные ограничения пассивного избирательного права, некоторые авторы рассматривают как введенные «под предлогом защиты основ конституционного строя, т.е. ... общих предписаний, которые законодатели были склонны истолковать для обоснования ограничений прав и свобод человека и гражданина»1.
Такие негласные цензы, как имущественный и идеологический, весьма ярко проявляются при наличии установленной пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Статья 25 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»2 конкретизирует процедуру реализации гражданами пассивного избирательного права, не являющимися членами политической партии. В случае, если данное лицо будет включено в список кандидатов, выдвинутых соответствующей политической партией, для получения депутатского мандата существенное значение имеет «вес» такого кандидата, который зависит от порядкового номера в рассматриваемом списке кандидатов. С учетом порядка распределения депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления, как между списками политических партий, допущенных к участию в муниципальных выборах, так и внутри списка, наибольшие шансы у того кандидата, чья фамилия находится в начале списка кандидатов. Как точно отметил в своем выступлении В.И. Чиркин: «Есть и будут люди, желающие попасть в списки за финансовую поддержку партии. Человек приходит в партию и говорит: желаю в список. Ему говорят: пожалуйста, а как поддержите партию? Он говорит: вот столько-то могу. Ему отвечают: ну, тогда на 105-е место можем поставить, а если хотите выше, то и надо больше поддержать нашу партию!»3.
1 Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7.
2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
3 Какая избирательная система нужна России? Интервью с В.Е. Чиркиным // Адвокат. 2005. № 1. С. 7.
Согласие на включение беспартийного кандидата в партийный список, по сути, означает его согласие с идеологией и программой политической партии, рассматривающей вопрос о включении его в список кандидатов. Фактически это принуждает лицо, выступающее с предвыборной программой, отличной от партийной, в том числе основанной на ее острой критике, к вступлению в политическую партию и отказу от своих политических убеждений, разделению идеологических и политических взглядов партии. Такая практика противоречит Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 19), а также идеологическое многообразие (ч. 1 ст. 13). Таким образом, законодатель косвенно установил идеологический ценз при пропорциональной избирательной системе, предоставляя возможность участвовать в выборах только лицам, разделяющим политические взгляды выдвинувшей их партии.
Представляется, что рассмотренные избирательные цензы, применяемые на местном уровне в России, должны, прежде всего, служить развитию демократического общества, требованиям эффективности и адекватного выражения политических взглядов большинства жителей муниципального образования. Вместе с тем рассмотренный ряд негласных цензов отстраняет граждан от участия в управлении делами муниципального образования посредством свободных и демократических выборов. Остаются не представленными в органе местного самоуправления граждане, не являющиеся членами партий, либо не разделяющие политические взгляды партий, выдвинувших единые списки кандидатов и не имеющие «толстого кошелька». Они остаются лишенными возможности участия в управлении делами муниципального образования, решения вопросов местного значения, формирования органом муниципального образования, а также контроля за их деятельностью.
В этой связи использование на местном уровне пропорциональной системы выборов возможно при наличии многообразия политических партий, программы которых могут удовлетворить потребности максимального количества жителей муниципального образования, а также законодательного закрепления на федеральном уровне дополнительных гарантий реализации гражданами права быть избранными вне зависимости от партийной или иной общественной принадлежности.
