CC BY
78
УДК 324
КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ОПРОСА ИЗБИРАТЕЛЕЙ ПРИ СБОРЕ ПОДПИСЕЙ В ПОДДЕРЖКУ ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТОВ В ДЕПУТАТЫ (НА ВЫБОРНЫЕ ДОЛЖНОСТИ) (SMS-ВЫДВИЖЕНИЕ) © Денис Владимирович Дворников
Ассоциация некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль», г. Москва, Россия, ответственный секретарь; учебный центр «Европейский клуб профессионалов», кандидат юридических наук,
ректор, e-mail: vkr@fromru.com © Владислав Вячеславович Красинский Российский общественный институт избирательного права, г. Москва, Россия, кандидат юридических наук, эксперт; член Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации,
e-mail: vkr@fromru.com © Алексей Сергеевич Пучнин,
Избирательная комиссия Тамбовской области, Тамбов, Россия, Председатель, кандидат юридических наук, e-mail: vkr@fromru.com
В статье рассмотрена концепция электронного опроса избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов (СМС-выдвижение). Авторы проанализировали недостатки действующей в России системы выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности и предложили альтернативный механизм опроса избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения.
Ключевые слова: электронный опрос избирателей; избирательный процесс; избирательная кампания; выборы; выдвижение и регистрация кандидатов; отказ в регистрации кандидата; СМС-выдвижение.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. Президент Российской Федерации сформулировал концепцию реформирования избирательной системы [1]. Среди инициатив по демократизации выборов глава государства предложил отказаться в перспективе от сбора подписей как метода допуска к выборам и активизировать работу по техническому переоснащению российской избирательной системы. В настоящее время реализация предложений Президента Российской Федерации осуществляется в формате внедрения электронных средств для голосования и подсчета голосов. В избирательном процессе используются комплексы электронного голосования, комплексы обработки избирательных бюллетеней, гражданам предоставляется доступ к информации об итогах голосования через мобильную связь, данные ГАС «Выборы» о ходе и итогах голосования размещаются в сети Интернет1.
1 Так, через сайты избирательных комиссий пользователи Интернета 2 и 3 марта 2008 г. получили более
2 млн страниц с данными ГАС «Выборы». Услугой «Предварительные данные об итогах голосования на
Привязка технического переоснащения избирательной системы исключительно к стадии голосования и подведению его итогов представляется не вполне оправданной. В XXI в. развитие электронной инфраструктуры выборов должно последовательно охватывать все возможные стадии избирательного процесса. Одной из стадий выборов, требующих внедрения современных информационных технологий, является выдвижение и регистрация кандидатов.
Использование технических средств и электронных технологий при выдвижении и регистрации кандидатов должно происходить постепенно и отвечать международным критериям свободы, периодичности, подлинности и честности выборов.
Параграф 7.5 Копенгагенского документа СБСЕ 1990 г. гарантирует соблюдение права граждан выдвигать свою кандидатуру на политические или государственные посты индивидуально или в качестве представителей политических партий и организаций без
выборах Президента Российской Федерации» 2 марта 2008 г. через БМБ-сообщения воспользовались 86 тыс. абонентов сотовой связи.
дискриминации. Кандидату может быть отказано в регистрации в случае, если: а) программа кандидата или партии основана на этнической ненависти, политическом насилии или пропаганде войны, или каким-либо иным образом не соответствует основным демократическим ценностям; б) поведение кандидата демонстрирует неготовность уважать закон и ограничиваться мирными средствами для достижения своих целей [3].
Пункт «в» части 7.2 Руководства БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами регламентирует вопросы регистрации кандидатов и политических партий [3, с. 660-661]. Согласно Руководству все политические силы и движения должны иметь возможность свободно и на равных условиях определить и выдвинуть кандидатов. Произвольные или дискриминирующие практики, целью которых является снятие определенных кандидатов или политических сил или подрыв доверия к ним, противоречат обязательствам ОБСЕ.
Для выдвижения кандидатов не должно быть никаких ограничений на почве расы, пола, религии, политических связей, этнической принадлежности или экономического положения. В качестве исключения обязательства ОБСЕ рассматривают отказ в выдвижении лицам, которые отбывают наказание за совершение тяжкого преступления. Лишение права быть кандидатом должно быть пропорционально совершенному преступлению и должно быть автоматически восстановлено по отбывании наказания по приговору. Обоснованным является требование, что человек, выдвигающийся в качестве кандидата, должен быть резидентом в данной стране в течение определенного срока, прежде чем он сможет быть кандидатом на выборах. Другие ограничения могут относиться к необходимости продемонстрировать наличие минимальной поддержки среди избирателей или к необходимости достижения определенного возраста. Любые минимальные требования по владению языком не должны необоснованным образом препятствовать участию кандидатов; тестирование знания языка должно проводиться разумно, прозрачно, объективно и без дискриминации. Государственным служащим, военным или сотрудникам органов безопасности, а также судьям может быть обоснованно отказано в выдви-
жении на выборах, если они не откажутся от должностей, которые занимают до выборов.
Положения, касающиеся регистрации кандидатов, должны в равной степени применяться по отношению ко всем кандидатам и партиям. Регистрационные требования, предъявляемые к кандидатам и партиям, должны быть ясными и предсказуемыми и не должны включать каких-либо положений, которые могут стать причиной дискриминации, например таких, как чрезмерные залоговые взносы, наличие обязательной региональной поддержки или представительства партий в регионах или сбор неоправданно большого количества подписей в поддержку выдвижения кандидата.
Нужно признать, что существующая в Российской Федерации система выдвижения и регистрации кандидатов имеет ряд недостатков, которые влекут за собой многочисленные избирательные споры по поводу отказов в регистрации. В 2007 г. при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации судами было рассмотрено 187 избирательных споров, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов). По выборам в органы местного самоуправления более 50 % споров касались выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) (279), 26 % из них было удовлетворено [4]. В 2008 г. судами было рассмотрено 257 дел, связанных с проведением выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 53 % из которых (136) касались выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов) [5]. На выборах в единый день голосования 11 октября 2009 г. в 76 субъектах Российской Федерации было выдвинуто 94408 кандидатов, из них в порядке самовыдвижения - 39414. По различным основаниям не были зарегистрированы 6655 кандидатов, в т. ч. 5577 кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения [6].
В действующем законодательстве отсутствует единый подход к оценке указания в подписных листах избыточных сведений о кандидатах [7]. В ряде случаев кандидаты в депутаты или на выборные должности сталкиваются с разным оформлением справок, направляемых в избирательную комиссию по
результатам проверки подписных листов. Заключения экспертов-почерковедов носят субъективно-вероятный характер, имея решающее значение в избирательном процессе: нередко для регистрации кандидату не хватает одной-двух подписей в поддержку выдвижения. При повторной проверке подписей суды не всегда допрашивают граждан, объяснения которых противоречат справкам органов Федеральной миграционной службы или заключениям экспертов-почерковедов [7, с. 11]. Нарушаются положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональных законов о выборах, касающиеся порядка приема и проверки подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидата, сроков выдачи кандидатам итоговых документов о проверке подписей.
Законодательство о выборах закрепляет в избирательном процессе правовой статус двух неравнозначных кандидатов - «партийного» кандидата и кандидата-самовыдви-женца. Выдвижение кандидата от партии позволяет выдвинутому лицу избегать организационных, материальных и временных затрат на сбор подписей в поддержку выдвижения. Сбор подписей является формой предварительной поддержки неизвестного беспартийного кандидата, которая свидетельствует о его способности конкурировать с кандидатами от партий, представленных в органах государственной власти и местного самоуправления и наделенных предварительной поддержкой избирателя в предыдущих электоральных циклах. Недостаточная подготовленность, невнимательность кандидатов и их представителей при заполнении и оформлении подписных листов, отсутствие единообразной правоприменительной практики проверки подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидатов, порождают значительное число избирательных споров по поводу отказов в регистрации кандидатов.
Эти и другие проблемы нормативного регулирования и правореализации актуализируют вопрос замены традиционного механизма сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов на альтернативные формы подобной работы, отвечающие потребностям
современного этапа развития российской избирательной системы.
Одним из вариантов устранения указанных недостатков организации избирательного процесса является процедура SMS-выдвижения. Количество SMS-сообщений, необходимое для регистрации кандидата, устанавливается федеральным законом. Лицо, обладающее активным избирательным правом в избирательном округе, в котором выдвигается кандидат, отправляет SMS-сообщение с порядковым номером того или иного кандидата на единый номер интерактивного сервиса с мобильного телефона, зарегистрированного на свое имя. Единый номер интерактивного сервиса предоставляется оператором сетей связи и заблаговременно доводится до сведения участников выборов избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Порядковые номера кандидатов определяются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации путем жеребьевки с участием представителей средств массовой информации, избирательных объединений, кандидатов в депутаты и на выборные должности. Переданные избирателем данные в поддержку выдвижения кандидата регистрируются оператором сетей связи и незамедлительно передаются соответствующей избирательной комиссии и общественным организациям, контролирующим процедуру поддержки выдвижения кандидатов на выборах. Избирателю, поддержавшему выдвижение кандидата, с помощью SMS направляется подтверждение от оператора сетей связи о том, что выбранный им вариант поддержки учтен, а также сообщается дата и время поступления SMS-сообщения избирателя. Учету и регистрации подлежит одно SMS-сообщение, отправленное избирателем в поддержку выдвижения кандидата. Не учитываются: SMS-сообщения, отправленные из информационной телекоммуникационной сети общего пользования Интернет, SMS-сообщения из других субъектов Российской Федерации и зарубежных операторов сетей связи, SMS-сообщения с различных SIM-карт, авторизуемые в сети с одинаковым IMEI (международным идентификатором мобильного телефона). В целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации и идентификации граждан, осуществляющих электронную поддержку выдвиже-
ния кандидатов, операторы сетей связи (избирательные комиссии) осуществляют документирование действий, связанных с электронным выдвижением кандидатов, при этом обязательному документированию подлежат следующие сведения: фамилия, имя и отчество абонента; дата и год рождения абонента; серия и номер паспорта абонента; гражданство абонента; номер мобильного телефона абонента; дата регистрации SIM (ШШ)-кар-ты абонента; IMEI (международный идентификатор мобильного телефона) абонента; дата и время поступления SMS-сообщения абонента в поддержку выдвижения. По истечению установленного законом периода выдвижения кандидатов соответствующей избирательной комиссией на основе сведений, предоставленных операторами сетей связи, составляется итоговый протокол, который прилагается к решению избирательной комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации кандидата. Копия итогового протокола передается кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения.
SMS-выдвижение необходимо рассматривать в качестве одной из перспективных составляющих электронной инфраструктуры организации и проведения выборов. В отличие от электронного голосования поддержка выдвижения кандидатов с помощью SMS-технологий не предполагает сохранения тайны голосования и обеспечения ее защиты, поскольку процедура поддержки выдвижения кандидатов в соответствии с законом связана с добровольным согласием избирателя на предоставление своих персональных данных кандидату.
Использование SMS на стадии выдвижения кандидатов позволяет уменьшить затраты при проведении выборов, использовать новые технологии в целях расширения возможностей участия в выборах людей с ограниченными возможностями, избирателей, проживающих в отдаленных местностях, исключить выборочное правоприменение и элементы «административного ресурса» в деятельности организаторов и участников выборов. Оперативность, удобство и простота использования SMS-технологий призваны способствовать расширению социальной базы поддержки кандидатов в депутаты и на выборные должности, а также стимулировать
рост активности избирателей на выборах разных уровней. Избирательные комиссии могут применять 8М8-технологии при проведении информационно-разъяснительной
работы, направленной на повышение политической и правовой культуры участников выборов.
Основными целями внедрения в современную российскую избирательную систему практики 8М8-выдвижения являются:
- апробирование организационной и технической возможности процедуры электронной поддержки кандидатов на стадии выдвижения;
- выявление степени электоральной готовности к использованию мобильных телефонов как альтернативы заполнения подписных листов.
Организационно-технически 8М8-вы-движение предполагает несколько этапов:
- формирование из числа избирателей базы респондентов, готовых дать письменное согласие на участие в эксперименте и получение 8М8-сообщений на свой мобильный телефон;
- взаимодействие с соответствующими избирательными комиссиями в части получения сведений о выдвижении кандидатов и составления текста 8М8-сообщения с указанием выдвинувшихся кандидатов;
- использование интерактивного сервиса по рассылке, сбору и сортировке 8М8-сообщений;
- подведение итогов и формирование аналитического контента для последующей доработки и применения в избирательном процессе.
Пилотный проект 8М8-выдвижения сопровождается комплексом социологических исследований политической активности населения, представлений о депутатском корпусе, доверия результатам и способам голосования, существующим механизмам выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности, отношения к электронному голосованию.
Безопасность и защищенность проекта 8М8-выдвижения обеспечена системой мер защиты информации: применением сертифицированных технических средств и средств связи; защитой информации при ее передаче по сетям связи; исключением несанкционированного доступа к сведениям об избирате-
лях, участвующих в 8М8-поддержке выдвижения кандидатов; обеспечением подлинности и целостности информации в базах данных операторов сетей связи и избирательных комиссий. Операторы сетей связи, ресурсы которых используются при 8М8-выдвиже-нии кандидатов, несут ответственность за качество оказываемых услуг.
Контроль за процедурой электронной поддержки кандидатов на стадии выдвижения может осуществляться соответствующей уровню выборов избирательной комиссией путем случайной выборочной проверки подлинности части представленных 8М8-сооб-щений, а также выборочного телефонного опроса избирателей о поддержанной ими кандидатуре. При осуществлении проверки подлинности 8М8-сообщений в поддержку выдвижения извещаются кандидаты в депутаты (на выборные должности) и уполномоченные представители избирательных объединений, участвующие в выборах.
Общественный контроль за процедурой электронной поддержки кандидатов на стадии выдвижения связан с участием общественных организаций в реализации проекта 8М8-выдвижения и возможностью проверки процесса (правильности ввода данных) и результатов 8М8-выдвижения в опНпе-режиме на сайтах общественных организаций.
Представляется, что результаты электорального эксперимента позволят сделать выводы об отношении населения к внедрению электронных технологий в избирательную систему Российской Федерации и потенциале доверия избирателей к 8М8-голосованию. выявить перспективы 8М8-выдвижения в контексте развития электронных технологий российской избирательной системы.
В качестве обязательного компонента первичного внедрения электронного опроса избирателей при сборе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в депутаты (на выборные должности) необходимо рассматривать информационно-пропагандистское
сопровождение проекта 8М8-выдвижения. Недооценка готовности населения к применению новых информационных технологий в практике работы избирательных комиссий может привести к негативным последствиям. Так, в Великобритании, Португалии, Франции и Бельгии были потрачены значительные бюджетные средства на развитие технологий
электронного голосования в ущерб электоральной информационно-разъяснительной
деятельности. В результате общественность выразила недоверие такому способу голосования, что в дальнейшем привело к отказу от электронного голосования (e-voting) [8]. Поэтому организаторы выборов с участием представителей средств массовой информации, избирательных объединений, общественных организаций, экспертов в области избирательного права и процесса должны в обязательном порядке информировать избирателей о предстоящем электронном выдвижении, осуществлять мероприятия по повышению уровня доверия избирателей к техническим средствам в избирательном процессе, формировать положительное общественное мнение об SMS-выдвижении.
1. Рос. газ. 2009. 13 ноября.
2. В режиме online. Межрегиональный семинар «Практика работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по использованию новых информационных технологий» на базе Избирательной комиссии Республики Коми 26-27 ноября 2008 года. Сыктывкар, 2009. С. 132.
3. Международные избирательные стандарты. Сборник документов / отв. ред. д-р юр. наук В.И. Лысенко. М., 2009. С. 874.
4. Выборы в Российской Федерации. Электоральная статистика 2007. М., 2008. С. 172.
5. Выборы в субъектах Российской Федерации 2 марта 2008 года и в единые дни голосования 12 октября 2008 года, 1 марта 2009 года. Электоральная статистика. М., 2009. С. 188.
6. О прошедших выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления: доклад Председателя ЦИК России В.Е. Чурова в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www. cikrf.ru/newsite/news/cik/2009/10/23/vist.jsp. Загл. с экрана.
7. Совещание с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам регистрации кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления (17-18 июня 2010 года). М.: ЦИК России, 2010. С. 9.
8. Лысенко В.И., Головин А.Г. Избирательное
законодательство и выборы в современном Поступила в редакцию 16.07.2010 г.
мире. М., 2009. С. 51-53.
UDC 324
CONCEPTION OF ELECTRONIC INTERROGATION OF VOTERS DURING PETITION IN SUPPORT OF PROMOTION PARLIAMENTARY CANDIDATES (ELECTIVE OFFICES) (SMS-PROMOTION)
Denis Vladimorovich Dvornikov, Association of nonprofit institutions of election rights defense “Civil Control”, Moscow, Russia, Executive Secretary; Training Center “European Club of Professionals”, Candidate of Law, Rector, e-mail: vkr@fromru. com
Vladislav Vyacheslavovich Krasinsky, Russian Public Institute of Election Law, Moscow, Russia, Candidate of Law, Expert; Member of Public Scientific Methodological Consulting Center at Central Election Commission of the Russian Federation, e-mail: vkr@fromru.com
Aleksey Sergeyevich Puchnin, Election Commission of Tambov region, Tambov, Russia, President, Candidate of Law, e-mail: vkr@fromru.com
In article the concept of electronic interrogation of voters is considered during petition in support of promotion candidates (SMS-promotion). Authors have analyzed lacks of the Russian system of promotion and registration of candidates on elective offices and have offered the alternative mechanism of interrogation of voters during petition in support of promotion.
Key words: electronic interrogation of voters; electoral process; election campaign; elections; promotion and registration of candidates; refusal in registration of the candidate; SMS-promotion.
УДК 32
ТИПОЛОГИЯ РЕКРУТИРОВАНИЯ И ПРЕЗЕНТАЦИИ ГУБЕРНАТОРОВ-«ВАРЯГОВ» В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ, 2004-2010 гг. © Антон Васильевич Филатов
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: antonfilatov@mail.ru
В статье изучается эффективность системы назначений губернаторов. Выясняется, как она модифицировалась, какое влияние процедура оказала на сменяемость глав субъектов РФ, кто реально влияет на принятие решений, каковы последние тенденции в этой связи. Показана специфика применяемых технологий для управления политическим процессом в субъектах РФ.
Ключевые слова: назначения губернаторов; региональные элиты; губернаторы-«варяги»; сменяемость глав регионов; группы влияния.
Отмена в 2004 г. прямых выборов губернаторов и переход к системе назначений [1] не стали возвратом к существовавшей с 1991-1997 гг. практике расстановки региональных руководящих кадров [2, 3]. При формировании корпуса губернаторов-«варя-гов» федеральный центр практикует их рекрутирование из числа видных представителей сильных элит групп, в т. ч. и из других регионов. Направленный из центра губерна-тор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают отношения с региональной элитой, но остаются автономным элементом.
Прямые выборы глав субъектов еще РСФСР впервые были применены в 1991 г. в
двух городах федерального значения - Москве и Ленинграде, национальных республиках РФ. Выборы проходили в условиях ломки существовавших политических институтов и сложившихся традиций, а именно, в период (1990 г. - середина 1993 г.), когда отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти недоставало административных ресурсов для управления территориями [4]. Региональные лидеры в первую очередь стремились заручиться «мандатом народного доверия». В результате
