CC BY
39ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА ШУРУПОВА,
заместитель начальника правового отдела УМВД России по Оренбургской области
ОСОБЕННОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматриваются особенности дисциплинарного производства, возбуждаемого в отношении сотрудников органов внутренних дел, характеризуются формы дисциплинарного производства, а также вносятся предложения по совершенствованию нормативных актов в данной сфере.
Ключевые слова: дисциплинарное производство, дисциплинарная ответственность, орган внутренних дел.
E.A. Shurupova, Deputy Head of the Legal Department Ministry of internal Affairs of Russia on the Orenburg region; e-mail: ekaterina-shurupova@yandex.ru, tel.: 8 (3532) 79-03-20.
Features of a disciplinary proceeding in the organs of the internal Affairs of the Russian Federation.
Discusses the features of disciplinary proceedings brought in respect of employees of internal Affairs bodies, characterized by forms of disciplinary proceedings, as well as makes suggestions for improving legislation in this area.
Key words: disciplinary proceeding, disciplinary responsibility, police.
В настоящее время руководством страны особое внимание уделяется недопустимости в деятельности сотрудников органов внутренних дел даже самых незначительных фактов нарушений служебной дисциплины, этических норм, а также иных нарушений, подрывающих авторитет органов внутренних дел и препятствующих формированию позитивного общественного мнения об их деятельности. Выполняя конституционно значимые функции, сотрудники должны представлять собой пример строгого соблюдения законности и дисциплины.
В целях обеспечения мотивации сотрудников на добросовестное выполнение служебных обязанностей в органах внутренних дел применяются меры убеждения, поощрения, воспитания. В случае нарушения требований действующего законодательства сотрудники привлекаются к дисциплинарной ответственности, являющейся необходимым и важным средством для поддержания законности и укрепления служебной дисциплины. При этом эффективность налагаемых на сотрудников органов внутренних дел РФ дисциплинарных взысканий в значительной степени определяется качеством осуществления дисциплинарного производства и уровнем его правового регулирования.
Дисциплинарное производство в органах внутренних дел РФ представляет собой вид административно-юрисдикцион-
ной деятельности органов внутренних дел, осуществляемой в порядке, установленном законодательством о службе в органах внутренних дел, по разрешению дисциплинарного дела и применению уполномоченным руководителем мер дисциплинарной ответственности в целях укрепления и обеспечения служебной дисциплины.
Являясь деятельностью по применению права, дисциплинарное производство представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких логически следующих друг за другом последовательных стадий, анализ которых позволяет раскрыть их сущность и содержание.
Так, О.Э. Лейст при осуществлении специальной дисциплинарной ответственности разграничивает стадии возбуждения дисциплинарного дела, проверки и подготовки решения, его вынесения (право обжалования), исполнения взыскания и течения срока его действия1. По мнению Е.А. Никонорова, к стадиям дисциплинарного производства следует отнести: возбуждение дисциплинарного производства, выяснение обстоятельств совершенного дисциплинарного правонарушения, принятие решения по делу, пересмотр принятого решения, исполнение принятого решения. При этом институт служебной проверки исследователь рассматривает не как стадию, а как часть дисциплинарного производства, в содержание которой входит возбуждение дисциплинарного производства и выяснение
обстоятельств совершенного дисциплинарного правонарушения. На любом из этапов проведения служебной проверки возможно обжалование действий лиц, назначивших служебную проверку либо осуществляющих такую проверку2.
Е.В. Климкина разделяет стадии дисциплинарного производства на возбуждение дела о совершенном дисциплинарном проступке, служебную проверку (расследование), рассмотрение материалов по результатам служебной проверки (расследования) и принятие решения, исполнение решения, обжалование дисциплинарного взыскания и досрочное снятие дисциплинарного взыскания3.
Таким образом, анализ научных взглядов свидетельствует о том, что к понятию стадий дисциплинарного производства существуют различные подходы. Некоторые ученые вычленяют 4-5 стадий дисциплинарного производства. Среди них имеются основные (обязательные) и факультативные. При этом факультативной всеми учеными признается стадия обжалования дисциплинарного взыскания и пересмотра решения по дисциплинарному делу.
Некоторые авторы выделяют упрощенное и обычное (полное) дисциплинарное производство. В упрощенном дисциплинарном производстве стадии разбирательства, рассмотрения дела, принятия и исполнения решения ими объединяются. Четко выраженной стадией при этом является лишь стадия рассмотрения дела и принятия решения. Упрощенное дисциплинарное производство осуществляется от начала и до конца одним и тем же должностным лицом, по его результатам возможно применение только тех дисциплинарных взысканий, которые объявляются устно. Обычное же дисциплинарное производство состоит из стадий возбуждения дисциплинарного производства, дисциплинарного разбирательства, принятия решения, исполнения решения, пересмотра решения4.
Другие авторы, разделяя мнение о двуста-дийности дисциплинарного производства, различают простое производство и полное. При этом реализацию простого производства видят в случаях, не требующих дополнительной проверки по факту нарушения служебной дисциплины, в содержание которого включают три стадии: возбуждение дела, принятие решения о привлечении к дисциплинарной ответственности и исполнение принятого решения5.
Анализ ст. 51, 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты» (далее - Закон о службе в органах внутренних дел), подзаконных актов,
регулирующих правоотношения по привлечению сотрудников к дисциплинарной ответственности, научной литературы в рассматриваемой сфере применительно к органам внутренних дел позволяет выделить три формы осуществления дисциплинарного производства - упрощенное, усеченное, полное. Каждая форма, по нашему мнению, характеризуется собственной структурой, различным субъектным составом, сроками осуществления, спецификой документального оформления.
Наиболее простым вариантом развития дисциплинарного производства является упрощенная форма. Дисциплинарное производство в указанном случае осуществляется одним должностным лицом, как правило, непосредственным руководителем в связи с совершением сотрудником явного, т.е. не требующего получения дополнительной информации, малозначительного по правовым последствиям нарушения служебной дисциплины. По результатам такого производства возможно применение таких дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, объявленных в устной форме, что обусловливает его оперативность. Несмотря на то, что легальный срок этого производства не превышает двух недель, на практике он фактически составляет несколько дней. Его особенность заключается в том, что при его осуществлении невозможно процессуально четко разграничить стадии. Наиболее выраженными являются стадии рассмотрения дела (с вынесением решения), исполнения решения о дисциплинарном проступке (объявление дисциплинарного взыскания в публичной форме) и пересмотра вынесенного решения (только в случае обжалования).
Вторая форма - это усеченное дисциплинарное производство. В отличие от предыдущей, данная форма связана с изданием письменного акта о наложении дисциплинарного взыскания, и соответственно в нем могут участвовать, помимо должностного лица, наделенного дисциплинарной властью, иные лица. Данная форма возможна в случаях, не требующих проверки обстоятельств совершения дисциплинарного проступка (служебной проверки), но когда применение устных дисциплинарных взысканий является недостаточным или неэффективным. Для этой формы дисциплинарного производства характерны стадии возбуждения дисциплинарного дела, рассмотрения дела и вынесения решения, исполнения решения, пересмотра решения (факультативная). По результатам такого производства возможно применение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора, строгого
выговора, предупреждения о неполном служебном соответствии.
Третья форма - полное дисциплинарное производство - является наиболее распространенным видом дисциплинарно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, предусматривающим необходимость проведения служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины. Данная форма развития дисциплинарного производства характеризуется четко выраженными стадиями - возбуждение дисциплинарного производства, дисциплинарное разбирательство; рассмотрение дела и вынесение решения о дисциплинарном взыскании, исполнение решения, пересмотр принятого решения (факультативная стадия), более длительными сроками, документальным оформлением стадий, широким кругом субъектов, участвующих в его осуществлении как единолично, так и коллегиально, применением по его результатам, как правило, более строгих мер дисциплинарной ответственности, включая перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел и увольнение со службы в органах внутренних дел.
Именно в полном дисциплинарном производстве раскрываются все пять стадий его реализации: возбуждение дисциплинарного производства; дисциплинарное разбирательство; рассмотрение дела и вынесение решения о дисциплинарном взыскании; исполнение решения; пересмотр принятого решения (факультативная стадия).
Основанием для возбуждения дела о дисциплинарном проступке является нарушение сотрудником органов внутренних дел служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка).
В настоящее время ст. 49 Закона о службе в органах внутренних дел устанавливает легальное определение нарушения служебной дисциплины (дисциплинарного проступка), под которым понимается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, л ибо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей,
приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Анализ данной нормы позволяет выделить следующие признаки дисциплинарного проступка сотрудника органов внутренних дел: противоправность, виновность, форма совершения -действие либо бездействие, возможность совершения как на службе, так и вне службы. Следует заметить, что рассматриваемое понятие дисциплинарного проступка не включает в себя такой признак, как наказуемость, который означает наступление дисциплинарной ответственности за совершение противоправного действия (бездействия). Отсутствие данного признака считаем оправданным, во-первых, потому, что назначение дисциплинарного наказания не является целью дисциплинарного производства, а, скорее, представляет собой способ реагирования на факты нарушения служебной дисциплины, в результате которого может быть принято решение не только о наложении дисциплинарного взыскания, но и об освобождении от него либо о прекращении дисциплинарного производства. Во-вторых, в отдельных случаях за совершение противоправного деяния законодательством предусмотрена иная ответственность (уголовная, административная и др.)6.
Исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, законодательство, регулирующее правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, не содержит, за исключением грубых нарушений служебной дисциплины. Вместе с тем, исходя из определения дисциплинарного проступка, а также в зависимости от объекта посягательства можно выделить три их группы:
1) посягающие на организацию деятельности органа внутренних дел. Данные проступки являются общими для всех сотрудников органов внутренних дел независимо от замещаемой должности и выражаются в нарушении правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел. К указанной группе следует отнести, например, отсутствие на службе без уважительных причин; нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения; отказ сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации; неявка сотруд-
ника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации и др.;
2) нарушающие требования нормативных правовых актов, которыми сотрудникам органов внутренних дел предоставлены властные полномочия по отношению к субъектам, не подчиненным по службе, и установлен порядок их реализации. Отличительной чертой данного вида нарушений является то, что противоправными действиями (бездействиями) сотрудников создается реальная угроза нарушения либо происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина. К таким дисциплинарным проступкам следует отнести, например, нерегистрацию (несвоевременную регистрацию) сообщения о преступлении; необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела; нарушение сроков проведения следствия, дознания; невыполнение в полном объеме следственных мероприятий по уголовному делу; необоснованное продление сроков предварительного следствия, их искусственное затягивание; ненадлежащее выполнение административного надзора за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений и др.;
3) нарушающие требования к служебному поведению. Дисциплинарная ответственность за совершение проступка, отнесенного к данной категории, может наступить независимо от времени суток и места его совершения. Такие проступки называют проступками, порочащими честь сотрудника органов внутренних дел. В самом общем виде к нарушениям этой группы следует отнести, например, принятие решения из соображений личной заинтересованности; совершение поступка, вызывающего сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника при выполнении служебных обязанностей и наносящего ущерб его репутации, авторитету органа внутренних дел, а также государственной власти; неуважительное, невежливое и нетактичное отношение к гражданам; неуважение к национальным обычаям и традициям, управление транспортным средством в состоянии опьянения и др.
Другими видами нарушений, которые не являются дисциплинарными проступками, но за совершение которых сотрудник органов внутренних дел несет дисциплинарную ответственность, являются административное правонарушение и коррупционное правонарушение.
По общему правилу сотрудники органов внутренних дел, так же как и военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, сотрудники
органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность, за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях7. В этом случае производство по делу об административном правонарушении после установления всех обстоятельств административного правонарушения подлежит прекращению (ч. 2 ст. 24.5), а постановление о прекращении производства по делу со всеми материалами дела в течение суток с момента вынесения постановления направляется в орган по месту службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 28.9).
Представляется, что замена административной ответственности на дисциплинарную обусловлена специфическим характером службы в органах внутренних дел и выполнением обязанностей по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка от преступных посягательств и иных правонарушений, установлением повышенных требований к служебному поведению сотрудника органов внутренних дел как при исполнении служебных обязанностей, так и во внеслужебное время.
На сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, установленные ст. 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»8, а также Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»9 и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»10, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельности11. За несоблюдение указанных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции применяются дисциплинарные взыскания.
Исчерпывающий перечень видов дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников органов внутренних дел, установлен Законом о службе в органах внутренних дел. Он шире, чем перечень взысканий, налагаемых на работников, государственных гражданских служащих
либо сотрудников других правоохранительных органов.
В соответствии со ст. 50 Закона о службе в органах внутренних дел на сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут налагаться замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел. В образовательных организациях высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел на курсантов, слушателей наряду с указанными дисциплинарными взысканиями могут налагаться назначение вне очереди в наряд (за исключением назначения в наряд по обеспечению охраны подразделения), лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации, отчисление из образовательной организации.
Считаем целесообразным конкретизировать исполнение решения о применении такого вида дисциплинарного взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии.
Целью дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии является воспитательное и предупредительное воздействие на виновного в целях изменения его отношения к исполняемым должностным обязанностям12.
В соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных сил Российской Федерации13 дисциплинарное взыскание - предупреждение о неполном служебном соответствии - применяется один раз за время пребывания военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в занимаемой штатной воинской должности. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир (начальник) в срок до 30 суток принимает решение (ходатайствует) о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение образцовым выполнением воинского долга и взыскание не сыграло своей воспитательной роли, о понижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке (ст. 96).
В законодательстве, регламентирующем правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, особенности исполнения такого вида дисциплинарного взыскания отсутствуют, в связи с чем последнее считается снятым по истечении одного года со дня его наложения, если этот сотрудник в течение года не подвергался новому дисциплинарному взысканию14.
Вместе с тем отсутствие дисциплинарных взысканий в течение года исходя из установленной процедуры определения соответствия замещаемой должности в органах внутренних дел, именуемой аттестацией, не означает, что сотрудник стал соответствовать замещаемой должности. При этом, если в течение года сотрудник не допускал нарушений дисциплины, сделал правильные выводы о проступке и имеет положительную оценку своей служебной деятельности в последующий период, снятие такого дисциплинарного взыскания через год можно признать оправданным. Но если сотрудник, несмотря на имеющееся дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии, продолжает пренебрегать интересами службы, нарушать требования служебной дисциплины, то наступление более строгих правовых последствий такого дисциплинарного взыскания представляется обоснованным.
Как справедливо отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чанов, если исходить даже из самого названия этого вида взыскания, оно должно применяться к тем лицам, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если государственный служащий в момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, это совсем не означает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе не может об этом свидетельствовать. При этом вопрос о соответствии или несоответствии служащего замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации15.
Учитывая изложенное, а также законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, представляется возможным предусмотреть норму, аналогичную содержащейся в Дисциплинарном уставе Вооруженных сил, устанавливающую, что предупреждение о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания сотрудника органов внутренних дел в замещаемой должности. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания руководитель (начальник) в срок до 30 суток принимает решение (ходатайствует) о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если сотрудник не исправил свое поведение образцовым выполнением служебных обязанностей и взыска-
ние не сыграло своей воспитательном роли, о проведении внеочередной аттестации для решения вопроса о переводе сотрудника на нижестоящую должность в органах внутренних дел, либо о прекращении сотрудником службы в органах внутренних дел в связи с его несоответствием замещаемой должности - на основании рекомендации аттестационной комиссии.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что наличие указанных особенностей дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации обусловлено его специальной правовой регламентацией, требующей дальнейшего исследования и совершенствования.
1 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). - М.: МГУ, 1981. С. 137.
2 Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 49.
3 Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2006. С. 119.
4 Пономарева Т.Л. Дисциплинарное производство в таможенных органах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2012. С. 89-90.
5 Бялт В.С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 94.
6 Административная ответственность: учеб.-практ. посо-
бие / под ред. С.Е. Чаннова. - М.: Волтерс Клувер, 2010 // СПС КонсультантПлюс.
7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ: в ред. от 4 нояб. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
8 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты: Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ. Ст. 14 // СПС КонсультантПлюс.
9 О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ: в ред. от 28 дек. 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
10 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ: в ред. от 2 апр. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
11 О полиции: Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ: в ред. от 14 окт. 2014 г. Ст. 29 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
12 Комментарий к Дисциплинарному уставу Вооруженных сил Российской Федерации / С. И. Журавлев и др. - М., 2009. Вып. 100 // СПС КонсультантПлюс.
13 Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 10 нояб. 2007 г. № 1495 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 47 (ч. 1), ст. 5749.
14 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ. Ст. 52 // СПС КонсультантПлюс.
15 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. № 9. С. 103-110.
