ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА

Е. И. Сидоров

ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРОИЗВОДСТВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Статья посвящена анализу правовой характеристики и особенностей дисциплинарного производства в таможенных органах. Автором определены место дисциплинарного производства в административной юрисдикционной деятельности таможенных органов, а также порядок применения такого производства.

Ключевые слова: административная юрисдикционная деятельность; дисциплинарное производство; ФТС России; работники; должностные лица таможенных органов; стадии производства; правовая характеристика; дисциплинарные взыскания.

В настоящее время в связи с расширением Таможенного союза в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) роль Федеральной таможенной службы (ФТС России) как органа исполнительной власти, несмотря на Указ Президента РФ от 15.01.2016 № 12, остается значительной. Таможенные органы осуществляют ряд функций, для выполнения которых они наделены определенными правами, в том числе являются субъектом административной юрисдикции. По мнению О. В. Чекалиной, «в российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных. Неоднозначный подход ученых к пониманию административной юрисдикции влечет необходимость рассматривать данное правовое явление как системное образование» [1].

Так, А. В. Зубач отмечает: «Исходя из предмета административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что административная юрисдикция - это деятельность органов исполнительной власти и суда по разрешению административно-правового спора и по правовой оценке конкретных фактов, вытекающих из управленческих правоотношений» [2].

По мнению автора, административная юрисдикция таможенных органов и их должностных лиц выражается в правовой оценке действий участников внешнеэкономической деятельности при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕАэС, их помещении под различные таможенные процедуры, применении различных форм таможенного контроля, выполнении таможенных операций, а также уплате налогов, пошлин и сборов. При этом чаще всего указанная деятельность таможенных органов реализуется в административно-процессуальной форме производства по делам о нарушении таможенных правил, производства по жалобам и обращениям граждан

Е. И. Сидоров

на действия и решения должностных лиц, а также при привлечении работников и должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности за неправомерные решения, действия (бездействие).

Доминирующим в содержании административной юрисдикции таможенных органов в настоящее время являются производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, производство по обращениям граждан и дисциплинарное производство.

Одно из основных направлений административной юрисдикционной деятельности таможенных органов, на наш взгляд, - дисциплинарное производство, которое, по мнению В. Д. Сорокина, представляет собой «урегулированную правом деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение виновных к дисциплинарной ответственности» [3].

Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления, в том числе и в таможенных органах, осуществляется по правилам, установленным федеральными законами, а также постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами.

При этом дисциплинарное производство в отношении гражданских государственных служащих, сотрудников и работников таможенных органов - это одна из разновидностей административных производств, составляющих административный юрисдикционный процесс.

Нормы о дисциплинарном производстве имеют процессуальный характер, что позволяет эффективно осуществить материально-правовые меры дисциплинарной ответственности. Это составная часть административно-юрисдикционного, а значит, и юридического процесса. Поэтому общие положения о процессуальной форме, стадиях процессуальной деятельности действуют и здесь, но имеют определенную специфику.

По мнению автора, задачи дисциплинарного производства в действующем законодательстве четко не прописаны, однако, анализируя процессуальные нормы, регламентирующие производство по привлечению к дисциплинарной ответственности в различных отраслях государственного управления, в том числе в таможенных органах, и приняв за основу тот факт, что данный вид производства является составной частью административно-юрисдикционного процесса, следует отметить, что наиболее полно вопросы административного производства прописаны в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП РФ) в части, касающейся задач производства по делам об административных правонарушениях. Так, в ст. 24.1 КоАП РФ отмечено, что «задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений» [4].

Исходя из вышеизложенного, можно выделить две взаимосвязанные между собой задачи:

- юрисдикционная, которая выражается в справедливом, законном разрешении дела;

- профилактическая, которая состоит в предупреждении новых правонарушений.

При рассмотрении юрисдикционных начал административного производства становится очевидным, что задачи дисциплинарного производства во многом идентичны задачам производства по делам об административных правонарушениях. На основе этого можно выделить основные задачи дисциплинарного производства в таможенных органах:

- предупреждение, пресечение и профилактика дисциплинарных проступков и коррупционных проявлений в таможенных органах;

- всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дисциплинарного проступка или нарушения дисциплины;

- принятие в соответствии с законом решения о применении к виновному дисциплинарного взыскания;

- обеспечение исполнения принятого решения;

- выявление и устранение причин и условий, способствовавших нарушению дисциплины.

На основании вышеуказанной классификации можно дать следующее определение термина «дисциплинарное производство в таможенных органах»: это урегулированная нормами административного, таможенного и трудового законодательства деятельность уполномоченных должностных лиц по привлечению работников, сотрудников и гражданских служащих таможенных органов к дисциплинарной ответственности.

Исходя из этого определения, под дисциплинарной ответственностью в таможенных органах понимают вид юридической ответственности, основным содержанием которой выступают меры, применяемые руководителями таможенных органов и учреждений к гражданским государственным служащим, сотрудникам и работникам таможенных органов в связи с совершением ими дисциплинарного проступка.

Автор разделяет мнение Ю. Н. Старилова, который выделяет следующие особенности дисциплинарной ответственности:

- за дисциплинарный проступок может быть наложено только одно взыскание. Применение дисциплинарного взыскания не освобождает сотрудника или работника, совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной законодательством РФ;

- при наложении на сотрудника или работника дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного правонарушения, обстоятельства, при которых оно было совершено, его предшествующая служба и поведение;

- лица, правомочные налагать дисциплинарные взыскания, применяют их в соответствии с предоставленными им правами. Если с учетом тяжести дисциплинарного проступка необходимо применять дисциплинарное взыскание, превышающее объем прав, предоставленных руководителю, то он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем;

- до применения дисциплинарного взыскания лицо, его налагающее, обязано лично всесторонне и объективно разобраться в причинах и мотивах дисциплинарного проступка. Обязательно должно быть получено письменное объяснение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности. При необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения. Отказ лица от дачи письменного объяснения по существу

совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания [5].

Основными видами дисциплинарных взысканий, налагаемых на работников и должностных лиц таможенных органов, являются: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (ст. 192 Трудового кодекса РФ) [6].

Наряду с этим в соответствии с п. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка на гражданских служащих таможенных органов могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным указанным Федеральным законом, например ст. 59.2 увольнение в связи с утратой доверия [7].

В настоящее время Федеральным законом от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» установлены следующие виды общих дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на сотрудников таможенных органов: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, увольнение из таможенных органов [8]. Нормы указанного Закона также предполагают взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в соответствии со ст. 29.1, а также увольнение в связи с утратой доверия (ст. 29.2).

За каждый случай нарушения служебной дисциплины к работникам и должностным лицам таможенных органов применяется только одно дисциплинарное взыскание. Увольнение из таможенных органов сотрудника как вид дисциплинарного взыскания производится начальником таможенного органа, имеющего право назначения на должность.

Основополагающим признаком дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенных органов, отличающим ее от других видов юридической ответственности, является сфера ее действия, определяемая исходя из субъектной характеристики данной правовой конструкции как ответственности, применяемой специфическими субъектами дисциплинарной власти к определенной категории лиц - должностным лицам.

В соответствии с ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [9] должностными лицами таможенных органов являются граждане РФ, замещающие в порядке, установленном законодательством РФ, должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов РФ. Работники таможенных органов не входят в данную категорию.

Административно-правовой статус должностного лица - это урегулированное административно-правовыми нормами положение данного лица по отношению к иным персонально неопределенным участникам административных правоотношений, в содержание которого включаются следующие основные элементы:

- административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность, деликтоспособность) должностного лица;

- административно-правовая подведомственность должностного лица;

- служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного лица;

- административно-правовые принципы, установленные для должностного лица;

- административно-правовые функции должностного лица;

- меры административно-правового поведения должностного лица;

- административно-правовые требования, установленные для должностного лица;

- административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица;

- меры административно-правового принуждения, применяемые к должностному лицу;

- меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должностному лицу.

Порядок наложения дисциплинарных взысканий на государственных гражданских служащих и сотрудников таможенных органов во многом схожи, но имеют и определенные отличия. Например, в соответствии с п. 2 ст. 58 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перед применением дисциплинарного взыскания к государственному гражданскому служащему обязательна служебная проверка, при проведении которой согласно п. 2 ст. 59 указанного Закона должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены: факт совершения дисциплинарного проступка; вина гражданского служащего; причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка; характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. В отношении гражданского служащего таможенных органов служебная проверка проводится обязательно. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им дисциплинарного проступка не может служить препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В случае отказа сотрудника от дачи письменного объяснения составляется акт в порядке, установленном руководителем ФТС России. Основанием для наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания является, как правило, заключение о результатах служебной проверки, подтверждающее совершение сотрудником дисциплинарного проступка.

Порядок организации и проведения служебной проверки определяется приказом ФТС России от 02.08.2012 № 1557 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» [10]. Служебная проверка проводится для установления обстоятельств, причин и условий нарушения дисциплины сотрудником или чрезвычайного происшествия в таможенном органе. Проверка должна быть начата не позднее пяти дней с момента получения информации, которая стала причиной ее проведения, и закончена, как правило, не позднее чем через месяц со дня издания приказа таможенного органа о ее проведении.

В случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины.

Систематическим нарушением служебной дисциплины является повторное совершение в течение года сотрудником, имеющим дисциплинарное взыскание, дисциплинарного проступка.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено:

- во время болезни сотрудника;

- в период нахождения сотрудника в отпуске или командировке;

- если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев.

Дисциплинарное взыскание по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности не может быть применено позднее двух лет со дня совершения проступка. В указанные сроки не включаются период нахождения сотрудника в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении.

Дисциплинарное взыскание объявляется в приказе, с которым сотрудник должен быть ознакомлен в трехдневный срок под расписку. Гражданскому служащему в пятидневный срок с момента издания приказа о дисциплинарном взыскании копия приказа вручается под расписку.

Вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, если найдет, что это взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка. Должностное лицо или работник таможенного органа считается не имеющим дисциплинарного взыскания, если в течение года со дня его наложения он не подвергался вновь дисциплинарному взысканию.

Следует отметить, что начальник таможенного органа, наложивший на должностное лицо или работника таможенных органов дисциплинарное взыскание, или вышестоящий начальник может снять это взыскание до истечения года, если должностное лицо или работник таможенного органа заслужил это добросовестным отношением к службе и не допустил вновь нарушения служебной дисциплины.

Непосредственный начальник может ходатайствовать о досрочном снятии дисциплинарного взыскания. это ходатайство начальник, наложивший дисциплинарное взыскание, обязан рассмотреть в срок не позднее 15 дней со дня его получения. Права начальников конкретных таможенных органов, касающиеся наложения дисциплинарных взысканий, определяются руководителем ФТС России.

В целом порядок применения дисциплинарной ответственности к гражданскому служащему схож с привлечением к такой ответственности сотрудника. Главное отличие заключается в видах дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарные взыскания налагаются на сотрудников и государственных гражданских служащих, как правило, после проведения служебной проверки. Начальник структурного подразделения таможенного органа вправе ходатайствовать о наложении дисциплинарного взыскания на подчиненного сотрудника.

Таким образом, для дисциплинарного производства специфической особенностью является то, что независимо от характера службы и работы дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) таможенного органа или таможенного учреждения. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может

быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т. е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью.

Необходимо констатировать, что производство по наложению дисциплинарных взысканий на должностных лиц таможенных органов и работников, совершивших служебные проступки, в настоящее время регламентировано различными нормативными правовыми актами. это предопределено наличием разных форм государственно-служебных и трудовых отношений (государственная гражданская служба, работа в таможенных органах и государственная служба иных видов). Вместе с тем в определенных случаях на государственных служащих распространяются также нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка.

При этом можно выделить следующие стадии дисциплинарного производства: принятие решения о возбуждении дисциплинарного производства, служебное расследование (проверка), принятие решения о дисциплинарном наказании, обжалование решения о дисциплинарном взыскании, исполнение наложенного взыскания. Реализация данных стадий в настоящее время определяет порядок наложения дисциплинарных взысканий на работников, государственных гражданских служащих и сотрудников таможенных органов, который имеет общие и специальные нормы, а также определенные отличия.

Использованные источники

1. Чекалина О. В. Понятие административной юрисдикции // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеники-на. М.: Юрист, 2004. С. 285.

2. Зубач А. В., Сафоненков П. Н, Сафоненкова О. А. Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2014. С. 12.

3. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. С. 221.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1 (с посл. изм. и доп.).

5. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма: Инфра, 2014. С. 104.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря (с посл. изм. и доп.).

7. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Сборник законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215 (с посл. изм. и доп.).

8. Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586 (с посл. изм. и доп.).

9. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Приказ ФТС России от 02.08.2012 № 1557 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // Архив ФТС России.