CC BY
258
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
© Кузьмина В.Е.*
Российская таможенная академия, г. Люберцы
Статья посвящена актуальным вопросам правоприменительной практики привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенных органов. Автор исследует правовые основы дисциплинарной ответственности, понятие, назначение, особенности, роль в административно-юрисдикционном процессе таможенных органов.
Ключевые слова государственная служба, Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Дисциплинарный устав таможенной службы, ФТС России, дисциплина, дисциплинарная ответственность, должностные лица таможенных органов, служебная дисциплина, дисциплинарный проступок, служебная проверка.
Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм принуждения, применяемого наделенным властными полномочиями должностным лицом к лицу, совершившему дисциплинарное правонарушение, влекущее неблагоприятные последствия для нарушителя. Другими словами, это реакция государства на правонарушение в сфере трудовых или служебных отношений, проявляющаяся в применении санкций неблагоприятного характера к нарушителю трудовой или служебной дисциплины [7-10].
С точки зрения практической деятельности дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения. Дисциплинарная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права [7].
Трудовое законодательство различает два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая дисциплинарная ответственность предусматривается нормами Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) и распространяется на всех работников независимо от организационно-правовых форм и форм собственности организаций. Возможность привлечения работников и служащих к дисциплинарной ответственности установлена статьями 189 и 192 ТК РФ. Перечень дисциплинарных взысканий, указанных в статье 192 ТК РФ (замечание, выговор, увольнение) является исчерпывающим. Это означает, что применение другого дисциплинар-
* Магистрант.
ного взыскания, не указанного в ТК РФ, не допускается. В указанных статьях также содержатся бланкетные нормы, регламентирующие привлечение к дисциплинарной ответственности отдельных категорий работников. Например, уставы, положения о дисциплине, установленные отдельными федеральными законами, предусматривают специальную дисциплинарную ответственность за нарушение содержащихся в них правовых норм.
Специальная дисциплинарная ответственность отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие установленных норм, по мерам дисциплинарного воздействия, по кругу лиц и органов, наделенных «дисциплинарной властью», по порядку обжалования дисциплинарных взысканий [7-10]. Большинством указанных особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской Федерации, замещающие в установленном законодательством Российской Федерации порядке должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации.
Государственные гражданские служащие таможенных органов проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее -Закон № 79-ФЗ), где предусмотрена специальная дисциплинарная ответственность за нарушение служебной дисциплины. Сотрудники таможенных органов проходят правоохранительную службу в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», в котором также предусмотрен перечень дисциплинарных взысканий за нарушение служебной дисциплины. Кроме должностных лиц в системе таможенных органов предусмотрены должности работников, которые осуществляют деятельность в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 56 Закона № 79-ФЗ «Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Представитель нанимателя в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом обязан создавать условия, необходимые для соблюдения гражданскими служащими служебной дисципли-
ны. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.
Содержание служебной дисциплины для сотрудников таможенных органов определено в Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 16.11.1998 N 1396: «Служебная дисциплина состоит в строгом выполнении всеми сотрудниками таможенных органов (далее именуются - сотрудники) должностных обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Федеральной таможенной службы, правилами внутреннего распорядка в таможенном органе, должностными инструкциями сотрудников, приказами начальников таможенных органов, а также условиями контракта о службе в таможенных органах. Служебная дисциплина основывается на соблюдении каждым сотрудником Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации, на сознательном исполнении служебного долга, а также на личной ответственности сотрудников за экономическую безопасность Российской Федерации».
Особая роль в обеспечении служебной дисциплины отведена начальнику таможенного органа. В соответствии со статьей 30 Закона № 114-ФЗ права, обязанности и ответственность начальника таможенного органа по поддержанию служебной дисциплины устанавливаются Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ. В пункте 7 Дисциплинарного устава указано, что «начальник таможенного органа несет персональную ответственность за состояние служебной дисциплины в таможенном органе, которым он руководит».
Сравнивая приведенные определения, можно заметить, что в Законе № 79-ФЗ определение служебной дисциплины предписывает соблюдать служебный распорядок и должностной регламент, и включает в себя бланкетные нормы, а в Законе № 114-ФЗ определение служебной дисциплины трактуется более конкретно, включает в себя ссылку на Дисциплинарный устав таможенной службы, в котором содержатся конкретные указания и правила поведения для сотрудников и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Дисциплинарный устав таможенной службы РФ не только закрепляет определение служебной дисциплины, но также раскрывает сущность служебной дисциплины в таможенных органах через положения об основах ее соблюдения и средствах обеспечения.
Вспомогательную роль в обеспечении служебной дисциплины выполняют выборные общественные органы - собрания сотрудников таможенных органов. Возможность их создания предусмотрена статьей 31 Закона № 114-ФЗ [10]. Аналогичные собрания сотрудников предусмотрены также в системе органов внутренних дел. Задачей выборных общественных органов является содействие в укреплении служебной дисциплины, повышении качества воспитательно-профилактической работы.
Основанием для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности является нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок). В статье 57 Закона № 79-ФЗ понятие дисциплинарного проступка определено как «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей». В пункте 17 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ дано сходное определение дисциплинарного проступка, как виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения сотрудником возложенных на него должностных обязанностей.
Для дисциплинарного проступка характерно неисполнение служащим (работником) должностных (трудовых) обязанностей, предусмотренных трудовым законодательством, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями о дисциплине, должностными инструкциями и регламентами, вытекающими из служебного контракта (трудового договора), заключенного служащим (работником) с конкретной организацией. Дисциплинарный проступок отличает противоправный характер, а также умышленное или неосторожное виновное действие служащего (работника) организации.
Следует отметить, что ненадлежащее виновное неисполнение работником трудовых обязанностей может быть одновременно и дисциплинарным проступком, и административным правонарушением. Например, в случае нарушения водителем при исполнении трудовых обязанностей правил дорожного движения, повлекшим аварию. В подобном случае он может быть привлечен работодателем к дисциплинарной ответственности, а специально уполномоченными органами государства - к административной ответственности [10]. Содержание дисциплинарного проступка, как и любого другого правонарушения, предполагает наличие совокупности соответствующих юридических признаков (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона) [9].
Объектом дисциплинарного проступка являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении того или иного вида государственной деятельности в таможенной сфере. Например, это конкретные обязанности должностных лиц таможенных органов (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей) или их правомочия (неосуществление или превышение).
Объективную сторону дисциплинарного проступка в таможенной сфере образуют: противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на служебную дисциплину в таможенных органах; причинение вреда государственной таможенной службе; наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившими вредными последствиями.
Субъектом дисциплинарного проступка является физическое лицо (государственный гражданский служащий, сотрудник, должностное лицо) таможенного органа, допустившее нарушение служебной дисциплины.
Субъективная сторона дисциплинарного проступка состоит в совокупности признаков, характеризующих личное отношение нарушителя к своему деянию и к возможным вредным последствиям.
Основным признаком является вина. Традиционно выделяют две формы вины: умысел и неосторожность. В самом определении дисциплинарного проступка есть указание на вину гражданского служащего или сотрудника таможенного органа. Умышленным является такое волевое поведение сотрудника (работника, государственного гражданского служащего), при котором он сознает противоправный характер своего деяния, предвидит вредные последствия и допускает их наступление или относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место в том случае, когда лицо не предвидит вредных последствий своего поведения, однако могло и должно было их предвидеть [8, 9].
Для привлечения к дисциплинарной ответственности гражданского служащего или сотрудника таможенного органа достаточно самого факта нарушения служебной дисциплины, даже если вредные последствия явно не выражены.
Следует отметить, что Закон № 79-ФЗ не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на гражданского служащего взыскание за каждый дисциплинарный проступок.
Применение дисциплинарного взыскания является правом, но не обязанностью работодателя, что позволяет с одной стороны рассматривать каждый факт индивидуально, с другой - допускает возможность освобождения сотрудника таможенного органа от дисциплинарной ответственности.
В пункте 18 Дисциплинарного устава таможенной службы выделены грубые нарушения служебной дисциплины, однако отсутствуют указания на обязательное применение более строгого взыскания.
Работники таможенных органов в случае нарушения трудовой дисциплины несут общую дисциплинарную ответственность в соответствии с нормами ТК РФ.
Таким образом, в системе таможенных органов применяется широкий спектр правовых норм, содержащих меры как общей, так и специальной дисциплинарной ответственности, что позволяет на основе практической деятельности провести сравнительный анализ, выявить актуальные проблемы правоприменительной практики и оценить возможность создания единого законодательного акта, регламентирующего дисциплинарную ответственность для разных видов государственной службы.
Всестороннюю оценку каждого дисциплинарного проступка дают результаты служебной проверки, проводимой комиссией по факту его совершения. Цель служебной проверки - выявить факты, обстоятельства, причины совершения сотрудниками таможенных органов дисциплинарных проступков. Служебная проверка выполняет защитную функцию в отношении сотрудника, поскольку позволяет обеспечить более полное, объективное и всестороннее исследование всех обстоятельств совершенного им проступка [8].
В соответствии с пунктом 20 Дисциплинарного устава таможенной службы порядок организации и проведения служебной проверки в отношении сотрудников таможенных органов определяется руководителем ФТС России. В настоящее время действует приказ ФТС России от 02 августа 2012 г. N 1557 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 15 октября 2012 г. Регистрационный № 25667) (далее - Инструкция).
Сравнивая порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания в отношении государственных гражданских служащих таможенных органов, установленный в статьях 58 и 59 Закона № 79-ФЗ и в отношении сотрудников таможенных органов, установленный Инструкцией, можно выделить следующие особенности и противоречия.
До применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа должен затребовать и от сотрудника и от государственного гражданского служащего письменное объяснение. Служебная проверка проводится по решению начальника таможни или по письменному заявлению гражданского служащего.
Согласно пункту 2 статьи 58 Закона № 79-ФЗ «перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка», то есть наличие дисциплинарного взыскания заранее предусмотрено, если проводится служебная проверка. В пункте 3 указанной статьи содержится указание на тяжесть, степень вины, обстоятельства при которых гражданским служащим совершен дисциплинарный проступок, но нет исследования самого наличия факта проступка. В статьях 58 и 59 Закона № 79-ФЗ нет четкого указания на определение причинно-следственной связи между действиями гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок и наступившими последствиями.
В Инструкции, действующей в отношении сотрудников таможенных органов, определены вышеуказанные юридические признаки дисциплинарного проступка, включая причинно-следственную связь между действиями (бездействием) сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок, и наступившими последствиями, причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка, которые в обязательном порядке подлежат установлению при проведении служебной проверки.
Еще одним существенным противоречием в практике привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц разных категорий, проходящих службу в таможенных органах, является состав и полномочия комиссий по проведению служебных проверок.
Согласно пункту 4 статьи 59 Закона № 79-ФЗ проведение проверки поручается подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюз-
ного органа. Сотрудники указанных подразделений не владеют в достаточной степени специфическими знаниями и опытом работы, например в подразделениях организации таможенного контроля или таможенных платежей, и других и не всегда могут всесторонне и объективно оценить тяжесть дисциплинарного проступка, связанного с профессиональной деятельностью.
В Инструкции четко указаны права и обязанности председателя и членов комиссии по проведению служебной проверки и акцентировано внимание на их профессиональной подготовке и опыте работы.
Сведения о дисциплинарном проступке оформляются документально и составляют доказательственную базу в случае обжалования сотрудником результатов служебной проверки. Служащий по своему усмотрению может обжаловать правомерность наложения дисциплинарного взыскания в административном (вышестоящему руководителю) или судебном порядке в соответствии с законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В результате проведения служебной проверки комиссия представляет начальнику таможенного органа предложения о мере дисциплинарной или материальной ответственности сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок. Данные предложения носят рекомендательный характер для начальника таможенного органа, но представляют собой основу для объективного принятия решения о применении мер дисциплинарной ответственности.
В Таблице приведены данные правоприменительной практики комиссий по проведению служебных проверок в таможнях региона деятельности Центрального таможенного управления [11].
Таблица 1
Год Всего нарушений Количество грубых нарушений Количество дисциплинарных взысканий
2011 1879 47 1103
2012 2372 36 1104
2013 2056 43 958
Анализ данных о результатах служебных проверок, проводимых в таможенных органах региона деятельности Центрального таможенного управления за период с 2011 по 2013 год показал, что около 70 % выявленных дисциплинарных проступков связаны с нарушениями таможенного законодательства, в том числе процедуры таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, при реализации системы управления рисками, контроле достоверности сведений, заявленных в таможенных декларациях, таможенной стоимости и классификации товаров. Основными причинами грубых нарушений служебной дисциплины являются несоблюдение должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, невыполнение приказов и распоряжений начальников таможенных органов, а также прогулы и появление на службе в состоянии алкогольного опьянения.
При высоком уровне выявленных нарушений прослеживается тенденция к уменьшению количества наложенных дисциплинарных взысканий с 1103 в 2011 году (1104 в 2012 году) до 958 в 2013 году. Это позволяет предположить, что устанавливаемые комиссиями таможен по проведению служебных проверок факты дисциплинарных проступков не всегда приводят к наложению дисциплинарных взысканий. Среди причин отсутствия оснований для наложения дисциплинарных взысканий следует отметить субъективный подход руководителей таможенных органов к одинаковым по составу проступкам, например утере должностным лицом служебного удостоверения. При сходных обстоятельствах, одни руководители считают достаточным провести профилактическую беседу и строго предупредить нарушителя о недопустимости совершенного проступка, другие руководители полагают целесообразным применить дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора.
Таким образом, важным условием своевременного выявления факта дисциплинарного проступка, качественно проведенной служебной проверки и привлечения виновного к дисциплинарной ответственности является создание нормативного документа, определяющего состав и полномочия комиссии по проведению служебных проверок с учетом специфики дисциплинарных нарушений, совершаемых должностными лицами таможенных органов.
Актуальные вопросы привлечения к дисциплинарной ответственности, приведенные в настоящей статье, показывают, что существует необходимость, в рамках действующего Дисциплинарного устава таможенной службы, более детально классифицировать дисциплинарные проступки по степени тяжести возможных последствий, а также провести мониторинг правовых норм, регулирующих правоотношения в таможенных органах, с целью определения возможности создания единого правого акта, регламентирующего правила служебного поведения и служебной дисциплины в таможенных органах.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации (№197-ФЗ) // СЗ РФ. - 2002. -№ 1 (часть I). - Ст. 3.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. - 2004. - N 31. -Ст. 3215
4. Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г № 114-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - N 30. - Ст. 3586.
5. Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. N 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 47. - Ст. 5742.
6. Энциклопедический словарь.
7. Васина А.Н. Правовые основы государственной службы в таможенных органах: учебное пособие. - Владивосток: Изд-во РТА Владивостокский филиал, 2011.
8. Демин А.А. Государственная служба в РФ: учебник для магистров. -7-е изд. - М.: Юрайт, 2012.
9. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. - 4-изд. - М.: Норма, 2010.
10. Сафоненков П.Н. Дисциплинарное производство: учебное пособие. -М.: Изд-во РТА, 2013.
11. Сборник форм статистической отчетности таможенных органов перед ФТС России (за 2011-2013 годы).
