CC BY
324
ОСОБЕННОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.Л. Пономарева
(старший инспектор по кадрам управления по работе с кадрами Южно-Уральского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета,
г. Челябинск; [email protected])
Статья посвящена особенностям и проблемам привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц таможенных органов. Даны предложения по совершенствованию действующего законодательства о дисциплинарной ответственности.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, дисциплинарное производство, служебная проверка.
Административная реформа диктует необходимость применения единого подхода к организации деятельности органов исполнительной власти, формированию эффективного механизма разрешения споров, укреплению дисциплины, искоренению коррупции из сферы государственной службы посредством создания действенного механизма именно дисциплинарной ответственности служащих. Важной задачей остается совершенствование нормативно-правовой базы с целью повышения эффективности института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих и усиление его роли в качестве средства поддержания служебной дисциплины в системе органов государственной власти.
Нормативно-правовая регламентация дисциплинарной ответственности в административном праве осуществляется целой совокупностью актов, различных по юридической силе, содержанию, сфере применения. Дисциплинарная ответственность может быть общей, предусмотренной Трудовым кодексом Российской Федерации [1], и специальной, предусмотренной отдельными федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Основным актом, регламентирующим вопросы дисциплинарной ответственности в административном праве, является федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от
25.11.2009) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2].
Вопросы дисциплинарной ответственности таможенной службы раскрываются в федеральном законе от 21 июля 1997 г № 114-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [3]. Сущность служебной дисциплины в таможенных органах РФ, права и обязанности начальников таможенных органов, связанные с ее поддержанием, а также порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий определяются Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ [4].
Особенность применения дисциплинарной ответственности состоит в том, что она применяется только в порядке подчиненности. Так, Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ определена персональная ответственность начальника таможенного органа за состояние служебной дисциплины в таможенном органе, которым он руководит, и обязанность организовывать проведение воспитательных и профилактических мероприятий с подчиненными, выявлять и своевременно пресекать дисциплинарные проступки. По результатам служебной проверки, за нарушение служебной дисциплины на сотрудников таможенных органов могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные Дисциплинарным уставом, а такой вид дисциплинарного взыскания, как увольнение сотрудника из таможенных органов, производится начальником таможенного органа, имеющим право на-
94
Раздел 7. Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей
значения на должность. При этом правило о прямой подчиненности не является определяющим, что является особенностью применения дисциплинарной ответственности, так как привлечь к ней правомочен не только непосредственный (прямой) руководитель, но и руководитель более высокого уровня. Если в зависимости от степени тяжести дисциплинарного проступка необходимо применить меры дисциплинарной ответственности, превышающие объем прав, предоставленных данному начальнику таможенного органа, он готовит для вышестоящего начальника соответствующее представление, на основании которого выносится решение о применении дисциплинарной ответственности.
По общему правилу, применение дисциплинарного взыскания не освобождает работника, совершившего проступок, от иной ответственности, предусмотренной законодательством РФ. Дисциплинарным уставом (п. 20) определено, что если в результате служебной проверки будет обнаружено, что сотрудник допустил действия, указывающие на признаки преступления, руководитель таможенного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания или предварительного следствия.
Дисциплинарная ответственность, по общему правилу, применяется за дисциплинарный проступок, под которым понимается противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей. В целом законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом также проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности. Поскольку не установлено исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, постольку нет и четких указаний о том, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно дисциплинарное взыскание применить к служащему, решается руководителем таможенного органа по его собственному усмотрению.
Отношения в сфере дисциплинарной
ответственности сотрудников таможенных органов характеризуются значительной субъективностью. Нередко, выяснив в достаточно полной степени мотив и цель проступка и отношение лица к содеянному, субъект применения дисциплинарной ответственности может освободить виновное лицо от дисциплинарной ответственности вообще [5, с. 648]. Так, в случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины.
Таким образом, наказание не устанавливается в качестве обязательного следствия совершенного противоправного деяния. Степень усмотрения в применении дисциплинарного взыскания остается высокой, так как наказание сотрудника таможенного органа за дисциплинарный проступок - это право начальника таможенного органа, а не обязанность.
Большое значение для выявления причин совершения дисциплинарных проступков и их профилактики имеют критерии оценки служебной дисциплины. Они применяются в ходе проведения воспитательно-профилактической деятельности подразделений кадров, а также в ходе служебной проверки. Критериями оценки состояния служебной дисциплины в системе таможенных органов являются:
- уровень исполнения должностных обязанностей в соответствии с должностными инструкциями и должностными регламентами;
- состояние планомерности и эффективности профилактической работы по предупреждению преступлений, происшествий и нарушений служебной дисциплины;
- соблюдение правил служебного распорядка таможенного органа;
- морально-психологический климат в коллективе, характер взаимоотношений между должностными лицами, их социальная активность;
- знание начальниками таможенных органов и структурных подразделений мо-
Юридическая наука и правоохранительная практика рально-деловых качеств и особенностей подчиненных;
- уровень работы по охране труда, жизни и здоровья должностных лиц [6].
Для различных категорий служебных (трудовых) отношений устанавливаются различные виды дисциплинарных взысканий. Это еще одна особенность применения дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка трудовым законодательством определены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. В соответствии со ст. 29 Закона о службе в таможенных органах Российской Федерации за нарушение служебной дисциплины на сотрудников могут налагаться в порядке, предусмотренном Дисциплинарным уставом таможенной службы, следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, увольнение из таможенных органов.
К процессуальному основанию дисциплинарной ответственности относится установление и фиксация факта совершения дисциплинарного проступка, возбуждение и рассмотрение дела о дисциплинарном проступке - дисциплинарное производство и, в конечном итоге, применение (реализация) дисциплинарной ответственности к виновному в совершении дисциплинарного проступка лица.
Законодательство детально регламентирует механизм привлечения к дисциплинарной ответственности. Первая стадия дисциплинарного производства заключается в возбуждении дисциплинарного дела и выявлении обстоятельств и причин, послуживших основанием для разрешения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности, выбора и применения меры ответственности к виновному лицу. Способы возбуждения дисциплинарного производства не оговорены и не закреплены. Предусмотрены сроки возбуждения дисциплинарного производства (не более одного месяца со дня, когда начальнику таможенного органа стало известно о со-
вершенном проступке, или не более шести месяцев (двух лет) со дня его совершения).
Ограничение сроков для применения взысканий обусловлено необходимостью стимулирования работодателя к определенной оперативности в реакции на факт трудового правонарушения [7, с. 38]. В этом состоит смысл эффективности применения юридической санкции и одновременное выражение оценки с точки зрения морали, поэтому нельзя допускать ситуацию, когда работник неоправданно продолжительное время находился бы в состоянии угрозы применения к нему меры дисциплинарного взыскания.
Инструкция об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации [8] определяет цели, поводы, основания, организацию и ход служебной проверки, проводимой по решению начальника таможенного органа или заместителя руководителя Федеральной таможенной службы России.
Во всех случаях у лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения не прекращает производство по делу. Однако право дать объяснение, быть выслушанным - важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности. При отказе сотрудника от дачи письменного объяснения, от ознакомления с заключением или при отказе поставить свою подпись составляется акт (форма акта приведена в Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах РФ). Такого рода акт будет являться доказательством соблюдения работодателем правовых норм по привлечению нарушителя к дисциплинарной ответственности в случае возможного спора о правомерности дисциплинарного взыскания.
Обязательной формы для истребования объяснения не предусматривается, и чаще всего осуществление требования работодателя происходит в устной форме. Законодатель не уточняет юридических последствий отсутствия требований рабо-
96
Раздел 7. Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей
тодателя, его устных либо письменных запросов объяснения работника по существу вопроса о дисциплинарном проступке. Отказ работника дать объяснение не препятствует применению дисциплинарного взыскания работодателем. Дача объяснения является диспозитивным правом работника, и никто не в праве заставить работника свидетельствовать против себя самого. Работник вправе как дать письменное объяснение, так и отказаться от дачи такового.
Приступив ко второй стадии дисциплинарного производства и рассматривая обстоятельства, имеющие значение для разрешения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности того или иного работника, руководитель таможенного органа обязан в рамках действующего законодательства выбрать единственно правильную меру ответственности, применимую к работнику, совершившему дисциплинарный проступок.
На стадии вынесения решения определяется мера дисциплинарного взыскания и ее процессуальное закрепление в приказе, с которым сотрудник должен быть ознакомлен в трехдневный срок под роспись. Если работник отказывается подписать предложенный работодателем приказ (распоряжение), то составляется соответствующий акт, при этом отказ работника удостоверить факт предъявления приказа (распоряжения) не имеет какого-либо юридического значения и никак не влияет на действительность примененного взыскания.
Как всякий административный акт, приказ может быть пересмотрен. Вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, если найдет, что это взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка. В случае несогласия сотрудника с решением о привлечении к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение начальнику вышестоящего таможенного органа или в суд. Обжалование не приостанавливает исполнение приказа о
наложении дисциплинарного взыскания.
После издания приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности для виновного возникает особое правовое состояние - состояние наказанности. Во-первых, в течение срока действия взыскания меры поощрения, как правило, не применяются. Во-вторых, в это время может быть применено снятие ранее наложенного взыскания. В-третьих, совершение нового проступка в течение срока действия взыскания считается повторным нарушением дисциплины и влечет применение более суровых взысканий. В-четвертых, наличие дисциплинарного взыскания не позволяет положительно решить вопрос о представлении к очередному званию, повышению в должности.
Проведенный краткий анализ механизма привлечения работников таможенных органов к дисциплинарной ответственности позволяет сделать вывод о том, что в период активного реформирования законодательства, устанавливающего дисциплинарную ответственность, необходимо четко закрепить перечень дисциплинарных проступков; установить процедуру привлечения с обозначением совокупности действий; привести перечень дисциплинарных взысканий в соответствие с действующим законодательством; закрепить права и обязанности как субъектов привлечения к дисциплинарной ответственности, так и субъектов применения дисциплинарной ответственности.
1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от
10.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3. О службе в таможенных органах Российской Федерации: федер. закон от 21 июля
1997 г. № 114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
4. Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: указ Президента РФ от 16 нояб.
1998 г. № 1396 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
5. Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. 848 с.
6. Об утверждении Методических рекомендаций начальником таможенных органов по организации и проведению воспитательно-профилактической работы: распоряжение Федеральной таможенной службы РФ от 23 янв. 2006 г. № 21-Р. Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
7. Агапов А.Б. Проблемы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности. М., 2005. 308 с.
8. Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации: приказ Федеральной таможенной службы РФ от 2 сент. 2008 г. № 1083 // Российская газета. 2008. № 208.
