CC BY
29
УДК 639.2/.3(06)
ОСОБЕННОСТИ АКТУАЛИЗАЦИИ И АУДИТ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРОГРАММНОГО РАЗВИТИЯ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА
Л. И. Сергеев
FEATURES OF UPDATING AND AUDIT OF FISHERIES INDUSTRY PROGRAMME DEVELOPMENT RESULTS
L. I. Sergeev
Обобщаются методические подходы к разработке и корректировке государственных программ развития рыбохозяйственного комплекса (РХК). Отмечаются проблемы, связанные с корректировкой госпрограмм в процессе их выполнения. Акцентируется внимание на процессах целеполагания, согласования индикаторов и затрат на их достижение. Анализируются методические подходы к проведению мониторинга реализации программ, оценки промежуточных результатов их выполнения, даются предложения по усилению связи бюджетных затрат и результатов (индикаторов). Предлагается учитывать агрегирование программных параметров по горизонтам планирования.
госпрограмма, целевые индикаторы, оценка результатов, бюджетные ресурсы, подпрограмма, методика оценки
The paper summarizes methodological approaches to development and updating of state programmes of fisheries industry development. The problems connected with updating of state programs in the course of their execution are emphasized. A particular focus is placed on goal-setting, coordination of indicators and costs of their achievement. Methodological approaches are analyzed to carrying out monitoring of programmes implementation, assessment of intermediate results of their execution; offers on strengthening of connection between budgetary expenses and results (indicators) are given. It is offered to consider aggregation of programme parameters according to the planning horizons.
state programme, target indicators, assessment of results, budgetary resources, subprogramme, assessment technique
ВВЕДЕНИЕ
Программно-целевое управление получило широкое распространение в хозяйственной практике планирования и регулирования деятельности отраслей, предприятий и корпоративных холдингов. Действующая система программного развития с использованием средств федерального, регионального и местных бюджетов имеет особенности, которые следует рассматривать как с положительных, так и некоторых отрицательных сторон всех процессов управления. Актуальность решения возникающих проблем требует соответствующего обобщения и выработки предложений по совершенствованию разработки и реализации государственных программ.
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
К положительным моментам организации и осуществления программного управления в стране следует отнести постепенное преодоление со стороны бюджетной сферы (сети бюджетных учреждений) убежденности в непременной обязанности соответствующего безапелляционного финансирования своей сети. Ранее часто встречающаяся практика «безусловного» бюджетного финансирования социальной сферы ушла в прошлое. Программный бюджет требует как присутствия конкуренции на рынке услуг для государственных и муниципальных нужд, так и выделения бюджетных средств для достижения конкретных целевых показателей.
Также необходимо подчеркнуть, что многочисленные виды и формы поддержки за счет различных бюджетов (федерального, региональных, муниципальных) отраслей народного хозяйства стали приобретать конкретную осязаемую форму получения желаемых результатов в виде достижения целевых индикаторов реализации программ при выделении бюджетного финансирования. Поддержка АПК, бюджетное финансирование ЖКХ, поддержка муниципального пассажирского транспорта и другие формы расходов для решения задач отдельных отраслей народного хозяйства также получили ориентацию на целевые показатели, которые должны быть достигнуты в случае использования бюджетных ресурсов.
У целевой ориентации хозяйственной деятельности на конечные результаты и связи с ними выделяемых бюджетных ресурсов имеется также вторая сторона вопроса эффективности использования ресурсов, заключающаяся в проблемах качества и обоснованности проработки всех положений программного развития. От того, насколько грамотно и обоснованно определены цели, рассчитаны целевые показатели и установлены мероприятия программного развития, зависит реальность возможного выполнения поставленных задач при условии выделения соответствующих бюджетных ресурсов. Как показывает практика выполнения федеральных государственных программ, не все они выполняются в соответствии с требуемой эффективностью. Некоторые государственные программы «секвестируются», приостанавливаются или прекращаются ранее намеченных сроков исполнения. Причинами этого могут быть разные обстоятельства, часть из которых являются проблемами недостаточности выделяемых бюджетных ресурсов.
Учитывая важность и актуальность развития РХК для обеспечения продовольственной безопасности страны, федеральный и региональные бюджеты выделяют определенные ресурсы для решения первоочередных проблем функционирования рыбной отрасли. Данная поддержка осуществляется в форме финансирования государственных целевых программ, которые предусматривают выполнение конкретных мероприятий для достижения целевых установок при реализации задач развития рыбной промышленности [1, 2].
В стране разработана и используется соответствующая методическая база для формирования, мониторинга и подведения итогов выполнения государственных программ [3, 4]. Она должна постоянно совершенствоваться и наполняться новым содержанием, так как результативность программного развития иногда связывается только с возможностью получения дополнительных финансовых ресурсов из бюджетной системы для развития бизнеса. Повышение качества государственного финансового менеджмента, встраивание целевых программ в «программный бюджет» (федеральный, региональные) требует акцентирования внимания на методической базе разработки и оценке эффективности исполнения государственных программ с использованием бюджетных ресурсов.
Проведенный нами анализ решения проблем развития рыбного хозяйства в 60 субъектах РФ показал многочисленное разнообразие подходов к использованию форм поддержки отрасли в региональных программных документах. В ряде областей разработаны и реализуются специальные программы развития регионального РХК (Калининградская, Астраханская области, Камчатский край, Сахалинская область. Приморский край и др.), в ряде субъектов развитие отрасли в форме подпрограмм или отдельных задач включается в программы развития АПК, потребительского рынка (Ярославская область, Республика Карелия, Тамбовская область и др.). Ряд программных документов развития рыбного хозяйства включен в программные документы, связанные с охраной окружающей среды, развитием охотничьего хозяйства, регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и сырья [2].
Многообразие программных форм поддержки регионального РХК учитывает специфику и особенности различных территорий, индивидуальные цели и задачи, комплекс соответствующих мероприятий по воспроизводству рыбных запасов, увеличению вылова ВБР, развитию портовых и рыбоперерабатывающих мощностей, повышению инвестиционной привлекательности отрасли и по решению других проблем. От того, насколько грамотно и обоснованно определены цели и целевые индикаторы (параметры) развития, определены соответствующие мероприятия, можно судить о качестве разработанной программы и возможной результативности развития РХК.
Как правило, целевые программы разрабатываются не на краткосрочный, а на среднесрочный и долгосрочный горизонты планирования. Ежегодно подводятся промежуточные итоги выполнения программ, анализируются результаты достижения заданных параметров реализации в контрольных точках. Логическая укрупненная схема технологической последовательности промежуточной экономической оценки эффективности реализации целевой программы развития РХК на этапе ее текущего исполнения в контрольных точках представлена на рис. 1.
Оперативное управление процессами реализации плана - графика выполнения программы РХК является необходимым элементом реализации исполнения программного развития. Данную функцию выполняет головной исполнитель целевой программы, который обеспечивает соответствующее регулирование всеми технологическими процессами исполнения намеченных мероприятий.
Рис. 1. Логическая укрупненная схема технологической последовательности промежуточной экономической оценки эффективности реализации целевой программы развития РХК на этапе ее текущего исполнения в контрольных точках Fig. 1. Logical enlarged diagram of the technological sequence of intermediate economic assessment of implementation of the target programme of the fisheries industry development at the stage of its current execution at checkpoints
На федеральном уровне для обеспечения реализации мероприятий, рекомендуемых Государственной программой Российской Федерации «Развитие ры-бохозяйственного комплекса», предусмотрены ответственные структуры, отвечающие за реализацию отдельных подпрограмм программы. Утвержден также перечень подразделений Росрыболовства, ответственных за мониторинг целевых индикаторов реализации мероприятий Государственной программы (общих целевых индикаторов реализации и целевых индикаторов реализации по отдельным подпрограммам) [5]. В данной работе задействованы практически все структурные подразделения Росрыболовства. Следует отметить четкое закрепление всех целевых параметров (индикаторов) за конкретными подразделениями (управление организации рыболовства, управление аквакультуры, управление экономики и инвестиции, управление науки и образования и др.), которые обеспечивают анализ хода работ по достижению намеченных и утвержденных программных ориентиров. Адекватность действующей организационной структуры управления Росрыболов-ства структурной системе построения Государственной программы развития РХК исключает размытость всех процессов управления реализацией программы и способствует созданию качественной основы ее выполнения. Индивидуальная ответственность одного структурного подразделения за каждый целевой показатель программы является залогом ее успешной реализации.
Оценка (мониторинг) промежуточных итогов (этапов) реализации программы развития РХК по контрольным точкам является своеобразным сигналом, отражающим состояние дел с ходом выполнения мероприятий и задач программной деятельности [6]. Мониторинг может показать три основных варианта состояния дел: выполнение задач и мероприятий в соответствии с заданными параметрами, выполнение с превышением заданных параметров и недовыполнение установленных программой параметров. В двух последних случаях следует творчески подойти к оценке и анализу факторов, которые привели к отклонениям от исполнения заданных программных параметров.
В случае низкого выполнения или значительного недовыполнения индикативных параметров программного развития можно рассматривать три основных причины такого состояния функционирования экономической системы.
1. Недостаточная проработка и обоснование соответствующими технико-экономическими расчетами установленных индикативных параметров программы.
2. Недостаточное обеспечение исполнения программы соответствующими ресурсными источниками, предполагаемыми к использованию для ее реализации.
3. Низкое качество организационно-управленческой деятельности в процессе реализации соответствующих программных мероприятий.
Первая причина связана в основном с упущениями методической базы расчета целевых параметров. Как правило, для достижения высоких показателей роста добычи, увеличения производства рыбной продукции, снижения результатов негативного состояния природной среды (сокращение запасов ВБР, загрязнение водных бассейнов и др.) и других положительных изменений устанавливаются параметры целей, которые желательны для достижения (оптимистичный вариант). Они должны быть реальны и обоснованы соответствующими расчетами. Как завышение, так и занижение целевых показателей снижает эффективность реализации программного развития. При этом значительное внимание следует уделять использованию нормативной базы затрат ресурсов, прогнозным оценкам измене-
ния цен на продукцию различных отраслей народного хозяйства, связанных с РХК, проектируемым изменениям системы налогообложения и другим элементам показателей сценарного развития экономики в целом и отрасли в частности [7, 8].
Укрупненная связь процесса согласования целевых показателей программы по уровням власти (или вертикальным органам управления) может быть представлена в виде технологической связи, помещенной на рис. 2.
Рис. 2. Процесс согласования целевых показателей по уровням власти, принимающих решение о разработке и утверждении программы Fig. 2. The process of agreeing the targets on the levels of authority that decide on development and approval of the programme
При рассмотрении целевых индикативных параметров в процессе согласования и утверждения программ, как правило, изучаются возможности ресурсного обеспечения выполнения соответствующих программных мероприятий. Прежде всего - это средства бюджетов различного уровня: федеральная программа - федеральный бюджет, региональная программа - региональный бюджет. Финансирование многих федеральных программ предусматривает обязательное софинан-сирование региональными бюджетами программных мероприятий на соответствующих территориях. Стремление региональной власти - получить больше средств из федерального бюджета и взять для себя поменьше обязательств по значениям целевых индикативных параметров программы. Намерения федеральной власти - поменьше выделить средств из федерального бюджета и установить повыше значения индикативных целевых параметров государственной программы. Это естественное стремление всегда вызывается ограничением бюджетных ресурсов для решения всех проблем социально-экономического развития.
Согласование индикативных целевых параметров проводится итерационно, несколько раз до тех пор, пока не будут достигнуты результаты, удовлетворя-
ющие обе стороны значений данных целевых показателей. Данная технологическая схема взаимосвязи присутствует также в системе отношений одного уровня власти, когда, к примеру, на региональном или федеральном уровнях согласовываются целевые параметры и ресурсы (необходимые для их достижения) с финансовым органом. Для достижения необходимых целевых показателей финансовый орган стремится завышать величину данных показателей, а исполняющий и разрабатывающий программу орган - занижать. Все это связано, как правило, с ограниченностью бюджетных ресурсов, которые используются в процессе разработки государственной программы.
На этапе подведения промежуточных итогов исполнения целевой программы часто также возникает необходимость корректировки целевых параметров из-за недостатка или возможности увеличения бюджетных ресурсов для выполнения (и возможной корректировки) задач программного развития. Актуализация программных задач и целевых установок в случае изменения условий текущего исполнения должна также осуществляться в едином технологическом цикле согласования принимаемых изменений. Иногда, по различным причинам (недостатки в проектно-сметной документации выполнения программного мероприятия, недопоступление доходов в бюджет, срывы плана-графика выполнения программы и др.) «урезаются» бюджетные расходы, предусмотренные для выполнения программы. В этом случае необходимо корректировать значения целевых индикативных параметров, вносить изменения в программные мероприятия.
Аналогично следует вносить коррективы в программные действия и целевые индикаторы, когда возникает возможность или необходимость увеличения ресурсного обеспечения программы. Кроме того, может возникнуть целесообразность или необходимость включения в программу решения новых актуальных вопросов, которые возникают в процессе реализации программного развития.
В первоначальный вариант государственной программы «Развитие рыбо-хозяйственного комплекса» с начала ее реализации (2013 г.) вносилось девять поправок (последняя - 31 марта 2018 г.), которые учитывали необходимость изменений, вызываемых требованиями анализа хода реализации выполнения программы, корректировкой бюджетных ресурсов, переориентацией акцентов программного развития и другими обстоятельствами. Ряд правительственных решений федерального уровня напрямую не изменяли параметры государственной программы, но уточняли план ее реализации, касались отдельных вопросов импортозаме-щения продуктов питания, усиления контроля за использованием биоресурсов и других вопросов программного развития отрасли.
Например, в 2015 г. план реализации госпрограммы был дополнен контрольными событиями по двум подпрограммам «Развитие осетрового хозяйства» и «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса». Распоряжением Правительства РФ в план внесены изменения.
В рамках подпрограммы «Развитие осетрового хозяйства» планом дополнительно предусмотрены:
- разработка технологической схемы товарного выращивания осетровых видов рыб в термальной воде;
- выпуск осетровых в водные объекты рыбохозяйственного значения;
- рыбохозяйственная мелиорация водных объектов рыбохозяйственного значения;
- проведение совместных контрольно-надзорных мероприятий в области рыболовства МВД, ФСБ и территориальными управлениями Росрыболовства.
По подпрограмме «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса» план был дополнен контрольным событием, предусматривающим введение в эксплуатацию рыбоводных заводов и научно-исследовательских судов.
Распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. №2661-р. [9] в рамках государственной программы «Развитие рыбохозяйственного комплекса» уточнены меры по реализации национального плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла. Национальный план был подготовлен в соответствии с государственной программой «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 г. №315-р) [10].
План предусматривает в том числе усиление контроля за оборотом уловов водных биоресурсов, создание системы отслеживания происхождения уловов водных биоресурсов на всех этапах их перемещения, введение в действие электронного судового журнала и использование электронной подписи капитанами судов рыбопромыслового флота, развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу, усиление административных и уголовных санкций в отношении нарушителей законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, оперативно-профилактические меры по выявлению и пресечению фактов незаконной добычи (вылова) водных биоресурсов.
Предусмотренные перечнем меры направлены на:
- снижение к 2020 г. числа нарушений законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, приводящих к возникновению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла;
- проведение государственного мониторинга деятельности российских судов рыбопромыслового флота;
- обеспечение выполнения государственных обязательств по международным договорам в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в части, касающейся обеспечения контроля деятельности российских судов рыбопромыслового флота;
- автоматизацию процессов выдачи и получения разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, предоставление и получение достоверных отчётных данных организаций рыбохозяйственного комплекса об объёмах добычи (вылова) водных биологических ресурсов и о производстве рыбной и другой продукции из них;
- подтверждение законности происхождения уловов водных биологических ресурсов и продукции из них, вывозимых из России и ввозимых в неё.
С 2015 г. в госпрограмму была добавлена новая, восьмая, подпрограмма «Развитие осетрового хозяйства». Также госпрограмма дополнена следующими мероприятиями:
- проведение научно-исследовательских работ в области формирования инфраструктуры и развития рыбохозяйственного комплекса;
- строительство и реконструкция рыбоводных заводов;
- развитие научно-производственной базы аквакультуры;
- реконструкция объектов федеральной собственности - портовых сооружений рыбных терминалов морских портов;
- комплексная капитальная реконструкция научно-исследовательских судов.
Ресурсное обеспечение госпрограммы было приведено в соответствие с
федеральным бюджетом на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. и бюджетом на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. На период 2018-2020 гг. -в соответствие с рекомендациями Минфина России по предельным расходам на реализацию государственных программ в 2018-2020 гг.
Общий объём бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы до 2020 г. был увеличен на 9,3 млрд. руб. - с 83,2 до 92,5 млрд. руб. Дополнительные ассигнования федерального бюджета были направлены на реализацию мероприятий подпрограмм: «Развитие аквакультуры», «Наука и инновации», «Модернизация и стимулирование» и «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса».
В связи с увеличением бюджетных ассигнований федерального бюджета была уточнена динамика показателей и целевых индикаторов. Объём добычи (вылова) водных биологических ресурсов к 2020 г. прогнозируется на уровне 4,5 млн. т (вместо 3,9 млн. т), производство рыбы и продуктов рыбных переработанных и консервированных также увеличится к 2020 году до 4 млн. т (вместо 3,4 млн. т). Доля отечественной пищевой рыбной продукции на внутреннем рынке в 2020 г. составит 80 %, что соответствует доктрине продовольственной безопасности России (утверждена Указом Президента России от 30 января 2010 г. №120). Среднедушевое потребление рыбы и рыбопродуктов населением (по данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств) составит к 2020 г. 22,7 кг. Объём производства продукции аквакультуры к 2020 г. составит 315,5 тыс. т в год (вместо 150 тыс. т).
Постановлением Правительства РФ [11] от 30 марта 2018 г. №380 Госпрограмма утверждена в новой редакции. Параметры финансирования госпрограммы приведены в соответствие с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг.». Госпрограмма дополнена разделами по опережающему развитию приоритетных территорий Российской Федерации. Особое внимание обращено на развитие рыбного хозяйства в Дальневосточном Федеральном округе. Актуализирован состав основных показателей (индикаторов) госпрограммы.
Изменения общих расходов федерального бюджета на финансирование госпрограммы «Развитие рыбохозяйственного комплекса» представлено в табл. 1.
Таблица 1. Изменения общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственной программе «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (тыс. руб.)
Table 1. Changes in the total budget allocations of the federal budget under the state
programme "Development of the fisheries industry" (thousand rubles)
Годы Распоряжение от 07.03.2013 N 315-р Постановление от 30.12.2017 N 1725 Постановление от 30.03.2018 № 380
2013 10 479 975,10 10 479 975,10 10 479 975,10
2014 10 190 553,30 10 225 228,50 10 225 228,50
2015 10 231 669,60 13 413 725,90 13 413 725,90
Окончание табл. 1
Годы Распоряжение от 07.03.2013 N 315-р Постановление от 30.12.2017 N 1725 Постановление от 30.03.2018 № 380
2016 10 702 190,45 11 998 358,80 11 998 358,80
2017 11 162 384,72 11 048 301,50 11 048 301,50
2018 11 620 042,61 10 23 053,4 11 667 103,30
2019 12 061 604,40 9 716 416, 1 11 672 283,60
2020 12 459 637,62 10 987 131,1 11 681 979,40
Всего 88 908 057,80 87 892 190,4 92 186 956,1
Наибольший рост затрат бюджета пришелся на 2015 г., когда расходы на программу увеличились на 31,1 % по отношению к первоначальной редакции госпрограммы. Наибольшее падение расходов бюджета приходится на 2019 г. -19,5 % по отношению к первоначальной редакции госпрограммы. При этом следует отметить практически равномерное распределение бюджетных расходов по планируемым годам ее реализации.
Изменения планируемых бюджетных ресурсов по отдельным подпрограммам значительно выше, чем в целом по госпрограмме. В табл. 2. представлены изменения общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета по подпрограмме 1 «Организация рыболовства» государственной программы «Развитие рыбохозяйственного комплекса».
Общее увеличение расходов по данной подпрограмме с 2018 г. составило 1,49 раза. Наибольшее увеличение расходов пришлось на 2019 г. (1,74 раза по отношению к первоначально намеченным затратам). Ни по одному году проанализированных изменений уменьшения бюджетных затрат не предусматривалось.
Таблица 2. Изменения общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета по подпрограмме 1 «Организация рыболовства» государственной программы «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (тыс. руб.)
Table 2. Changes in the total budget allocations of the federal budget under subprogram 1 "Organization of fisheries" of the state programme "Development of the fisheries industry" (thousand rubles)_
Годы Распоряжение от 07.03.2013 N 315-р Постановление от 30.12.2017 N 1725 Постановление от 30.03.2018 № 380
2013 38 264,40 38 264,40 38 264,40
2014 38 973, 0 39 445,40 39 445,40
2015 39 799,00 44 523,70 44 523,70
2016 41 630,49 68 292,20 68 292,20
2017 43 420,60 78 047,90 78 047,90
2018 45 200,84 74 118,10 78 895,10
2019 46 918,47 76 707,40 81 577,80
2020 48 466,78 48 466,80 82 919.0
Всего 342 674,28 467 865,90 511 965,50
Несколько раз на протяжении исполнения в госпрограмму «Развитие ры-бохозяйственного комплекса» вносились изменения в «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие товарной аква-культуры (товарного рыбоводства), включая товарную аквакультуру осетровых видов рыб». Эти изменения были вызваны совершенствованием механизма субсидирования, что повышало ответственность субъектов РФ за использование федеральных ресурсов и эффективность использования бюджетных средств для достижения целевых индикаторов развития товарной аквакультуры.
Изменения параметров и положений госпрограмм на региональном уровне вызываются уменьшением или увеличением возможностей бюджетного финансирования за счет средств соответствующих бюджетов, пересмотром организационных структур организации государственного управления и другими обстоятельствами. При этом не всегда эти изменения сопровождаются корректировкой целевых индикаторов региональных госпрограмм РХК и программ, связанных с развитием рыбной отрасли в регионах. Рост затрат, к примеру, должен сопровождаться улучшением индикативных показателей программы.
Например, Государственная программа Калининградской области «Развитие рыбохозяйственного комплекса» утверждена в 2014 г. [12]. В 2015 г. в нее было внесено одно изменение. Она была изложена в новой редакции, а целевые программы, ранее включенные в программу в качестве программно-целевых инструментов, были признаны утратившими силу. Кроме того, изменился ответственный исполнитель государственной программы (вместо упраздненного Агентства по рыболовству и развитию рыбохозяйственного комплекса Калининградской области ответственным исполнителем стало Министерство сельского хозяйства Калининградской области).
В 2016 г. в Государственную программу было внесено два изменения:
1) скорректированы объемы финансирования государственной программы Калининградской области «Развитие рыбохозяйственного комплекса» на 2015-2020 гг., а также определен ответственный исполнитель программы -Агентство по рыболовству Калининградской области в связи с реорганизацией Министерства сельского хозяйства Калининградской области;
2) объемы финансирования Госпрограммы были приведены в соответствие с законом Калининградской области «О внесении изменений в Закон Калининградской области "Об областном бюджете на 2016 г."». Также внесены изменения в сведения о показателях достижения цели государственной программы Калининградской области «Развитие рыбохозяйственного комплекса»:
- исключены показатели выполнения цели, задачи, основного мероприятия, не влияющие напрямую на достижение цели;
- добавлены дополнительные целевые показатели, отражающие изменение мощностей производства консервной продукции из прибрежного сырья, а также мощностей единовременного хранения рыбопродукции;
- изменен целевой показатель и индикатор государственной программы с целью охвата существующих аспектов достижения цели.
Аналогичные изменения по мере необходимости осуществляются также в процессе корректировки госпрограмм в других регионах (в субъектах РФ).
Немаловажное значение имеет ежегодный мониторинг исполнения госпрограмм, обобщение результатов которого дает почву для их возможной корректировки в различных случаях изменившихся условий хозяйственной деятельности или отчетных параметров выполнения программы. Ежегодный мониторинг позволяет оперативно принимать решения о состоянии дел реализации программных мероприятий и необходимости корректировки параметров программного развития.
Министерством сельского хозяйства РФ на основе рекомендаций Минэкономразвития РФ утверждена «Методика оценки эффективности государственной программы российской федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса» [6]. Оценку эффективности реализации государственной программы осуществляют в два этапа.
На первом этапе рассчитывается оценка эффективности реализации подпрограмм госпрограммы, которая определяется с учетом:
1. Оценки степени реализации основных мероприятий подпрограмм. Мероприятие считается выполненным в полном объеме при достижении следующих результатов:
- мероприятие, результаты которого оцениваются на основании числовых (в абсолютных или относительных величинах) значений показателей (индикаторов), считается выполненным в полном объеме, если фактически достигнутое значение показателя (индикатора) составляет не менее 80 % от запланированного и не хуже, чем значение показателя (индикатора), достигнутое в году, предшествующем отчетному, с учетом корректировки объемов финансирования по мероприятию. В том случае, когда для описания результатов реализации используется несколько показателей (индикаторов), для оценки степени реализации используется среднее арифметическое значение отношений фактических значений показателей к запланированным значениям, выраженное в процентах;
- по иным мероприятиям результаты реализации могут оцениваться как наступление или ненаступление контрольного события (событий) и (или) достижение качественного результата (оценка проводится экспертно).
2. Оценки степени соответствия запланированному уровню затрат, которая рассчитывается для каждой подпрограммы как отношение фактически произведенных в отчетном году расходов на реализацию подпрограммы к их плановым значениям.
3. Оценки эффективности использования средств федерального бюджета, которая рассчитывается для каждой подпрограммы как отношение степени реализации мероприятий к степени соответствия запланированному уровню расходов из средств федерального бюджета.
4. Оценки степени достижения целей и решения задач подпрограмм. Для этого определяется степень достижения плановых значений каждого показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи подпрограммы.
На втором этапе осуществляется оценка эффективности реализации государственной программы, которая определяется с учетом:
1. Оценки эффективности реализации подпрограмм, которая рассчитывается путем умножения степени реализации подпрограммы на оценку эффективности использования средств федерального бюджета.
Эффективность реализации подпрограммы признается высокой в случае, если ее значение составляет не менее 0,85. Если значение произведения составля-
ет 0,77, эффективность реализации подпрограммы признается средней. В случае если значение произведения составляет не менее 0,65, эффективность реализации подпрограммы признается удовлетворительной. В остальных случаях - неудовлетворительной.
2. Оценки степени достижения целей и решения задач государственной программы. Для оценки степени достижения целей и решения задач (далее - степень реализации) государственной программы определяется степень достижения плановых значений каждого показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы. При этом раздельно осуществляется расчет для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является увеличение значений, и для показателей (индикаторов), желаемой тенденцией развития которых является снижение значений.
Эффективность реализации государственной программы в целом оценивается в зависимости от значений оценки степени реализации государственной программы и оценки эффективности реализации входящих в нее подпрограмм. При этом учитывается коэффициент значимости подпрограммы для достижения целей государственной программы, суть которого заключается в учете удельного веса затрат федерального бюджета на конкретную подпрограмму в суммарных расходах на всю программу. Эффективность реализации программы признается высокой, средней, удовлетворительной и неудовлетворительной в условиях достижения вышеотмеченных параметров оценки эффективности реализации подпрограмм.
Аналогичные методические подходы используются при оценке выполнения программ развития РХК на региональном уровне. По результатам оценки органы власти принимают решение о возможной корректировке параметров программного развития, намечают мероприятия по повышению эффективности реализации соответствующих программ.
Подведение промежуточных годовых итогов выполнений госпрограмм показывает, что в процессе их реализации возникает необходимость их актуализации, корректировки индикативных показателей, постоянной оценке экономической эффективности для принятия решений по повышению результативности деятельности отрасли. Возвращаясь к начальным этапам разработки госпрограммы, следует подчеркнуть важность качественной проработки первоначальных параметров индикативных показателей, мероприятий и условий ее выполнения. Чем глубже и качественнее проработаны эти вопросы, тем меньше приходится корректировать программу в процессе ее исполнения. Но два принципиальных вопроса программного развития не нашли, на наш взгляд, решения в действующей методической базе разработки госпрограмм.
Первое. Выделяемые бюджетные ресурсы для реализации программ не находят иногда полной взаимосвязи с индикативными показателями отраслевого развития. Это размывает ответственность за использование бюджетных ресурсов. Например, госпрограмма развития РХК в качестве основных целевых индикаторов по годам устанавливает добычу (вылов) биоресурсов, объем произведенной рыбы и продуктов рыбных, переработанных и консервированных, темпы роста производительности труда по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» и другие параметры. Бюджетные расходы отрасли из федерального бюджета на финансирование госпрограммы составляют только около 10 % от
суммарных расходов затрат всего РХК (без учета капитальных вложений). Поэтому связывать только не очень значительную часть затрат (только бюджетных расходов) с некоторыми общими итоговыми результатами отрасли недостаточно корректно. Если, например, целевой индикатор госпрограммы - построить пять рыбзаводов в основном за счет средств федерального бюджета, то затратный и результативный признаки будут соответствовать требованию «затраты - результат». В этом случае логично связывать затраты с результатом конкретного направления программного развития.
Второе. В долгосрочных госпрограммах (со сроком реализации более пяти лет) параметры и показатели развития (включая целевые индикаторы) следует агрегировать (укрупнять) по мере увеличения горизонта программного развития. Следует задавать определенные интервалы целевых показателей для долгосрочного периода развития, так как вероятность точного расчета в этом случае задаваемых параметров уменьшается с ростом горизонта планирования. В этом случае сократится, на наш взгляд, количество корректировок в госпрограмму в течение всего срока ее выполнения. Будет только «скользящий» график (как правило годовой) уточнения параметров программного развития по промежуточным результатам исполнения госпрограммы. Данное обстоятельство связано также с ежегодным рассмотрением возможностей федерального бюджета по финансированию программного развития отрасли.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подчеркнутые результаты анализа методических положений и аудит программно-целевого развития РХК характеризуют в целом положительные итоги данного экономико-управленческого направления деятельности отрасли, нацеленные на выполнение целевых показателей развития РХК. Имеющиеся и рассмотренные методические проблемы разработки, реализации и подведения промежуточных итогов выполнения госпрограмм развития РХК требуют своего дальнейшего совершенствования.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ЛИТЕРАТУРНЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 07 марта 2013 года № 315-р «О Государственной программе Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса».
2. Программно-целевые аспекты рыбохозяйственной деятельности / В. А. Волкогон [и др.]. - Калининград: Изд-во ФГБОУ ВПО «КГТУ», 2017. -182 с.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «О Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ».
4. Приказ Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582. Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.
5. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 июня 2017 г. № 297 «Об обеспечении реализации мероприятий, предусмот-
ренных государственной программой Российской Федерации «Развитие рыбохо-зяйственного комплекса», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 314.
6. Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 7 декабря 2017 г. № 615 «Об утверждении методики оценки эффективности государственной программы Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 314.
7. Сергеев, Л. И. Обобщение программно-стратегических целей развития рыбохозяйственного комплекса страны / Л. И. Сергеев // Балтийский экономический журнал. - 2017. - N3(19). - С. 63-73.
8. Сергеев, Л. И. Стратегическое целеполагание и моделирование целей развития рыбной отрасли / Л. И. Сергеев, Л. С. Шеховцева // Балтийский экономический журнал. - 2017. - N2(18). - С. 59 - 67.
9. Распоряжение Правительства РФ от 24.12.2015 N 2661-р «Об утверждении перечня мероприятий по реализации национального плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла».
10. Распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 года №315-р. «Развитие рыбохозяйственного комплекса».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2018 г. № 380 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса».
12. Постановление Правительства Калининградской области от 04 февраля 2014 года № 40 «О государственной программе Калининградской области «Развитие рыбохозяйственного комплекса».
13. Росрыболовство [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://fish.gov.ru/ (13 апреля 2018 г.).
14. «Целевые федеральные программы России» Минэкономразвития России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title (13 апреля 2018 г.).
REFERENCES
1. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 07 marta 2013 g. № 315-r "O Gosudarstvennoj programme Rossijskoj Federacii "Razvitie rybohozjajst-vennogo kompleksa".
2. Volkogon V. A., Sergeev L. I., Kuzin V. I., Mnacakanjan R. A. Programmno-celevye aspekty rybokhozyaystvennoy deyatel'nosti [Programme and target aspects of fisheries management]. Izdatel'stvo FGBOU VPO "KGTU", Kaliningrad, 2017, 182 p.
3. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 2 avgusta 2010 g. № 588 "O Poryadke razrabotki, realizacii i ocenki effektivnosti gosudarstvennykh program".
4. Prikaz Minekonomrazvitiya Rossii ot 16 sentyabrya 2016 g. № 582. Meto-dicheskie ukazaniya po razrabotke i realizacii gosudarstvennykh programm Rossiyskoy Federacii.
5. Prikaz ministerstva sel'skogo hozyaystva Rossiyskoy Federacii ot 21 iyunya 2017 g. № 297 "Ob obespechenii realizacii meropriyatiy, predusmotrennykh gosudar-
stvennoy programmoy Rossiyskoy Federacii "Razvitie rybohozyaystvennogo kompleksa", utverzhdennoy Postanovleniem Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 15 aprelya 2014 g. № 314.
6. Prikaz ministerstva sel'skogo khozyaystva Rossiyskoy Federacii ot 7 dekabrya 2017 g. № 615 "Ob utverzhdenii metodiki ocenki effektivnosti gosudarstvennoy pro-grammy Rossiyskoy Federacii "Razvitie rybohozyaystvennogo kompleksa", utverzhdennoy Postanovleniem Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 15 aprelya 2014 g. № 314.
7. Sergeev L. I. Obobshchenie programmno-strategicheskikh celey razvitiya rybohozyaystvennogo kompleksa strany [Generalization of the programme and strategic goals of the country's fisheries industry development]. Baltiyskiy ekonomicheskiy zhur-nal, 2017, no. 3(19), pp. 63-73.
8. Sergeev L. I., Shehovceva L. S. Strategicheskoe celepolaganie i modeliro-vanie celey razvitiya rybnoy otrasli [Strategic goal setting and modelling purposes of the fishery industry development]. Baltiyskiy ekonomicheskiy zhurnal, 2017, no. 2(18), pp. 59-67.
9. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 24.12.2015 № 2661-r "Ob utverzhdenii perechnya meropriyatiy po realizacii nacional'nogo plana deystviy po predupre-zhdeniyu, sderzhivaniyu i likvidacii nezakonnogo, nesoobshchaemogo i nereguliru-emogo promysla".
10. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 7 marta 2013 g. № 315-r "Razvitie ry-bokhozyaystvennogo kompleksa".
11. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 30 marta 2018 g. № 380 "O vnesenii izmeneniy v gosudarstvennuyu programmu Rossiyskoy Federacii "Razvitie rybokhozyaystvennogo kompleksa".
12. Postanovlenie Pravitel'stva Kaliningradskoy oblasti ot 04 fevralya 2014 g. № 40 "O gosudarstvennoy programme Kaliningradskoy oblasti "Razvitie rybokho-zyaystvennogo kompleksa".
13. Sayt Rosrybolovstva. Available at: http://fish.gov.ru/ (accessed 13 April
2018).
14. Portal "Celevye federal'nye programmy Rossii" Minekonomrazvitiya Rossii. Available at: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/ (accessed 13 April 2018).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Сергеев Леонид Иванович - Калининградский государственный технический университет; доктор экономических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой экономической теории; E-mail: doc_sergeevli@mail.ru
Sergeev Leonid Ivanovich - Kaliningrad State Technical University; Doctor of economic sciences, professor, deputy head of the department of economic theory;
E-mail: doc_sergeevli@mail.ru
