CC BY
73
50
экономика и управление
УДК 338.43
Государственная поддержка рыбохозяйственного комплекса: системность мер и обеспечение их эффективности
Анализируется система мер государственной поддержки рыбохозяйственного комплекса России в сравнении с существующим уровнем развития отрасли. дается оценка вклада рыболовства как отрасли в валовую добавленную стоимость страны и роли рыболовства и рыбоводства как вида экономической деятельности в экономике. Предлагаются меры, направленные на преодоление выявленных несоответствий.
Ключевые слова: рыбохозяйственный комплекс; государственная поддержка; бюджетное финансирование; валовая добавленная стоимость; финансовый результат.
The paper analyzes the state support of Russian fishing industry against the existing level of development of the industry. Also, it evaluates the contribution of fishery industry in the gross value added of the country and the role of fishing and fish farming in the country's economy. The paper suggests measures that can be taken to cope with identified problems.
Keywords: fishing industry; government support; government funding; gross value added; financial result.
Кабир Людмила Сергеевна
д-р экон. наук, профессор, главный научный сотрудник Центра бюджетной политики в отраслях экономики НИФИ E-mail: [email protected]
современный этап развития рыбохозяйственного комплекса и основные направления государственной поддержки
Рыбохозяйственный комплекс России (далее — РХК) относится к ресурсному блоку экономики России, а рыбные ресурсы являются активом открытого доступа и общественной собственностью. Умение государства управлять этим активом играет важную роль как в улучшении деятельности РХК, что проявляется в росте доли его вклада
в ВВП страны, так и в развитии регионов [3]. Но успешному развитию РХК мешают следующие блоки проблем, требующие государственного решения [1]:
1) нечеткая регламентация хозяйственной деятельности в рыболовстве, приводящая к снижению ее прозрачности и определенности в рыбозависи-мых экономиках регионов страны, что становится препятствием для получения инвестиций;
2) кризис единой системы управления рыбными ресурсами, заимствованной из социалистической системы общественного производства. Построение новой системы управления РХК возможно на основе диверсификации институциональных механизмов управления рыбными ресурсами, отсутствие которых ограничивает возможности экономического развития РХК, создания новых рабочих мест и проявляется в уменьшении доступа к рыбным ресурсам (активам открытого доступа). В результате местное сообщество лишается возможности пользования природными ресурсами, ведения традиционного образа жизни, что становится причиной безразличного отношения
Экономика. Налоги. Право
Таблица 1
Бюджетное финансирование мероприятий, предусмотренное государственной программой «Развитие рыбохозяйственного комплекса», млн руб.
Наименование подпрограммы Объем финансирования, версия 1 Доля,% Объем финансирования, версия 2 Доля,%
Подпрограмма № 1 «Организация рыболовства» 342,6743 0,38 343,4417 0,41
Подпрограмма № 2 «Развитие аквакультуры» 27 384,0281 30,80 25 688,8267 30,88
Подпрограмма № 3 «Наука и инновации» 29 143,1180 32,77 26 606,5529 31,98
Подпрограмма № 4 «Охрана и контроль» 10 037,6472 11,29 8897,9564 10,69
Подпрограмма № 5 «Модернизация и стимулирование» 239,8759 0,28 152,1629 0,18
Подпрограмма № 6 «Обеспечение создания условий для реализации государственной программы» 21 760,7143 24,48 21 510,5370 25,85
ИТОГО подпрограммы: 88 908,0578 100 83 199,4776 100
ФЦП / Подпрограмма № 7 «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса» 50614,2000 0,0000
Перераспределение из госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» 1806,2800 0,0000
ВСЕГО 141328,5378 83199,4776
к сохранению и рациональному использованию рыбных ресурсов (развитию ННН-промыслов1). В итоге увеличиваются расходы бюджета на социальные программы в регионах и потери бюджета в связи с утратой части рентного дохода и ущерба, наносимого ННН-промыслами;
3) членство России в ВТО требует оценки государственной поддержки РХК на предмет обеспечения повышения конкурентоспособности, эффективности производства, достижения заданного уровня развития. Страны — члены ВТО продолжают формировать и внедрять в жизнь государственные программы развития, экономической поддержки и помощи отдельным секторам экономики посредством создания инфраструктуры, реструктуризации, предоставления налоговых льгот, поддержки НИОКР и осуществления программ стимулирования экспорта продукции национальных производителей. Но в последнее время особая активность стран — членов ВТО проявляется в сфере защиты внутреннего рынка посредством регулирования доступа на национальный рынок при помощи использования технических барьеров, позволяющих повышать
1 ННН-промыслы — незаконные, нерегулируемые и неконтролируемые промыслы.
конкурентоспособность национальных хозяйствующих субъектов.
В настоящее время в России сформировалась и объективно существует система государственной поддержки РХК, включающая ряд инструментов, которые распределены в рамках трех блоков мер: финансовых, экономических, инфраструктурных
В настоящее время в России сформировалась и объективно существует система государственной поддержки РХК, включающая ряд инструментов, которые распределены в рамках трех блоков мер: финансовых, экономических, инфраструктурных. Наиболее эффективными являются меры финансовой поддержки по каналам бюджетного финансирования и предоставления бюджетных субсидий. Что касается экономических и инфраструктурных мер, то пока можно вести речь скорее о намерениях и планах, чем о конкретных действиях государства [2].
Структура налоговых платежей по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» в 2008
(на основе данных формы № 1-НОМ)
Таблица 2 2013 гг.
Год Поступило платежей в бюджетную систему в %, всего по России В том числе % поступлений по виду экономической деятельности, всего
Федеральные налоги и сборы Региональные налоги и сборы Местные налоги и сборы Налоги со специальным налоговым режимом
всего Из них
налог на прибыль организаций НДС акцизы по подакцизным товарам налоги, сборы, платежи за пользование природными ресурсами из них НДПИ остальные федеральные налоги и сборы
всего в том числе в федеральный бюджет
2008 0,10 87,02 19,65 5,85 10,32 0,00 21,55 0,07 35,49 7,50 1,84 3,63
2009 0,14 89,35 15,39 2,74 15,36 0,00 19,69 0,07 38,91 5,87 1,23 3,55
2010 0,13 85,71 19,28 3,15 9,00 0,00 17,95 0,06 39,47 5,16 1,57 7,55
2011 0,10 79,83 15,27 2,24 3,10 0,00 18,18 0,05 0,00 5,05 3,89 11,23
2012 0,09 80,61 16,71 3,29 -0,96 0,00 18,30 0,03 0,96 5,23 2,73 11,42
2013 0,08 78,48 12,57 2,12 -3,90 0,00 19,37 0,04 0,01 5,78 3,10 12,63
Таблица 3
Характеристика РХК по доле поступлений налогов и сборов, доле в валовом доходе, отношению налогов и сборов в бюджетную систему России к валовому доходу и рентабельности проданных товаров, продукции (работ, услуг)
Доля в общей сумме поступлений налогов и сборов в бюджетную систему России, % Отношение общей суммы налогов и сборов в российскую бюджетную систему к валовому доходу, % Доля в валовом доходе по экономике в целом, % Рентабельность проданных товаров, продукции (работ, услуг), %
2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012
0,10 0,14 0,13 0,10 0,09 13,3 10,92 10,41 9,96 9,44 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2 7,4 20,7 19,6 18,2 16,2
Источник: URL: http://vwvw.gks.ru; URL: http://www.nalog.ru (данные формы № 1-НОМ) (на основании данных, представленных на сайте на дату обращения: 30.07.2014)
Опыт программно-целевого метода решения накопленных проблем развития отрасли, полученный при реализации Федеральной целевой программы «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2012 годах» (далее — ФЦП), позволил выявить большое число неучитываемых рисков, оказывающих негативное воздействие на реализацию мероприятий ФЦП, что привело к неполному и несвоевременному освоению выделяемых бюджетных средств.
Финансируемые в рамках ФЦП мероприятия стали, по своей сути, инвестиционными расходами бюджета. Причем бюджетные инвестиции в форме капитальных вложений преобладали и занимали в структуре расходов ФЦП 96%. Оставшаяся доля бюджетного финансирования приходилась на НИОКР (3,58% по плану и 4,86% фактически).
С 2013 г. вступила в действие государственная программа «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 07.03.2013 № 315-р (далее — Госпрограмма). В ее последнем варианте, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 314, объем финансирования в программной части снижен на 6,4% (на 5,708 млрд руб.) — до 83,199 млрд руб. (см. табл. 1). При этом не произошло существенного изменения пропорций финансирования. В итоге, общее уменьшение бюджетного финансирования развития рыбохозяйственного комплекса в 2014-2020 гг. согласно последнему варианту Госпрограммы по сравнению с ее предыдущим вариантом, включающим финансирование ФЦП, составило 41,1% (58,129 млрд руб.).
ФЦП включала до принятия Госпрограммы:
1) направление «Строительство и модернизация объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, объектов хранения рыбной продукции». Поскольку в рамках этого направления предусматривалось исключительно внебюджетное финансирование, в качестве меры государственной поддержки планировалось предоставление субсидий из федерального бюджета рыбохозяйственным организациям для возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство и модернизацию объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры и объектов хранения рыбной продукции;
2) направление «Строительство и модернизация рыбопромысловых судов в российских судостроительных организациях». В рамках этого
направления предусматривалось только внебюджетное финансирование, а в качестве меры государственной поддержки — предоставление субсидий из федерального бюджета рыбохозяй-ственным организациям для возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство и модернизацию рыбопромысловых судов и на уплату лизинговых платежей по договору лизинга.
Для РХК характерны высокая концентрация убыточных организаций (среднее значение за пять лет равняется 32,74% и превышает среднероссийский уровень) и низкая доля в сумме убытка (0,35% общей величины суммы убытка по экономике в целом)
Следует иметь в виду, что, несмотря на закрепление в постановлении Правительства РФ от 12.08.2008 № 606, которым утверждалась ФЦП, субсидий как меры государственной поддержки, возможность воспользоваться государственным субсидированием рыбохозяйственные организации получили только с 2010 г. после утверждения постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 № 1218 Правил предоставления в 2010 г. субсидий из федерального бюджета организациям ры-бохозяйственного комплекса и индивидуальным предпринимателям на возмещение части затрат на уплату лизинговых платежей по договорам лизинга, заключенным с российскими лизинговыми компаниями на приобретение рыбоперерабатывающего, холодильного и технологического судового оборудования.
Действующей в настоящее время Госпрограммой также предусмотрено субсидирование:
1) процентных ставок по привлеченным краткосрочным и долгосрочным кредитам для целей аквакультуры; расходов на уплату лизинговых платежей по договорам лизинга (подпрограмма № 2 «Развитие аквакультуры»);
2) части затрат рыбохозяйственных организаций независимо от организационно-правовой формы, осуществляющих добычу (вылов), первичную и последующую переработку рыбной
54
экономика и управление
Таблица 4
инвестиции в основной капитал по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство»
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Всего инвестиций, млрд руб. 4,3 4,6 4,7 7,8 11,9 9,1
Доля в объеме инвестиций по экономике в целом 0,05 0,06 0,05 0,07 0,1 0,1
Темп роста инвестиций (к предыдущему году) - 1,07 1,02 1,66 1,53 0,76
Источник: URL: http://www.gks.ru. Рассчитано по данным за период 2008-2013 гг.
продукции, на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство и модернизацию рыбопромысловых судов (подпрограмма № 5 «Модернизация и стимулирование»).
В настоящее время продолжается субсидирование процентных ставок по кредитам, привлекаемым на строительство и модернизацию рыбопромыслового флота. В то же время в последнем варианте Госпрограммы отсутствует упоминание о возможности субсидирования процентов по кредитам, привлеченным на строительство и модернизацию объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры и объектов хранения рыбной продукции, но разрешается новое направление субсидирования — кредитование на «цели аква-культуры» и лизинговые платежи.
Именно крупные бизнес-объединения определяют направления государственной поддержки (например, дотации для фермеров, рыбаков, рыбоводов) и организуют банковские пулы, которые обеспечивают предоставление льготных кредитов
Одним из результатов реализации мер государственной поддержки должно было стать увеличение поступления налогов от РХК в российскую бюджетную систему. Но на практике этого не произошло — скорее наблюдалась обратная тенденция, начиная с 2010 г. (см. табл. 2). То же касалось региональных налогов и сборов, начиная с 2009 г. вплоть до 2012 г. В 2012-2013 гг. произошел небольшой рост, но он был незначительным. Причем поступление местных налогов характеризуется
крайней неравномерностью. «Провалы» в сборе налогов в 2009-2010 и 2012 гг. чередуются с годами его относительного роста, который в 2011 г. был самым высоким. Исключение составляют налоги, предусмотренные в отношении налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы, которые демонстрируют тенденцию к росту. В результате по итогам 2013 г. доля налогов, взимаемых при применении налогоплательщиками специальных налоговых режимов, в платежах консолидированного бюджета Российской Федерации, поступающих от вида экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство», составила 12,63%, увеличившись в 3,5 раза в сравнении с 2008 г.
Здесь следует уточнить, что система налоговых льгот, стимулирующих предпринимателей к развитию и модернизации производственной базы, не предусматривает предоставление специфических льгот для вида экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство». В связи с этим заслуживает интерес результат оценки налоговой нагрузки на РХК (см. табл. 3)2. Для этого вида деятельности доля в общей сумме поступлений налогов и сборов в два раза ниже его доли в валовом доходе по экономике, а показатель налогового обременения в 1,5 раза меньше значения рентабельности. Все это указывает на низкий уровень налогообложения отрасли.
Поскольку государственная поддержка ры-бохозяйственного комплекса направлена преимущественно на субсидирование инвестиционных элементов затрат, возникает необходимость
2 Сопоставимым признается налогообложение, когда имеется примерное равенство доли вида экономической деятельности в общей сумме поступлений налогов и сборов в бюджетную систему и доли в валовом доходе по экономике в целом, а показатель налогового обременения (отношение общей суммы налогов и сборов в российскую бюджетную систему к валовому доходу) ниже значения рентабельности продукции [4].
Экономика. Налоги. Право
рассмотрения модели инвестирования отрасли «Рыболовство, рыбоводство» как вида экономической деятельности. Проведенный анализ [5] указывает на ее низкую активность в сфере инвестирования в основной капитал (см. табл. 4). Доля этого вида экономической деятельности в общем объеме инвестиций в основной капитал составляет 0,1% и является одной из самых низких для экономики России.
Для РХК характерны высокая концентрация убыточных организаций (среднее значение за пять лет равняется 32,74% и превышает среднероссийский уровень) и низкая доля в сумме убытка (0,35% общей величины суммы убытка по экономике в целом). Показатель, характеризующий концентрацию сальдированного финансового результата вида экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство», указывает на незначительность его инвестиционного потенциала (0,1% общей величины).
Все это означает, что низкая инвестиционная активность организаций РХК не обусловлена фактором налогообложения.
Пути решения проблем организаций РХк
Проведенное исследование позволило выявить недостатки, мешающие обеспечению устойчивого и эффективного функционирования отрасли. Парадоксом являются наблюдаемая в отрасли самая меньшая по экономике России инвестиционная активность и небольшой инвестиционный потенциал при наличии существенных потоков бюджетного финансирования и низком уровне налогообложения.
Подобное несоответствие можно объяснить, если прибегнуть к зарубежному опыту. Для стран, где обеспечивается рост рыбной отрасли и укрепляется ее конкурентная позиция на национальном и международном рынке, характерно, что за каждым эффективным и растущим рынком стоит мощный союз государственных регуляторов и крупных бизнес-объединений, которые координируют производственную, сбытовую, маркетинговую политику в отрасли и защищают интересы каждой организации (каждого предпринимателя) отрасли от действий регуляторов.
Именно крупные бизнес-объединения определяют направления государственной поддержки (например, дотации для фермеров, рыбаков, рыбоводов) и организуют банковские пулы, которые
обеспечивают предоставление льготных кредитов. И именно в их силах посредством четкой координации действий, объединения финансовых ресурсов и поддержки государственных органов защитить свой рынок от иностранных конкурентов.
Эффективность РХК может быть повышена посредством:
1) изменения системы налогообложения отрасли (возможно, переход к рентной модели будет способствовать повышению как бюджетной эффективности РХК, так и сокращению ННН-промы-слов);
2) применения зарубежного опыта управления рыбными ресурсами как природными активами общей собственности в целях:
а) повышения эффективности управления рыбными ресурсами за счет преодоления отчуждения местного населения от ресурсов и сохранения исторических промыслов и видов деятельности;
б) улучшения использования форм поддержки рыбодобывающих регионов и повышения эффективности расходования средств федерального бюджета в рамках Госпрограммы за счет учета особенностей распределения ресурса, интересов коренного населения, ценностей среды обитания, специфики и традиций промысла и т.д.
литература
1. Резолюция Восьмого международного конгресса рыбаков «Рыбный рынок Таможенного союза (ТС), тенденции и перспективы регулирования» / Итоговые материалы VIII Международного конгресса рыбаков. URL: http://www.fish-fomm.ru/content/?s=157.
2. Сайт Федерального агентства по рыболовству. Рубрика «Экономическое развитие отрасли». URL: www.fish.gov.ru/activities/Pages/ EcoDev.aspx (дата обращения: 31.07.2014).
3. Пилясов А.Н. От отчуждения к социальному укоренению: теоретические и прикладные вопросы северного природопользования // Журнал экономической теории. 2013. № 3. С.47-60.
4. Лыкова Л. Н. Налоги и налогообложение в России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2006. 384 с.
5. Кабир Л.С. Модель инвестирования национальной экономики: основные характеристики и влияние налогового режима // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2013. № 4. С. 4-24.
