CC BY
2635
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. № 2. С. 128-136.
УДК 332.02
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ1
EVALUTION OF THE EFFECTIVENESS OF STATE PROGRAMS
А.Г. Бреусова A.G. Breusova
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского Omsk state university n.a. F.M. Dostoevsky
Статья поступила в редакцию 18 февраля 2015 г.
Рассматриваются практические аспекты оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации. Оценка эффективности государственных программ необходима для принятия решений, связанных с корректировкой мероприятий, сроков, объемов финансирования. Как показал анализ действующей оценки эффективности государственных программ в субъектах России, ответственные исполнители приравнивают понятия эффективности и результативности, что тормозит процесс перехода к программному бюджету и созданию системы оценки стоимости достигнутых результатов, а значит, и условий для полноценного внедрения принципа эффективности использования бюджетных средств. Так, основными критериями оценки эффективности государственных программ являются полнота освоения средств бюджета и достижение заданных значений целевых индикаторов. При этом существуют возможности корректировки как объемов финансирования, так и значений целевых индикаторов, и общая оценка эффективности госпрограммы становится формальной процедурой. Данные выводы также подтверждает анализ региональных методик оценки эффективности госпрограмм и обобщение факторов, влияющих на расчетный показатель эффективности. Кроме того, организация управления государственными программами предполагает концентрацию функций разработки, реализации и оценки у ответственного исполнителя государственной программы. В этом случае сложно обеспечить независимость и объективность оценки государственных программ, так как ведомства заинтересованы в результатах оценки. Делается вывод о необходимости комплексной оценки государственных программ, начиная с нижнего уровня, в разрезе отдельных элементов и создание базы данных стоимости результатов - как непосредственных, так и конечных, что будет являться первым шагом на пути создания полноценной системы оценки эффективности территориальных программ. Подчеркивается, что для повышения эффективности государственных программ становится необходимым закрепление значений целевых показателей по подпрограммам (госпрограмме) и невозможность их корректировки в течение финансового года. Организация мониторинга программ в субъектах России позволит повысить качество разрабатываемых программ и ответственность исполнителей. Также предложен ряд рекомендаций по использованию оценки программ в принятии решений.
The article discusses the practical aspects of assessing the effectiveness of state programs of the Russian Federation. Evaluation of the effectiveness of state programs is necessary for making decisions related to the adjustment measures, deadlines and funding. The analysis of the current evaluation of the effectiveness of state programs in the subjects of the Russian Federation showed that responsible executives equate the concepts of efficiency and effectiveness. This slows down the process of transition to the program budget and the establishment of a system of assessing the value of the results achieved, and hence the conditions for the full implementation of the principle of efficient use of budgetary funds. The main criteria for evaluating the effectiveness of state programs are the fullness of the implementation of the budget and the achievement of the set target values of indicators. There are possibilities of correction of funding and target values of the indicators, then the overall evaluation of the effectiveness of the state program becomes a formal procedure. These findings are also confirmed by the analysis of regional methods of evaluating the effectiveness of government programs and summary of factors affecting the calculated performance indicator. In addition, the organization of management of state programs involves the concentration of functions in the development, implementation and evaluation by the responsible state program. In this case, it is difficult to ensure the independence and objectivity of the evaluation of government programs since the agencies are interested in the evaluation results. The conclusion of the article is the statement about the need for a comprehensive evaluation of public programs, ranging from the lowest level in the context of individual elements and the creation of a database of the cost of the results, both immediate and ultimate, that would be a first step towards the creation of a comprehensive system of assessing the effectiveness of regional programs. The article emphasizes that in order to improve the effectiveness of state programs it is necessary to fix the target values by sub-programme (the programme) and to make their adjustments impossibile during the fiscal year. Organization of programs monitoring in the subjects of the Russian Federation will improve the quality of the programmes and the responsibility of their performers. The author suggests a number of recommendations on the use of program evaluation in the process of decision making.
Ключевые слова: государственная программа, оценка эффективности госпрограмм, целевые индикаторы, конечные результаты госпрограмм.
Key words: state program, evaluation of the effectiveness of state programs, target indicators, outcomes of government programs.
1 Работа проведена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания вузам в части проведения научно-исследовательских работ на 2014-2016 гг., проект № 2378.
© А.Г. Бреусова, 2015
Оценка эффективности государственных программ
129
Введение. Как известно, программы - это инструмент, позволяющий увязать расходы и ожидаемые результаты, что и составляет основную ценность программ как инструмента территориального управления. С 2012 г. в практику государственного и муниципального управления вводятся государственные программы. Государственные программы дают возможность комплексно взглянуть на деятельность ведомств и определить роль ведомств и их стратегическую миссию в развитии территорий, а также связать стратегию территории, бюджет и программы ведомств. При этом доля расходов бюджета в программной форме должна приближаться к 100 %. Оформление расходов в программную форму само по себе не означает выполнение принципа эффективности использования средств бюджета и достижение целей социально-экономической политики. Кроме того, существует необходимость ежегодной корректировки и уточнения сроков, целевых индикаторов, объемов финансирования государственных программ. Изменения, вносимые по итогам года в государственную программу, должны быть обоснованы и произведены на основе оценки эффективности государственной программы. Только такой подход позволяет органам власти использовать весь потенциал программноцелевых методов бюджетного планирования. В настоящее время, по мнению исследователей, единой методологии оценки эффективности государственных программ нет [1; 2]. Об этом свидетельствует целый ряд публикаций
A. М. Лаврова, М.Е. Чичелева, С.В. Барулина,
B. С. Кусмарцевой. Каждый регион разрабатывает собственную методику, использование которой позволяет отчитаться в большинстве случаев о высокой степени эффективности исполняемых программ, что не дает возможности объективно оценить деятельность исполнительных органов власти и, соответственно, эффективно использовать бюджетные средства. Это актуализирует задачу разработки объективных методик оценки эффективности государственных программ. Оценка эффективности государственных программ позволит оценить деятельность ведомств, обеспечить общественный контроль за достижением результатов социальноэкономической политики, определить «дефектные» элементы программ и, соответственно, принять решение о ее корректировке или прекращении, что будет способствовать эффективному использованию средств бюджета и созданию системы оплаты труда в зависимости от результатов работы органов власти.
В связи с этим целью исследования выступает анализ существующих подходов к оценке
эффективности государственных программ в регионах Российской Федерации и разработка предложений по решению выявленных проблем.
Разработанные рекомендации могут быть использованы для последующего теоретического анализа исследуемой проблемы, для органов государственной власти и местного самоуправления.
Обзор литературы. В российской практике научные подходы к оценке эффективности программ стали формироваться сравнительно недавно с принятием решения о переходе на управление, ориентированное на результат и программно-целевые методы бюджетного планирования. Среди исследователей программноцелевого управления можно выделить работы Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, затрагивавших в своих работах общие аспекты формирования и реализации программ [3]. С формированием программного бюджета интерес к оценке эффективности госпрограмм возрастает и появляются работы М.П. Афанасьева, Л.А. Ерош-киной, К.Е. Захарова, П.Г. Крадинова, где исследуется проблематика оценки эффективности программ в практике территориального управления [4-6]. В целом, основные подходы к оценке эффективности можно объединить в следующие направления:
- метод анализа издержек и выгод, предложенный К. Вейсом;
- метод анализа издержек и результативности;
- метод интегральной оценки, предложенный М. Афанасьевым, И. Кривоговым.
Метод анализа издержек и выгод требует оценки в денежном выражении всех затрат и выгод от реализации программы. И, соответственно, одним из недостатков данного подхода является то, что на практике очень сложно в денежном выражении оценить социальный эффект. В последнее время стали появляться публикации, предлагающие использовать при оценке выгод дисконтированные методы, аналогично расчету основных показателей эффективности инвестиционных проектов. По мнению А. Шахназарова, В. Лившица, С. Смоляка, при оценке должны приниматься все основные показатели доходов будущих периодов [4]. По мнению Т. Фокиной, оценку доходов бюджета будущих периодов необходимо использовать в государственных программах, направленных на развитие и поддержку промышленности [7].
Метод анализа издержек и результативности не требует расчета в денежном выражении всех социальных эффектов, а позволяет оценить, сколько стоит одна единица результата. Стоимость единицы результата и будет пока-
130
А.Г. Бреусова
зателем эффективности. По нашему мнению, минусом метода является то, что нет норматива стоимости единицы результата, и это осложняет использование метода на практике. Но при этом данный подход можно широко использовать на этапе разработки программ для выбора наиболее эффективного варианта программы.
Метод интегральной оценки чаще всего используется в зарубежной практике (Всемирный банк) [8; 9]. Суть данного подхода заключается в том, что направлениям реализации программы присваиваются весовые коэффициенты. Так, основными направлениями интегральной оценки являются цели и задачи, планирование, управление и мониторинг, результативность и эффективность. Можно говорить о том, что заданные направления определяют требования к программе, управлению программой и дают объективное представление о ее качестве [4].
Актуальность прикладных аспектов оценки госпрограмм сегодня чрезвычайно высока. Это связано, прежде всего, с трудностями оценки уже разработанных и реализуемых программ. Прикладные аспекты оценки эффективности освещаются в работах М.Е. Чичелева, Д.Ю. За-
вьялова, С.В. Барулина, В.С. Кусмарцевой. Так, Барулиным и Кусмарцевой подчеркивается необходимость жесткого разделения понятий «эффективность» и «результативность» -«эффективность» авторами оценивается через соответствие фактической стоимости результата плановой [2]. Д.Ю. Завьялов предлагает практические способы измерения эффективности. Так, автором в рамках оценки результата госпрограмм в денежном эквиваленте предлагаются такие способы, как метод оценки доходов бюджета и метод оценки экономии затрат. Интерес представляет предложенный автором метод оценки изменения потребностей, который предполагает расчет эффективности бюджетных расходов исходя из изменения состояния удовлетворения потребностей жителей в бюджетной услуге к изменению бюджетных расходов на ее предоставление, что требует проведения социологических исследований для измерения степени удовлетворения потребностей [10]. Таким образом, можно соотнести основные подходы к оценке эффективности программ и варианты их практического использования, что отражено в табл. 1.
Таблица 1
Основные подходы к оценке эффективности и способы их практической реализации
Общие подходы к оценке эффективности программ Способы практической реализации Недостатки
Метод анализа издержек и выгод (К. Вейс, М. Скри-вен) (модификация -метод учета показателей доходов будущих периодов на основе дисконтирования) Метод оценки доходов бюджета Сложность расчета бюджетных доходов, получаемых в результате расходования бюджетных средств
Метод оценки экономии затрат Расчет достигнутой экономии затрат без учета качества и комфортности оказываемых услуг
Метод оценки доходов населения Требуется измерить результат вложений в человеческий капитал в денежном эквиваленте
Метод оценки эффективности бюджетных расходов по оказанию бюджетных услуг, имеющих аналог на рынке Расчет стоимости услуги в государственном секторе и сравнение с аналогичными услугами, предоставляемыми негосударственным сектором, не дает возможности оценить услуги, не имеющих аналогов на рынке
Метод анализа издержек и результатов (М. Пэттон) Метод соотношения условных эффективностей: за базу для сравнения берется средний показатель по всем аналогичным учреждениям либо некий идеальный вариант Субъективность ранжирования показателей результата работы бюджетного учреждения
Метод оценки изменения потребностей Эффективным будет признано такое расходование средств, при котором степень удовлетворения общества возрастет больше, чем бюджетные расходы, что задает высокие требования к качеству социологических исследований и определяет их высокую стоимость
Интегральная оценка (М. Афанасьев, И. Кривогов) Метод весовых коэффициентов Субъективность ранжирования основных направлений оценки
Оценка эффективности государственных программ
131
Вместе с тем приходится констатировать, что в данных исследованиях определяются лишь общие подходы оценки эффективности государственных программ и исследуются отдельные методы измерения эффективности бюджетных расходов, связанных исключительно с предоставлением бюджетных услуг. Вопросы комплексной оценки программ, анализ как качества, так и расходной части программ, взаимосвязи между элементами программы и их влияние на оценку эффективности исследованы недостаточно. В частности, как, используя предлагаемые подходы, оценивать государственные программы, в чем заключается оценка эффективности и как измерить эффективность разрабатываемых и уже реализуемых программ - все эти вопросы мало изучены. Кроме того, как показывает практика, органы власти отчитываются о достаточно высокой эффективности своих программ и возникает вопрос, а так ли это на самом деле и не позволяют ли используемые оценки трактовать эффективность государственных программ так, как это выгодно главным распорядителям средств бюджета. Поэтому сложность вопроса оценки эффективности, реальная практика оценки, востребованность данных вопросов в практике управления обусловили необходимость проведения исследования.
Гипотезы и методы исследования. Гипотезой настоящего исследования является предположение, что проводимая оценка государственных программ в субъектах России не позволяет объективно оценить эффективность разработанных и реализуемых государственных программ. Для доказательства гипотезы были использованы следующие методы: сравнительный анализ для сопоставления принятых подходов к оценке эффективности в субъектах России, методы математического анализа, анализ нормативно-правовых актов. Для формализации результатов исследования использованы табличный и индексный методы, метод группировок.
Результаты исследования. Бюджетным кодексом вводится ежегодная оценка эффективности реализации государственных и муниципальных программ [11]. Можно дать следующее определение оценки, которое, по нашему мнению, полностью отражает сущность оценочных процедур - это анализ программ, направленный на определение результатов (эффектов) программ и сравнение этих результатов (эффектов) с определенными критериями (например, на соответствие результатов запланированным значениям) [12]. Необходимость
оценки связана с удовлетворением потребности измерить и оценить результаты управления, определить «проблемные» места управления и причины неудач. Как показал проведенный анализ литературы и нормативно-правовых документов региональных и федеральных органов власти (положения по разработке, реализации государственных программ, которыми и устанавливается оценка эффективности), сегодня нет единой и общепризнанной, универсальной методики оценки эффективности программ. Можно говорить только о существовании подходов к проведению оценки. Традиционно под эффективностью понимают соотношение затрат и результатов деятельности, мероприятий программы. Сложность оценки эффективности государственных программ возникает вследствие того, что затраты и результаты выражаются в разных единицах измерения. Общая сумма затрат определяется исходя из объема ресурсов, которыми управляет главный распорядитель средств бюджета. Результаты будут выражены набором индикаторов оценки деятельности исполнительных органов власти и отразят уровень реализации целей, по отношению к которым и оценивается эффективность. Таким образом, можно выделить две составляющие в оценке эффективности:
• оценка достижения заданных целевых индикаторов с помощью предусмотренных программой мероприятий (соответствие мероприятий заданной цели);
• оценка ресурсов, необходимых для достижения заданной цели.
Таким образом, программа эффективна, если запланированные целевые индикаторы достигнуты с использованием минимально необходимого для этого объема средств. Что очень важно, анализ эффективности включает в себя не только оценку результативности реализации государственной программы, но и оценку стоимости достигнутых результатов.
Обобщая теоретические подходы, остановимся на анализе порядка проведения эффективности государственных программ субъектами Российской Федерации. Прежде, чем использовать государственные программы, каждый регион разрабатывает собственное положение по формированию и реализации государственных программ, где прописывается порядок оценки эффективности реализации программы. Проанализировав порядок оценки эффективности регионов России, можно сделать следующие выводы. Сегодня большинство субъектов России идет по пути стандартизации оценки эффективности государственных про-
132
А.Г. Бреусова
грамм и используют стандартный порядок оценки эффективности для всех сформированных программ. Лишь небольшое количество субъектов России оценку эффективности прописывает в самих госпрограммах (Вологодская и Кировская области). Еще одной из особенностей использования госпрограмм является концентрация всех функций по разработке, реализации и оценке программы у ответственного исполнителя государственной программы. То есть одно и тоже ведомство является одновременно разработчиком, исполнителем и оценщиком. В этом случае сложно обеспечить независимость и объективность оценки государственных программ, так как ведомства заинтересованы в результатах оценки. В целом, основными критериями оценки эффективности госпрограмм являются:
• полнота достижения целевых показателей (индикаторов), заданных государственной программой;
• соответствие фактического объема финансирования запланированному (освоение бюджетных средств).
Таким образом, оценивается только достижение целевых индикаторов и полнота финансирования (полное освоение бюджетных средств). Поскольку существует проблема разных единиц измерения результатов и затрат, как правило, регионы используют в оценке эффективности индексный метод, позволяющий нивелировать влияние единиц измерения. И, в конечном итоге, эффективность оценивается через отношение степени достижения целевого индикатора к полноте финансирования программы. Оценка эффективности проводится последовательно, начиная с нижнего уровня госпрограмм. Первоначально рассчитывают выполнение целевых индикаторов мероприятий, уровень финансового обеспечения и, путем отношения перечисленных составляющих, - эффективность реализации мероприятий. Затем, путем нахождения среднего значения индикаторов эффективности по мероприятиям подпрограммы, определяется значение эффективности подпрограммы. Аналогично определяется показатель эффективности госпрограммы. Такой порядок оценки используется и в Омской области [13].
Это позволяет в случае необходимости искусственно завысить эффективность государственных программ. Использование программ связано с прогнозами по доходам, которые могут не оправдаться, и, соответственно, есть высокая вероятность снижения предполагаемых объемов финансирования, в связи с чем меня-
ют целевые индикаторы в сторону снижения. Причем объемы финансирования могут меняться по несколько раз в год, как и целевые индикаторы госпрограмм. Все это позволяет органам власти корректировать результаты программ в зависимости от ситуации, обосновав снижение показателя снижением финансирования для позитивных показателей и повышение показателя - для негативных. Также есть обратная возможность достичь значения целевого показателя за счет увеличения объема финансирования по сравнению с первоначально запланированным, т. е. не привязав плановое значение показателя к увеличению объемов финансирования. Фактически, в таких условиях государственная программа становится формальным инструментом целевого управления. И оценка госпрограмм может корректироваться от ситуации.
Встречаются модификации обозначенного подхода: наряду с использованием указанных критериев, регионы используют весовые коэффициенты, например, индикаторы делят на непосредственные (с весом 0,5) и конечные (0,3) результаты, и используется полнота освоения бюджетных средств (0,2) (значения весовых коэффициентов могут варьироваться) [4; 14]. В этом случае подвергаются сомнению выбранные весовые коэффициенты. Если программа структурирована неверно, нет связи между мероприятиями подпрограмм и конечными индикаторами государственной программы, в оценке будет отдаваться предпочтение непосредственным результатам, что не дает возможности провести оценку государственной программы в целом (во всех взаимосвязях между элементами госпрограммы), и соответствию спланированных мероприятий заданной цели. Напротив, присвоив больший вес конечным индикаторам по сравнению с непосредственными, занизим важность текущей деятельности, и может возникнуть вопрос, а не получили ли мы заданные значения конечных индикаторов случайно. Интересен подход Свердловской области, где разработаны две шкалы оценки: шкала полноты финансирования госпрограммы и шкала оценки достижения плановых значений целевых показателей [15]. Пересечение двух шкал дает возможность строить матрицу оценки с различными сочетаниями полноты финансирования и достижениями плановых значений целевых индикаторов, например сочетание неполного финансирования (полнота финансирования от 0,5 до 0,98 от запланированного) и высокой результативности (достижение целевого индикатора от 0,95 до 1,05). Такой подход уже дает информацию для раз-
Оценка эффективности государственных программ
133
мышления, насколько правильно была выстроена государственная программа, какие подпрограммы и мероприятия излишне профинансированы (недофинансированы) и какие изменения в нее необходимо вносить. Основным достоинством используемого подхода является то, что оценка является основой для принятия решений по повышению эффективности расходования бюджетных средств. Но в этом случае, точно так же, как и при использовании общего подхода, возникает следующая проблема. Поскольку государственная программа состоит из некоторого количества подпрограмм и целевых программ, количество целевых индикаторов госпрограммы может измеряться десятками. Соответственно, получив более высокое значение одного индикатора, можно нивелировать влияние другого недостигнутого индикатора (невыполненного мероприятия) и, усреднив результаты, получить высокий результат по подпрограмме, усреднив результаты по подпрограммам государственной программы -получить высокую оценку эффективности государственной программы в целом. Возникает вопрос, как в этом случае использовать результаты оценки при принятии решений.
Таким образом, обобщая используемый порядок оценки эффективности государственных программ в регионах России, можно сделать следующие выводы: оценка эффективности проводится на основе оценки получаемого социального эффекта через рост / снижение позитивных / негативных показателей. Четкое закрепление годовых значений планируемых целевых показателей (как конечных, так и непосредственных) в принятых государственных программах в целом и в рамках подпрограмм может отсутствовать (четкая фиксация осуществляется только по показателям оценки эффективности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации). Соответственно, данными значениями можно варьировать в годовой оценке эффективности. В настоящее время только небольшая доля субъектов России четко фиксирует годовые значения конечных и непосредственных индикаторов на каждый год реализации госпрограмм (например, Москва). Поскольку объемы финансирования по подпрограммам и госпрограмме в целом в течение года многократно подвергаются корректировке, постольку это позволяет снижать качество планирования государственных программ и не стимулирует ведомства к повышению эффективности используемых ресурсов. Отсутствие закрепленных промежуточных результатов (например, в поквартальной разбив-
ке) приводит к тому, что такая процедура сопровождения программ, как мониторинг, в течение года не используется, нет и заинтересованности в ее проведении. Оценка эффективности проводится по завершению финансового года (март-апрель года, следующего за отчетным) и, соответственно, результаты госпрограмм не учитываются при формировании бюджета. В целом, действующий порядок, как справедливо отмечает Д. Завьялов, определение отношения результата к затратам в расчетах эффективности не предусматривает [10].
Рекомендации. Для того, чтобы разработать рекомендации по оценке государственных программ, необходимо ответить на вопрос, как в дальнейшем будет использоваться информация об оценке эффективности. Если исходить из принципов программно-целевого управления и необходимости повышения эффективности используемых бюджетных средств, речь должна идти о корректировке госпрограмм по содержанию и исследованию возможностей удешевления подпрограмм без потери результатов и качества. Оценка эффективности должна позволить ответить на следующие вопросы [12]:
• Обоснованы ли затраты на реализацию госпрограммы и ее подпрограмм?
• Как соотносятся используемые ресурсы (прежде всего бюджетные средства) и полученные результаты (конечные и непосредственные) госпрограммы, подпрограмм?
• Как повысить эффективность госпрограммы? Можно ли удешевить госпрограмму, подпрограммы без потери качества и результатов?
Исходя из этого, можно предложить следующие рекомендации.
1. Общий алгоритм оценки эффективности должен предполагать оценку госпрограммы в разрезе ее элементов. Как показал проведенный анализ, ориентация на оценку соответствия запланированных значений непосредственных и конечных индикаторов (объемов финансирования) фактическим не дает информации для принятия решений. Поэтому в оценке необходимо учесть логику программы (это позволит выявить дефектные элементы и оценить связь «мероприятия-индикаторы»), а также увязать подпрограммы (целевые индикаторы) и цель госпрограммы (в этом случае появляется возможность оценки вклада подпрограмм в цель госпрограммы). Для реализации такого подхода необходимо развернуть многоуровневую фиксацию целевых индикаторов в разрезе структуры госпрограммы: подпрограммы имеют одни целевые индикаторы, в госпрограмме
134
А.Г. Бреусова
устанавливаются комплексные индикаторы, достичь которые можно, только достигнув значений индикаторов подпрограмм. Это требует постановку многофакторного анализа в каждом ведомстве с ориентацией на определение показателей, влияющих на основные показатели работы ведомства. Соответственно, достижение цели госпрограммы и неполная реализация мероприятий подпрограмм позволяет
сделать вывод о необходимости корректировки ее структуры и финансирования. Сравнение по подпрограммам основных элементов дает возможность ответить на вопрос, как повысить эффективность использования средств без потери качества. По нашему мнению, элементы, которые подлежат обязательной оценке, можно представить в форме матрицы, что отображено в табл. 2.
Таблица 2
Матрица оценки государственных программ по элементам
Элементы госпрограмм Доля выполненных мероприятий Оценка достижения запланированных целевых показателей Оценка соответствия финансирования запланированному объему Оценка соответствия конечных индикаторов запланированным Эффек- тив- ность
Основные мероприятия + - + - +
Подпрограмма + + + - +
Государственная программа - - - + +
Далее через расчет индексов и интегрального показателя эффективности госпрограммы, учитывающего все перечисленные элементы оценки, можно привести вычисления к 1, что будет соответствовать высокой степени эффективности госпрограммы и базой для сравнения. При этом важно исключить возможность корректировки невыполненных целевых показателей через расчет среднего значения. Так, методические рекомендации по оценке эффективности госпрограмм Российской Федерации предлагают даже в случае превышения значения фактического индикатора над плановым при расчете индекса выполнения использовать 1 [16]. Это следует использовать и субъектам России. В случае недофинансирования и невыполнения плановых значений показателей расчет отношения индекса соответствия фактических запланированным значениям к индексу финансирования позволит определить, насколько снизился индикатор по сравнению со снижением финансирования (и если отношение больше 1, значит, фактически можно отнести данные мероприятия к выполненным, поскольку индикатор снизился в меньшей степени, чем объемы финансирования).
2. Переход на систему госпрограмм позволяет четко выстроить систему отраслевых программ, т. е. субъекты России на основе закрепленных полномочий и специфики региона могут сформировать базовый перечень госпрограмм, который фактически будет оставаться неизменным (с возможными небольшими корректировками по количеству госпрограмм).
Подпрограммы и основные мероприятия госпрограмм могут меняться в зависимости от приоритетов и целей органов власти, оценки эффективности. Таким образом, формирование базового перечня госпрограмм и станет первым шагом к формированию полноценной системы оценки эффективности, так как это позволяет фиксировать во времени стоимость единицы результата (как по госпрограмме, учитывая многоуровневый характер индикаторов, так и по подпрограммам). Так, Г.М. Кулаченко подчеркивает ориентацию госпрогамм на достижение показателей, утвержденных в качестве показателей оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти субъектов России, что подтверждает вывод о возможности формирования базового перечня госпрограмм в регионах [17]. Создание баз данных стоимости достижения целевых индикаторов регионами позволит проводить оценку эффективности на этапе планирования (разработки) мероприятий (основных мероприятий, подпрограмм). Данный шаг сформирует некий норматив сравнения, что будет использоваться в оценке эффективности и позволит в полной мере использовать соотношение между возникающим эффектом и затратами на его достижение. В дальнейшем аналогичные базы данных можно будет формировать и в рамках федеральных округов для определения средней стоимости.
3. Необходимо обеспечить закрепление значений целевых индикаторов госпрограммы и индикаторов подпрограмм на весь срок реализации в годовой разбивке. При этом необхо-
Оценка эффективности государственных программ
135
димо исключить возможность корректировки утвержденных запланированных значений целевых показателей на очередной финансовый год с возможностью пересмотра значений на плановый период. Это позволит повысить качество планирования и уровень ответственности за достижение поставленных результатов.
4. Сопровождение госпрограмм должно быть основано на организации ежеквартального мониторинга целевых индикаторов госпрограммы и подпрограмм. Для организации мониторинга необходимо в рамках каждой подпрограммы предусмотреть закрепление промежуточных результатов или контрольных событий.
5. Для обеспечения объективности оценки эффективности госпрограмм необходимо функцию оценки сконцентрировать в рамках одного ведомства, куда будут по разработанной системе отчетности поступать данные для оценки.
Заключение. Проведенный анализ положений оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации показал, что основными критериями оценки являются полнота финансирования и соответствие запланированных конечных и непосредственных индикаторов фактическим. В этом случае четкой разницы между эффективностью и результативностью в оценке государственных программах не проводится. Осложняет оценку эффективности невозможность выразить социальный эффект в денежном выражении, и поэтому чаще всего в оценке используется индексный метод, приводящий расчет эффективности к расчету индексов в рамках перечисленных выше критериев. Кроме того, если в корпоративном секторе мы можем заложить нормативы оценки и сравнения показателей, то в оценку программ нормативы заложить невозможно в виду их отсутствия. Поэтому на данном этапе для повышения эффективности использования бюджетных средств и совершенствования оценки госпрограмм в субъектах России мы можем предложить два основных направления:
1. Разработка системы комплексной оценки в разрезе структуры госпрограммы.
2. Формирование базы данных стоимости единицы результата как для непосредственных, так и для конечных индикаторов госпрограмм.
В целом, поставленные задачи исследования были решены, цель достигнута, гипотеза подтвердилась. Дальнейшие направления исследования вопросов оценки эффективности государственных программ могут быть связаны с анализом особенностей формирования государственных программ, грамотной постанов-
кой целей и определения целевых индикаторов, определения требований к структуре и исследованию практических аспектов использования отдельных методов оценки эффективности расходования бюджетных средств в привязке к отрасли.
1. Богачева О. В., Лавров А. М., Ястребова О. К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы. - 2010. - № 12. -С.4-13.
2. Барулин С. В., Кусмарцева В. С. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ // Финансы.
- 2010. - № 5. - С. 22-27.
3. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление : учебник. - М. : ИНФРА-М, 2002. - 426 с.
4. Программный бюджет : учеб. пособие / под ред. М. П. Афанасьева. - М. : Магистр : ИНФРА-М, 2012. - 384 с.
5. Крадинов П. Г. Оценка эффективности программных расходов // Финансовый журнал.
- 2011. - № 1. - С. 27-31.
6. Беленчук А. А., Ерошкина Л. А. Программный бюджет: лучшая практика // Финансовый журнал. - 2011. - № 1. - С. 5-22.
7. Фокина Т. Как измерить эффективность государственных программ? Сравнительный анализ методик оценки. - URL : http://budget4 me.ru/.
8. Международная программа оценки государственных расходов и финансовой отчетности. - URL : http://pefa.org/index.php/.
9. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. - URL : http://imf.org/.
10. Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. - 2008. - № 10. - С. 6-10.
11. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 26 декабря 2014 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Черкашина Т. Ю. Оценка социальных проектов и программ : учеб.-метод. пособие. -Новосибирск : ГГУ, 2009. - 93 с.
13. Об утверждении порядка принятия решений о разработке государственных программ Омской области их формирования и реализации : Постановление Правительства Омской области от 26 июня 2013 г. № 146-п (в ред. от 23 июля 2014 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Белгородской области :
136
А.Г. Бреусова
Постановление Правительства Белгородской области от 27 мая 2013 г. № 201-пп. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Об утверждении порядка формирования и реализации государственных программ Свердловской области : Постановление Правительства Свердловской области от 17 сентября 2014 г. № 790-1Ш. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ : Приказ Минэкономразвития РФ от 20 ноября 2013 г. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Кулаченко Г. М. О внедрении программного бюджета // Финансы. - 2013. - № 2. - С. 16-20.
